О состоянии и проблемах совершенствования конституционно-правового регулирования противодействия терроризму в Российской Федерации

О СОСТОЯНИИ И ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. В. ТЕМИРАЕВ

Темираев А. В., помощник судьи Промышленного районного суда г. Владикавказа, кандидат юридических наук.

В настоящее время в Российской Федерации действует широкий и разнообразный по содержанию круг нормативно-правовых актов в сфере противодействия терроризму. В статье исследуется вопрос о том, насколько увязаны между собой положения, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами других государственных органов и органов местного самоуправления. Среди современных задач стратегического характера, предопределяющих необходимость создания надлежащей правовой базы, особое место занимает проблема формирования эффективного механизма противодействия терроризму. Следует отметить, что круг реальных источников, регулирующих вопросы противодействия терроризму в Российской Федерации, значительно шире перечня актов, установленных ст. 1 Федерального закона от 6 марта 2006 года ("О противодействии терроризму" (далее - Федеральный закон N 35) <1>. Исходя из положений отмеченного Закона правовую основу противодействия терроризму в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон N 35 и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти. -------------------------------- <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; N 31 (ч. 1). Ст. 3452.

Как видно из изложенного, к правовой основе противодействия терроризму относятся только акты федерального уровня. Представляется спорным определение их в такой структуре. Согласно п. "б" ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Из этого следует, что субъекты Российской Федерации с учетом указанных сфер совместного ведения имеют право принимать законы и нормативные правовые акты в области противодействия терроризму в соответствии с федеральными законами. Конституция РФ непосредственно не регулирует вопросы противодействия терроризму, однако закрепляет принципы гуманизма, права и свободы человека и гражданина (ст. ст. 2, 6 главы 1, глава 2); определяет основы компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, предопределяющие их задачи, функции и полномочия при осуществлении мер противодействия терроризму (главы 4 - 8). Необходимо отметить, что негативное отношение к терроризму как одному из серьезных вызовов человечеству на современном этапе побуждает многие государства в своих конституциях специально заявлять о непризнании терроризма и террористических организаций, определять задачи по борьбе с ним. В частности, непосредственно в ст. 7 Конституции Исламской Республики Афганистан от 4 января 2004 г. заявлено, что государство преследует все виды террористической деятельности и потребление интоксикантов, включая алкоголь, производство и контрабанду наркотиков <2>. Значительное внимание вопросам оценки терроризма и борьбы с этим злом уделяет Политическая Конституция Республики Чили от 21 октября 1980 г. <3>. Согласно ее ст. 9 терроризм в любых его формах по существу противоречит правам человека. Конституция данного государства в цитируемой статье формулирует основные положения национального закона, регулирующего вопросы борьбы с терроризмом. В ней сказано, в частности, что закон, принятый квалифицированным большинством, определяет проявления терроризма и устанавливает наказание за него. Ответственные за такое преступление в течение пятнадцати лет остаются неправоспособными для осуществления функций или занятия публичных должностей, участия во всеобщих выборах, занятия поста ректора или директора учебного учреждения или осуществления в них образовательных функций; для эксплуатации средств общественной связи и занятия в них должности директора или администратора или выполнения функций, связанных с созданием или распространением мнений или информации; не имеют права быть руководителями политических организаций или организаций, имеющих отношение к образованию, а также имеющих в целом общественный, профессиональный, предпринимательский, профсоюзный, студенческий или корпоративный характер, в течение указанного срока. -------------------------------- <2> См.: Constitution of the Islamic Republic of Afghanistan 4 Jan. 2004 // http://www. uznal. org/constitution. <3> См.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 2006. С. 997 - 1070.

В некоторых конституциях вопросы защиты населения от терроризма рассматриваются в разделах, посвященных правам и свободам. В этих случаях противодействие терроризму увязывается с вопросами установления ограничений в осуществлении определенных прав и свобод. К примеру, в ст. 15 Политической Конституции Колумбии от 6 июля 1991 г. <4> предусматривается, что в целях предотвращения совершения террористических актов статутным законом устанавливаются форма и условия, по наступлении которых при наличии веских оснований без предварительного судебного приказа, но при условии незамедлительного уведомления Генеральной прокуратуры и осуществления последующего судебного контроля в течение следующих тридцати шести часов указанные в нем государственные органы могут осуществлять перехват или регистрацию полученной посредством переписки или с использованием иных средств сообщения информации. При открытии каждой очередной сессии Правительство представляет Конгрессу отчет об использовании указанного полномочия. -------------------------------- <4> См.: Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 3. С. 537 - 688.

