Борьба с финансированием терроризма (российский и зарубежный опыт)

БОРЬБА С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТЕРРОРИЗМА (РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ)

А. А. ПАНЕНКОВ

Паненков Александр Александрович, старший научный сотрудник отдела проблем борьбы с организованной преступностью, терроризмом и экстремизмом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры России.

В статье определены некоторые направления совершенствования борьбы с преступлениями, связанными с финансированием терроризма в Российской Федерации. В статье обосновывается тезис о необходимости более тесной координации и взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб России в борьбе с финансированием терроризма.

Ключевые слова: терроризм, борьба с терроризмом, борьба с финансированием терроризма, источники и каналы финансирования терроризма, латентность финансирования терроризма.

Fight against terrorism financing (the Russian and foreign experience) A. A. Panenkov

In article some directions of improvement of fight against the crimes connected with financing of terrorism in the Russian Federation are defined. In article the thesis about need of closer coordination and interaction of law enforcement agencies and intelligence services of Russia locates in fight against terrorism financing.

Key words: terrorism, fight against terrorism, fight against terrorism financing, sources and channels of financing of terrorism, latency of financing of terrorism.

Президент России подписал Федеральный закон 2 октября 2010 г. "О ратификации Конвенции Шанхайской организации сотрудничества против терроризма", которая была принята в Екатеринбурге 16 июня 2009 г. на заседании Совета глав государств - членов Шанхайской организации сотрудничества. Данная Конвенция развивает положения Шанхайской конвенции от 15 июня 2001 г. о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, дает более широкое социально-политическое определение терроризма как идеологии насилия и практики воздействия на принятие решений органами власти или международными организациями путем совершения либо угрозы совершения насильственных и (или) иных преступных действий, связанных с устрашением населения и направленных на причинение ущерба личности, обществу и государству. В Конвенции закреплены положения, регламентирующие сотрудничество государств - членов ШОС при аресте и конфискации имущества, предназначенного для использования в качестве орудия совершения хотя бы одного из преступлений, охватываемых Конвенцией, либо для финансирования таких преступлений <1>. -------------------------------- <1> См.: Президент подписал Федеральный закон "О ратификации Конвенции Шанхайской организации сотрудничества против терроризма" 2 октября 2010 г., 12:00. URL: http://www. kremlin. ru/. 23.10.2010. 14.58.

В настоящее время под финансированием терроризма понимается предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки или совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 Уголовного кодекса, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений <2>, т. е. законодатель дополнил перечень террористических статей еще двумя - ст. ст. 220, 221 УК РФ, и их стало 12. -------------------------------- <2> Примечание 1 к ст. 205.1 УК РФ дано в новой редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 197-ФЗ, перечень террористических статей дополнен двумя статьями: ст. 220 УК РФ "Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами" и ст. 221 УК РФ "Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ" внесены в примечание 1 ст. 205.1 УК РФ. Изменения вступили в силу 29.10.2010.

Следователи и научные работники сходятся во мнении о том, что в связи с высокой латентностью финансирования терроризма очень низок порог выявления и расследования этой категории преступлений. В НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ начато исследование такого явления, как финансирование терроризма, проведено анонимное анкетирование следователей. При оценке латентности финансирования терроризма опрошенные следователи указали: высокая - МСС <3> - 53,6%, ЧР - 70,8%, РД - 48,3%, РИ - 28,6% очень высокая - МСС - 42,9%, ЧР - 24,7%, РД - 48,3%, РИ - 66,7%. На вопрос о том, с латентностью каких преступлений может быть сравнима латентность финансирования терроризма, мы получили следующие ответы: "не с чем сравнивать", "ни с какими", "с преступлениями, совершенными преступными группировками, объединенными на этнической основе (цыгане, вьетнамцы и т. п.), коррупционными преступлениями, с преступлениями против собственности, рейдерством, но оно более выявляемо, браконьерством, экономическими преступлениями. Наркопреступления и фальшивомонетничество. Взяточничество. Как минимум - должностных преступлений, связанных с дачей и получением взяток. Незаконный оборот оружия, наркотических средств". Один респондент из СУ СК РД определил латентность финансирования терроризма как "крайне высокую", другой респондент из СУ СК по ЧР уточнил, что латентность финансирования терроризма сравнима с легализацией дохода, полученного преступным путем. Латентность финансирования терроризма один из респондентов СУ СК по ЧР сравнил с педофилией, коррупцией и шпионажем, другой - с незаконным оборотом наркотических средств, третий с наркотрафиком, четвертый - с латентностью преступлений, совершенных спецсубъектами, пятый - с детской преступностью, наркодоходом, шестой - с тяжкими преступлениями. СУ СК РИ - незаконный оборот наркотиков (4 респондента), невозможно однозначно ответить на этот вопрос, с тяжкими преступлениями, с коррупционными преступлениями, незаконным оборотом оружия. -------------------------------- <3> МСС - Международное совещание следователей 3 - 4 июня 2010 г. в г. Казани.

