Конституционное развитие Ливанской Республики

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ ЛИВАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Л. Г. БЕРЛЯВСКИЙ

Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права РГЭУ "РИНХ".

Ливан - государство в Западной Азии, на восточном побережье Средиземного моря, территория - 10,4 тыс. кв. км. Население - около 4 миллионов человек, на девять десятых - арабы, однако в стране проживают армяне, турки, курды, черкесы и представители других этнических групп. До недавнего времени Ливанскую Республику называли "Швейцарией на Ближнем Востоке", ее столица Бейрут была признанным финансовым центром региона. Кровопролитный ливано-израильский военный конфликт, постоянное вмешательство в дела этой страны Сирии и Ирана, конфессиональный фактор, ставший самостоятельным государственно-правовым институтом Ливана, нестабильность политического развития страны с самой старой по времени принятия из ныне действующих Конституций Ближнего Востока - все это привлекает внимание к конституционному развитию Ливанской Республики. В отечественной юридической литературе данная проблема нашла освещение во вводной статье к публикации Конституции Ливанской Республики от 23 мая 1926 г., написанной доктором юридических наук И. Д. Левиным <1>. Только через четыре с лишним десятка лет после нее появились краткие очерки государственно-правового развития Ливана <2>. Зарубежные правоведы неоднократно обращались к анализу ливанской Конституции и государственного строя Ливана <3>. Обращает на себя внимание двухтомное исследование правовой системы Ливана под редакцией А. Жмайеля, вышедшее в Вашингтоне в 1985 г. <4>. -------------------------------- <1> Конституции государств Ближнего и Среднего Востока / Под ред. И. Д. Левина. М., 1956. С. 203 - 208. <2> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2002. С. 771 - 773 (автор статьи - М. А. Сапронова); Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. 3-е изд. / Отв. ред. А. Я. Сухарев. М., 2003. <3> Gannagu P. Lebanon // International Encyclopedia of Comparative Law. Vol. 1. L., 1972. P. 7 - 21; Wickersham W. G. Legal System of Lebanon // International Lawyer. Vol. 5. 1971. P. 300 - 307 etc. <4> The Lebanese Legal System. 2 v. / Ed. A. E. El-Gemayel. Washington, 1985.

Конституционная история Ливана начинается после Первой мировой войны, когда в 1922 г. Ливан был передан Лигой Наций под мандат Франции. В период между двумя мировыми войнами в регионе было принято шесть Конституций: Конституция Египта 1923 г., Ирака 1924 г., Ливана 1926 г., Трансиордании 1928 г., Сирии 1930 г., Кувейта 1939 г., из которых до настоящего времени действует только Конституция Ливана 1926 г. Мандат на Ливан предусматривал разработку державой-мандатарием в трехлетний срок органического статута для Сирии и Ливана. В соответствии с этим французский Верховный комиссар внес в 1926 г. на рассмотрение Ливанского совета представителей проект Конституции, утвержденный в том же году. По этой Конституции Ливан был провозглашен Республикой с двухпалатным парламентом (палата депутатов и Сенат), президентом, избираемым парламентом и Советом министров, ответственным перед парламентом. Франция как держава-мандатарий оставляла за собой контроль за его внешними отношениями и обороной. В 1927 и 1929 гг. в Конституцию были внесены изменения, согласно которым вместо двухпалатного парламента учреждалась одна палата, третья часть состава которой назначалась президентом по представлению державы-мандатария. Ограничивалась законодательная инициатива парламента в финансовых вопросах, расширялись возможности применения указного права президента. В 1929 г. было расширено право роспуска парламента президентом, удлинен срок полномочий последнего с трех до шести лет. Однако в мае 1932 г. Декретом Верховного комиссара Франции в Ливане действие Конституции приостанавливалось, а президент отныне не избирался, а назначался Верховным комиссаром. В начале 1934 г. Верховный комиссар провозгласил Временную конституцию, по которой сохранялся порядок назначения президента и отменялась ответственность правительства перед парламентом. Права последнего сильно урезались, особенно в сфере финансов. В случае применения президентом права вето для его преодоления требовалось большинство в две трети состава палаты. Вместе с тем под давлением массового движения в 1935 г. был восстановлен порядок избрания президента парламентом, а в следующем году восстановлено действие Конституции 1926 г. с изменениями <5>. -------------------------------- <5> Конституции государств Ближнего и Среднего Востока / Под ред. И. Д. Левина. С. 203 - 204.