Приведенные примеры из опыта других государств свидетельствуют о том, что правовая оценка терроризма, определение основных задач, форм и методов противодействия терроризму и террористическим организациям становятся предметом конституционного регулирования, приобретают статус конституционно значимых вопросов. Ключевым актом, регулирующим вопросы противодействия терроризму в Российской Федерации, является Федеральный закон N 35. В сферу регулирования указанного Федерального закона входят отношения, возникающие: 1) при организации противодействия терроризму; 2) при применении Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом; 3) при пресечении террористических актов в воздушной среде; 4) при пресечении террористических актов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства; 5) при участии Вооруженных Сил Российской Федерации в проведении контртеррористической операции; 6) при выполнении Вооруженными Силами Российской Федерации задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. В указанном Законе в отличие от ранее действовавшего Федерального закона "О борьбе с терроризмом" определяется деятельность государственной власти в направлении противодействия терроризму, что, по сути, подразумевает неизмеримо более широкое и объемное понятие по сравнению с ранее использованной категорией "борьба с терроризмом". Противодействие терроризму теперь рассматривается как деятельность государства и общества по трем основным направлениям: профилактика терроризма, т. е. предупреждение, устранение причин и условий, порождающих терроризм, борьба с терроризмом, т. е. специальные мероприятия по выявлению, пресечению и расследованию террористических актов, и минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма. В Федеральном законе N 35 по-новому определены принципы (единоначалия), понятия, механизмы противодействия терроризму. Закон направлен на защиту конституционного строя, территориальной целостности и национальных интересов России; в нем обозначены понятие и условия введения особого правового режима, что позволяет пресечь его произвольное понимание. На наш взгляд, с принятием Федерального закона N 35 можно говорить о глубоком и качественном изменении сознания российского законодателя в направлении создания государственно-правовых преград терроризму. Благодаря концепции данного Закона в Российской Федерации вырабатывается алгоритм системных действий в государственной системе по противодействию террористической угрозе, ставятся задачи не только борьбы с существующей террористической деятельностью, но и заблаговременной организации эффективных мер, исключающих или сводящих к минимуму условия для ее генерации и материализации. Среди других законов федерального уровня, в той или иной степени регулирующих вопросы противодействия терроризму, следует отметить Федеральные конституционные законы от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <5>; от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <6>; Федеральные законы от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" <7>, от 19 июля 1998 г. "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" <8>, от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <9>; от 3 апреля 1995 г. "О федеральной службе безопасности" <10>; от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" <11>, от 10 января 1996 г. "О внешней разведке" <12>, от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне" <13>, от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения" <14>, а также Законы РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" <15>; от 5 марта 1992 г. "О безопасности"; от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" <16> и др. -------------------------------- <5> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <6> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <7> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3349. <8> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3610. <9> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 2. Ст. 231. <10> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 15. Ст. 1269; 2002. N 19. Ст. 1794; 2003. N 27. Ст. 2700. <11> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <12> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 143; 2000. N 46. Ст. 4537. <13> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 799; 2002. N 41. Ст. 3970; 2004. N 25. Ст. 2482. <14> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <15> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300. <16> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 17. Ст. 594; Собрание законодательства РФ. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1998. N 31. Ст. 3805; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 46. Ст. 4537; 2002. N 52. Ст. 5134; 2003. N 27. Ст. 2700.

Активную правотворческую деятельность по формированию механизма противодействия терроризму осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации. К числу нормативных правовых актов Президента РФ, регулирующих вопросы противодействия терроризму, относятся Указы от 22 января 2001 г. "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" <17>; от 1 ноября 2001 г. "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <18>; от 30 июня 2003 г. "О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" <19>; от 13 сентября 2004 г. "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом" <20>; от 15 февраля 2006 г. "О мерах по противодействию терроризму" <21>; от 14 ноября 2006 г. "О начальнике Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел Российской Федерации" <22>, а также распоряжение Президента РФ от 5 июля 2004 г. "О межведомственной рабочей группе по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма" <23>. -------------------------------- <17> См.: Российская газета. 2001. N 14. <18> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 45. Ст. 4251. <19> См.: Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2782. <20> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 38. Ст. 3779. <21> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 8. Ст. 897. <22> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 47. Ст. 4880. <23> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2896.

Широкую организационно-правовую деятельность по противодействию терроризму осуществляет Правительство РФ. Среди его ключевых актов, в той или иной мере влияющих на содержание конституционно-правовых основ противодействия терроризму, следует назвать Постановление от 22 января 1997 г. "О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом" <24>, а также распоряжение от 14 июля 2006 г. "Об официальном периодическом издании, осуществляющем публикацию единого федерального списка организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими" <25> и др. -------------------------------- <24> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 4. Ст. 551. <25> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 29. Ст. 3283.