Каковы же основные направления совершенствования борьбы с финансированием терроризма в Российской Федерации? По нашему мнению, ими являются следующие. 1. Оперативное прикрытие организаций и бизнесменов, которые могут стать "донорами" террористов. Представляется более сложным выявление финансирования организованной террористической деятельности из легитимных источников, например, законных форм предпринимательской деятельности (малый, средний и крупный бизнес). 2. Лица, финансирующие терроризм, иногда передают денежные средства участникам организованных преступных формирований, в связи с реальной угрозой убийства, в том числе своих родственников. Им невыгодно выступать в суде в любом качестве или делать явку с повинной, так как никто не сможет обеспечить их и родственников безопасность от преступных посягательств участников организованных преступных формирований. Необходимо создать условия, чтобы работало примечание 2 к ст. 205.1 УК РФ, а именно: "Лицо, совершившее преступление, предусмотренное настоящей статьей, освобождается от уголовной ответственности, если оно своевременным сообщением органам власти или иным образом способствовало предотвращению либо пресечению преступления, которое оно финансировало и (или) совершению которого содействовало, и если в его действиях не содержится иного состава преступления". 3. По возможности принимать меры к задержанию лиц, причастных к финансированию терроризма, в целях выявления всей цепочки незаконного финансирования. 4. Принять дополнительные меры к обеспечению действенности системы защиты граждан, рядовых участников ОПФ, сотрудничающих с правоохранительными органами и спецслужбами России по вопросам борьбы с финансированием терроризма, от посягательств на их и родственников жизнь со стороны бандитов. Выделять необходимое количество финансовых средств на государственную защиту потерпевших, свидетелей и других участников уголовного судопроизводства. 5. Правильным и обоснованным является предложение Генеральной прокуратуры Российской Федерации о выделении финансирования терроризма (организованной террористической деятельности) в самостоятельный состав преступления в УК РФ, ибо объемы указанного преступного финансирования из разных источников, по легальным и нелегальным каналам составляют сотни миллионов долларов США. Эти изменения могут стимулировать увеличение количества уголовных дел, квалифицированных по ст. 205.1 УК РФ (в части финансирования терроризма - в действующей редакции). 6. Следователь каждого правоохранительного органа знает о том, что возбуждать и направлять в суд уголовное дело в отношении обвиняемого по одной статье весьма сложно и проблематично: реален оправдательный приговор, тем более по ст. 205.1 УК РФ, связанной с финансированием терроризма. Поэтому необходимо выявлять все эпизоды преступной деятельности лица, финансировавшего терроризм, включая незаконный оборот оружия, наркотиков, мошенничество, лжепредпринимательство, уклонение от уплаты налогов и т. д. То есть следует направлять в суд уголовное дело по совокупности статей УК РФ. 7. Член организованного преступного формирования, участие которого выражается в том числе в сборе финансовых средств для финансирования организованной террористической деятельности, хранении и сокрытии финансовых средств для финансирования терроризма, должен нести ответственность за финансирование терроризма по ст. 205.1 УК РФ. Финансирование может выражаться как в предоставлении собственных средств, так и в организации их сбора у других лиц, а также в незаконном завладении средствами для финансирования террористической деятельности. 8. Блокирование активного противодействия борьбе с финансированием терроризма членов организованных преступных формирований (ОПФ) как в ходе ОРМ, так и при расследовании конкретных уголовных дел, связанных с финансированием терроризма. Следует иметь в виду, что члены ОПФ используют весь арсенал противоправных средств для освобождения от уголовной ответственности своих членов или минимизации назначенного наказания, начиная от подкупа (взятки) работников правоохранительных органов, судей до посягательства на их (а также родственников) жизнь. 9. Необходимо постоянно повышать уровень теоретической и практической подготовленности следователей Следственного комитета (СК), связанных с расследованием террористических преступлений, в том числе с финансированием терроризма, а также лиц, осуществляющих оперативное сопровождение. Необходимо разработать специальные курсы в институтах повышения квалификации всех правоохранительных органов и спецслужб России, с изданием соответствующей научно-практической и методической литературы, основанной на реальных выявленных фактах финансирования организованной террористической деятельности. 10. Качественно улучшить взаимодействие оперативных подразделений ФСБ, МВД России, Росфинмониторинга со следственными подразделениями Следственного комитета РФ (СК РФ), занимающимися расследованием террористических преступлений и их финансирования на основе обмена оперативно значимой информацией, важной для выявления и возбуждения уголовных дел по финансированию терроризма, сбору дополнительных доказательств с помощью Росфинмониторинга. Как правило, финансирование организованной террористической деятельности не идет через лиц, осужденных за террористические преступления, анкетные данные которых находятся в базе Росфинмониторинга. 11. Дать возможность специальным подразделениям СК РФ, специализирующимся на расследовании финансирования терроризма, получать необходимую оперативную информацию. Не только составлять совместные оперативно-следственные планы, но и эффективно их реализовывать, выходя на конкретные результаты по ликвидации каналов и источников финансирования организованной террористической деятельности (как внешних, так и внутренних). 12. Повысить уровень взаимодействия и координации действий правоохранительных органов и спецслужб России со следственными подразделениями Следственного комитета, направленных на решение проблем выявления, возбуждения, расследования и направления в суд уголовных дел, связанных с финансированием терроризма. 13. Создать в регионах со сложной криминальной ситуаций (СКФО), где доминируют террористические преступления в структуре преступности, специальные подразделения по расследованию только этой категории уголовных дел, т. е. террористических преступлений и их финансирования, с безусловным освобождением от расследования других категорий уголовных дел. 14. Необходимо больше возбуждать, расследовать и направлять в суды уголовных дел, связанных с финансированием терроризма, в целях последующего обобщения и получения разъяснения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации о квалификации действий участников ОПФ, причастных к финансированию терроризма (члены ОПФ по многоступенчатой системе доставляют из-за границы денежные средства руководству "Кавказского эмирата", задействуя при этом своих родственников и близких, вкладывают деньги в легальный бизнес, доходы от которого, определенный процент, ежемесячно направляют руководителю джамаата и т. д.). Необходимо нарабатывать следственно-судебную практику. 