Независимость Ливана была провозглашена в 1941 г., а двумя годами позднее конституционным Законом 1943 г. из Конституции были изъяты статьи о правах Франции как державы-мандатария, ограничивавшие государственный суверенитет Ливана. Авторы справочника "Правовые системы стран мира", вышедшего под редакцией профессора А. Я. Сухарева, именно с указанным конституционным Законом связывают достижение независимости этим государством. В настоящее время в Ливане действует Конституция Ливанской Республики от 23 мая 1926 г. с последующими изменениями, согласно ст. 1 которой "Ливан - независимое, единое, неделимое и суверенное государство" <6>. В данной статье содержится редкая для конституций дефинитивная норма: подробно описываются границы государства, что, вероятно, связано с территориальными спорами с соседними государствами, в частности с Государством Израиль, по поводу территории так называемых ферм Шебаа. Ливан представляет собой унитарное государство, разделенное в административном отношении на шесть мухафаз (губернаторств). -------------------------------- <6> Конституция Ливанской Республики, 23 мая 1926 г. // Конституции государств Ближнего и Среднего Востока / Под ред. И. Д. Левина. С. 208.

В соответствии со статьей 16 ливанской Конституции законодательная власть осуществляется только одним собранием - палатой депутатов. Исполнительная власть "вручается президенту Республики", который осуществляет ее с помощью министров (ст. 17). Президент назначает министров, в том числе премьер-министра (ст. 53). Согласно ст. 66 министры солидарно и индивидуально ответственны перед палатой депутатов за общую политику правительства и лично за свои действия. Однако президент вправе смещать министров и, кроме того, на основании ст. 55 может "по мотивированному декрету с одобрения Совета министров распускать палату депутатов до окончания законного срока ее полномочий" <7>. -------------------------------- <7> Конституция Ливанской Республики, 23 мая 1926 г. С. 215.

Столь значительные полномочия президента подкрепляются удлиненным - шестилетним сроком полномочий президента (ст. 49) в отличие от четырехлетнего срока полномочий парламента, а также установленным для него правом законодательной инициативы (ст. 18). Президент активно использует "указное право". Согласно ст. 58 Конституции он может по декрету, изданному с одобрения Совета министров, привести в действие любой законопроект, объявленный ранее правительством срочным. Президент обладает правом промульгации законов, правом отлагательного вето, принимает решения по всем крупным внутри - и внешнеполитическим вопросам, назначает на гражданские и военные должности, заключает международные договоры. В соответствии со ст. 54 каждый из актов президента Республики скрепляется соответствующим министром или министрами, за исключением актов о назначении или смещении последних. В период пребывания в должности президент ответственен только в случае нарушения им предписаний Конституции или государственной измены (ст. 60). Обвинение против него может возбуждаться только палатой депутатов по решению, принятому большинством в две трети ее членов, а судебное разбирательство в данном случае ведет Верховный суд. Данный институт судебной власти отличается значительным своеобразием. Согласно ст. 80 Конституции он состоит из семи депутатов, избираемых палатой депутатов, и из восьми ливанских судей, занимающих высшие должности в иерархическом порядке. Верховный суд выносит свои приговоры большинством в десять голосов. Функции государственного обвинителя в нем осуществляет судья, назначаемый ежегодно общим собранием Верховного суда. Высший законодательный орган страны - палата депутатов, состоящая из 128 депутатов, избираемых на основе всеобщего избирательного права. В стране применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Принятые парламентом законы обнародуются президентом в течение месяца с момента передачи их правительству. Однако законы, специальным решением палаты объявленные срочными, он обязан обнародовать в течение пяти дней. В установленный для обнародования законов срок президент может потребовать вторичного рассмотрения законопроекта. В этом случае для принятия закона при вторичном обсуждении требуется абсолютное большинство голосов депутатов. По ст. 28 Конституции министры могут назначаться из числа как депутатов, так и недепутатов, а также из тех и других вместе. Право постановки вопроса о недоверии правительству принадлежит любому депутату парламента (ст. 37). Оценивая форму правления по ливанской Конституции 1926 г., И. Д. Левин считал ее парламентской Республикой с некоторыми тенденциями к сильной президентской власти <8>. Авторы современного справочника "Правовые системы стран мира" более категоричны, утверждая, что по форме правления Ливан формально является парламентской, а фактически полупрезидентской Республикой. -------------------------------- <8> Конституции государств Ближнего и Среднего Востока / Под ред. И. Д. Левина. С. 205 - 206.