Отдельную группу правовых актов, обеспечивающих эффективность противодействия терроризму, составляют ведомственные документы самого различного характера. К примеру, к ним относятся письмо Министерства культуры РФ от 24 октября 2002 г. "О принятии мер по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма, обеспечению надежной защиты особо важных объектов кино, культуры и искусства"; указание МВД России, Федеральной службы безопасности РФ и Министерства путей сообщения РФ от 8 апреля 2002 г. "О мерах по предупреждению актов терроризма, недопущению незаконного вмешательства посторонних лиц в работу федерального железнодорожного транспорта"; письмо Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ от 8 ноября 2001 г. "О мерах по обеспечению противодействия биологическому и химическому терроризму"; письмо Министерства образования РФ от 15 октября 2001 г. "О проведении учебных занятий по вопросам противодействия химическому и биологическому терроризму" и др. Эффективность противодействия терроризму в условиях федеративного устройства России в немалой мере зависит от того, насколько качественно организована система антитеррористических мероприятий и выработаны единообразные меры против терроризма в федеральном центре и в субъектах Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. наделила субъекты Федерации самостоятельными законодательными полномочиями вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ). В соответствии с этим правом Федеральный закон N 35 и Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. "О мерах по противодействию терроризму" предоставляют возможность законодательным органам субъектов Федерации самостоятельно регламентировать деятельность региональных антитеррористических комиссий, осуществляющих координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений. Анализируя региональное законодательство, следует отметить, что в текстах самих конституций (уставов) субъектов РФ аналогично Конституции РФ нет норм, регулирующих вопросы противодействия терроризму. Однако имеется ряд подзаконных нормативных правовых актов, основанных на федеральном законодательстве и регулирующих отдельные вопросы, ставшие объектом исследования. Так, из 83 субъектов Федерации в 73 субъектах имеются нормативные правовые акты о деятельности антитеррористических комиссий а в 39 - нормативные правовые акты о мерах противодействия терроризму. При этом в регионах наблюдается различие подходов в том, что должно определяться на уровне правового акта главы субъекта РФ, а что является предметом постановления правительства субъекта. Среди субъектов РФ, устанавливающих состав антитеррористических комиссий указами главы субъекта, можно выделить: республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Кабардино-Балкария, Владимирскую, Воронежскую, Ивановскую, Калининградскую, Кировскую, Нижегородскую, Новгородскую, Омскую, Орловскую и Свердловскую области. Иной подход в других субъектах Федерации. Так, Постановлением Правительства Республики Тыва от 16 ноября 2004 г. N 1030 "Об утверждении антитеррористической комиссии Республики Тыва, оперативного штаба региональной антитеррористической комиссии Республики Тыва и их составов" определены персональный состав и положение об оперативном штабе региональной антитеррористической комиссии Республики Тыва <26>. -------------------------------- <26> Тувинская правда. 2006. 26 декабря.

Еще одной особенностью регулирования антитеррористических вопросов противодействия в субъектах РФ является закрепление составов комиссий в рамках определенных территорий. В одних оно распространяется на территорию субъекта, в других на территорию муниципального образования. Если оценивать в целом уровень нормативного регулирования в субъектах Федерации по вопросам противодействия терроризму и системы антитеррористических мер, то можно обнаружить позитивный процесс своевременного организационно-правового обеспечения субъектами собственной системы организации и деятельности антитеррористических комиссий. Практически все субъекты РФ закрепляют их статутное состояние. Вместе с тем следует отметить, что в основном регулирование соответствующих вопросов противодействия терроризму в субъектах РФ имеет общий характер, многие из региональных норм фактически лишь повторяют положения, предусмотренные федеральным законодательством, за исключением персонифицированных данных об ответственных за проведение мероприятий. Кроме того, законодательство большинства субъектов Федерации недоступно для ознакомления, до сих пор так и не удалось учредить правовой журнал федерального уровня для публикаций регионального законодательства с обязательной рассылкой в библиотеки и другие ведущие информационные системы страны. Поскольку в настоящее время в Российской Федерации действует широкий и разнообразный по содержанию круг нормативно-правовых актов в сфере противодействия терроризму, это обусловливает важность исследования вопроса о том, насколько увязаны между собой положения, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами других государственных органов и органов местного самоуправления. В правовом регулировании противодействия терроризму существует целый ряд проблем, среди которых можно отметить значительный объем подзаконных актов; отсутствие ясного понимания у субъектов РФ объема и пределов их самостоятельности в определении мер противодействия терроризму; слабая адаптация законодательства субъектов РФ в указанной сфере к региональной специфике. Одним из путей повышения эффективности противодействия терроризму могло бы стать более активное использование договора как правовой формы конкретизации отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время известны договоры о сотрудничестве между субъектами РФ весьма широкого и абстрактного содержания. Тем не менее и федеральный центр, и составные части России могли бы более эффективно координировать их усилия по противодействию терроризму путем подписания специальных соглашений.

Название документа