15. Наиболее эффективными мероприятиями в борьбе с финансированием терроризма из перечисленных в ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" являются: оперативное внедрение, прослушивание телефонных переговоров (по мнению следователей Следственного комитета). Необходимо внести изменения в действующее уголовно-процессуальное законодательство в целях активизации борьбы с финансированием терроризма, а также в иные законодательные акты, чтобы результаты оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности стали признаваться допустимыми доказательствами по делу. 16. Следователи испытывают трудности при расследовании террористических преступлений и их финансирования ввиду того, что недостаточно баз оперативных данных (или отсутствует или существенно затруднено получение оперативной информации из управлений ФСБ РФ по субъектам), имеются сложности с реализацией результатов оперативно-розыскных действий, мешает ведомственная и межведомственная разобщенность правоохранительных органов и спецслужб. Есть достаточные опасения полагать, что при окончательном выделении Следственного комитета в самостоятельный орган будет утрачено взаимодействие с оперативными подразделениями других правоохранительных органов и спецслужб России. Следует принять дополнительные меры, чтобы этого избежать. 17. По каждому факту проверки оперативной информации, связанной с финансированием терроризма, необходимо готовить специальную систему вопросов (применительно к источнику информации, правоохранительному органу, представившему оперативную информацию, свидетелю, потерпевшему, подозреваемому, обвиняемому и т. д.) и использовать "Криминолого-криминалистический стандарт вопросов по проверке оперативной информации о финансировании организованной террористической деятельности", разработанный в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Следует составлять совместные следственно-оперативные планы при расследовании преступлений, связанных с финансированием терроризма. Следователи специальных подразделений по расследованию террористических преступлений и их финансирования должны получать в необходимом объеме от оперативных подразделений правоохранительных органов и спецслужб РФ сведения по результатам оперативно-боевых, поисковых, розыскных мероприятий о каналах и источниках финансирования терроризма. 18. По имеющимся в производстве уголовным делам, связанным с организованной экономической и террористической деятельностью или финансированием терроризма, следует направлять поручения в колонии, где отбывают наказание участники ОПФ, связанные с обвиняемым. Одним из способов выявления каналов и источников финансирования террористической деятельности является направление заданий на оперативную разработку в места лишения свободы лиц, которые отбывают наказание за совершенные террористические преступления. В пенитенциарной системе России в настоящее время отбывают наказание 824 лица, осужденные за преступления террористического характера. Большинство следователей международного совещания следователей (МСС) и следственных управлений (СУ) СК ЧР посчитали, что направлением поручений должны заниматься оперативные подразделения правоохранительных органов. 19. Все правоохранительные органы, включая специализированные следственные подразделения по борьбе с финансированием терроризма, и спецслужбы РФ должны иметь постоянно обновляемую оперативную базу данных о лицах, занимающихся организованной террористической деятельностью в каждом субъекте (независимо от возбужденного уголовного дела), а также: 1) установочные данные о близких родственниках осужденных, подозреваемых в организованной террористической деятельности, женах и их родственниках, ближних связях; 2) установочные данные, списки "черных вдов" (жен погибших боевиков) и "невест Аллаха", жен участников организованных преступных формирований, а также их родственников и ближних связях; 3) установочные данные о ближайшем окружении руководства "Эмирата Кавказ" и их ближних связях, через которые могут поступать денежные средства; 4) установочные данные о ближайших родственниках, женах (гражданский брак, фактические брачные отношения), ближних связях террористов - смертников и лиц, погибших в ходе ожесточенного вооруженного сопротивления федеральным силам; 5) установочные данные лиц, выезжавших и выезжающих за рубеж на Ближний Восток для обучения, с торговыми целями, и которые являлись или могли являться курьерами по доставке денежных средств в банды; 6) установочные данные лиц, находящихся за границей, занимающихся коммерческой деятельностью и связанных с организованной преступной деятельностью. После анализа имеющейся информации направлять оперативные задания в Росфинмониторинг для всесторонней проверки открытия и закрытия счетов в банках и движения денежных средств на них, поступления и отправления денежных переводов, приобретения дорогостоящих домов, автомашин. 20. Всем правоохранительным органам и спецслужбам РФ следует направлять в Росфинмониторинг оперативные задания по проверке конкретных лиц из ближнего окружения лидеров международной террористической организации "Эмират Кавказ", амиров джамаатов и т. д., особенно действующих на Северном Кавказе, на: а) получение и отправление денежных переводов из других субъектов Российской Федерации, ближнего и дальнего зарубежья, б) регистрации на их фамилии (паспорта) различных коммерческих структур как в регионах активной террористической деятельности, так и в других субъектах РФ, в) открытие и закрытие счетов в банках, приобретение дорогостоящих домов, автомашин, г) занятие любым легальным бизнесом, руководство НПО, благотворительными организациями и т. д. 21. Не является секретом, что с финансированием организованной террористической деятельности тесно связаны различные коррупционные схемы, особенно в Северо-Кавказском регионе. 22. Необходимо совершенствование форм и механизмов взаимодействия подразделений финансовой разведки (ПФР) с правоохранительными органами при проведении финансовых расследований. 23. Следует совершенствовать практику применения результатов финансовых расследований в ходе осуществления ОРД правоохранительными органами и спецслужбами. Росфинмониторинг должен наращивать усилия по направлению в следственные подразделения финансовых расследований, на основе которых будут возбуждаться уголовные дела по финансированию терроризма. 24. Правильно организованная и поставленная работа с "черновыми записями" в правоохранительных органах и спецслужбах России, расшифровками радиоперехватов, руководителей ОПФ, специальными донесениями, агентурными сообщениями, полученными следственно-оперативным путем, - залог успеха в расследовании преступлений, связанных с финансированием организованной террористической деятельности. 25. В 2010 г. смертники не случайно стали использовать новые способы самоподрыва, укрепляя самодельные взрывные устройства не на поясе, как было ранее (после взрыва, как правило, оставалась голова, пригодная к идентификации личности, и правоохранительные органы и спецслужбы имели возможность быстро выйти на связи смертника, его родственников, выяснить мотивы совершения преступления), а на правом или левом плече, когда в случае самоподрыва и гибели по лицу нельзя было опознать смертника, а значит, выяснить его родственные связи, место проживания, принадлежность к конкретному джамаату и оперативным путем установить, какую сумму денег получили его родственники за его гибель от организаторов террористического акта. Так было при нападении на Центорой, родовое село Р. А. Кадырова, и в ходе нападения на Парламент Чеченской Республики. 26. Необходимо постоянное совершенствование действующего законодательства по борьбе с терроризмом и его финансированием. В России создана правовая основа борьбы с финансированием терроризма, принят Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Целесообразно дополнить данный Закон статьей о правовой основе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которую составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти. 27 декабря 2009 г. ратифицирован Договор государств - участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, подписанный в г. Душанбе 5 октября 2007 г. <4>. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 349-ФЗ "О ратификации Договора государств - участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6425.

Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон от 2 октября 2010 г. N 253-ФЗ "О ратификации Конвенции Шанхайской организации сотрудничества против терроризма". На практике оправдало себя законодательное закрепление выплаты вознаграждения лицу (лицам), оказывающему содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта. Согласно ст. 25 "Вознаграждение за содействие борьбе с терроризмом" ФЗ "О противодействии терроризму": "...лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористического акта, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такой акт, из средств федерального бюджета может выплачиваться денежное вознаграждение..." В России возникла настоятельная необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство по борьбе с терроризмом и финансированием терроризма (ст. 25 ФЗ "О противодействии терроризму" и ст. 4 ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма") следующего содержания: "...может выплачиваться денежное вознаграждение лицам, оказывающим содействие в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании финансирования терроризма, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших финансирование терроризма", то есть за оперативно значимую информацию о внутренних или внешних источниках и каналах финансирования терроризма. Данная мера будет более эффективной, если законодатель в двух федеральных законах укажет сумму вознаграждения в виде "вилки" от 5 до 10% от суммы финансирования терроризма, изъятой сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий или расследования уголовного дела. В нашем законодательстве отсутствуют такие понятия, как "хранение и сокрытие финансовых средств для финансирования терроризма" <5>, хотя назрела необходимость эти действия криминализировать. -------------------------------- <5> См.: Доклад целевой группы по осуществлению контртеррористических мероприятий (ЦГОКМ). Борьба с финансированием терроризма. ООН. Октябрь 2009 г. URL: http://www. un. org/russian/terrorism/tackling_the_financing_of_terrorism. pdf.

В преамбуле Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, принятой Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г. указано, что количество и тяжесть актов международного терроризма зависят от финансирования, к которому террористы могут получить доступ. К сожалению, борьба с терроризмом и его финансированием останется ключевой проблемой российских спецслужб и правоохранительных органов Российской Федерации, на длительную перспективу. По нашему мнению, для достижения видимых результатов в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и его финансированием, достижения максимального результата, необходимо вооружить правоохранительные органы и спецслужбы России помимо изменений и дополнений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" комплексным ФЗ "О борьбе с организованной преступностью". С принятием Федерального закона "О борьбе с организованной преступностью" в редакции разработчиков Закона <6> существенно улучшится также борьба с терроризмом и его финансированием, коррупцией и другими организованными преступлениями. -------------------------------- <6> Колл. авторов под рук. д. ю.н., проф. А. И. Долговой.

Литература и использованные источники

1. Мурадян С. В. Уголовно-правовое и административно-правовое регулирование борьбы с финансированием терроризма // Административное и муниципальное право. 2011. N 6. 2. Петрова Г. В. Предотвращение финансирования терроризма в международном финансово-правовом регулировании // Международное уголовное право и международная юстиция. 2010. N 3. 3. Прошунин М. М. Развитие международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: правовой аспект // Финансовое право. 2009. N 11. 4. Стрельникова К. А. Организация работы органов внутренних дел по выявлению преступлений, связанных с финансированием терроризма // Уголовное судопроизводство. 2009. N 1. 5. Харук А. Л. Уголовно-правовые проблемы борьбы с преступлениями, связанными с легализацией денежных средств, совершаемыми в целях финансирования терроризма // Российский следователь. 2011. N 1.

Название документа