Судебная система Ливана включает суды общей юрисдикции, Военный суд и Судебный совет - постоянный трибунал из пяти старших судей, рассматривающий дела о преступлениях против национальной безопасности. Шариатские суды и конфессиональные суды немусульман рассматривают дела, касающиеся вопросов личного статуса. Высшей инстанцией в системе судов общей юрисдикции является Верховный суд, который состоит из 7 депутатов, избираемых парламентом, и из 8 ливанских судей, занимающих высшие должности в иерархическом порядке или в случае равенства рангов - в порядке старшинства, под председательством самого старшего по чину судьи. Верховный суд выносит свои приговоры большинством в 10 голосов. Судьи назначаются Министерством юстиции опять же в соответствии с принципом конфессионального представительства. В судебной системе Ливана представлено несколько систем шариатских судов: суннитских и шиитских <9>. Кроме того, имеются верховные шариатские суды, выполняющие функции апелляционной инстанции. Верховные суннитский и шиитский суды включают 3 судей и специального прокурора. Для шариатских судов действуют отдельные процессуальные законы, которые базируются на Регламенте шариатских судов 1942 г. -------------------------------- <9> Шииты в Ливане представлены последователями джафаритского течения, поэтому их суды часто именуются джафаритскими.

В 1990 г. в Конституцию Ливана были внесены изменения, предусматривающие учреждение Конституционного совета, на который возложены полномочия контролировать конституционность законов и выносить решения относительно конфликтов, возникающих при проведении парламентских и президентских выборов. Запросы о конституционности законов вправе вносить президент, председатель парламента, премьер-министр, а также группы из не менее 10 депутатов парламента. Официально признанные главы религиозных общин имеют право консультироваться с Советом только относительно законов, касающихся личного статуса, свободы веры и религиозной практики, а также свободы религиозного образования. Закон о Конституционном совете принят в 1993 г. Глава вторая Конституции 1926 г. посвящена регулированию прав и обязанностей ливанцев. Примечательно, что речь в ней вообще не идет об иностранных гражданах и апатридах. В Конституции присутствуют традиционные права и свободы граждан: равенство перед законом (ст. 7), свобода личности (ст. 8), право доступа ко всем публичным должностям (ст. 12), свобода выражения мнения, печати, собраний и союзов (ст. 13), неприкосновенность жилища (ст. 14), защита собственности законом (ст. 15). Согласно ст. 11 официальным национальным языком является арабский. Значительным своеобразием отличается ст. 9 Конституции, устанавливающая, что "свобода совести - абсолютна. В отношении почитания Всевышнего бога государство уважает все религии и вероисповедания и гарантирует полную свободу отправления религиозных таинств под своей защитой при условии соблюдения общественного порядка. Государство также гарантирует всем религиозным общинам уважение к их установлениям о личном статусе и религиозным интересам" <10>. Дело в том, что Ливан - многоконфессиональная страна, в которой представлены 17 основных религиозных общин: мусульманские - суннитская, шиитская, друзская; христианские - маронитская, православная, греко-католическая, армяно-григорианская и другие. Две трети населения составляют мусульмане по вероисповеданию. -------------------------------- <10> Конституция Ливанской Республики, 23 мая 1926 г. С. 209.

На основании этого авторами ливанской Конституции была сформулирована ст. 95, по которой "в порядке временного мероприятия и во имя справедливости и согласия общины будут справедливо представлены в административном аппарате и при формировании правительства без ущерба для интересов государства" <11>. Данная статья, закрепившая конфессиональный принцип ливанского конституционализма, была развита затем в Национальном пакте 1943 г. В этом устном "джентльменском соглашении" между первым президентом Ливана Б. аль-Хури, христианином-маронитом, и первым премьер-министром Р. Сольхом, мусульманином-суннитом, была установлена определенная пропорция представительства в государственном аппарате от различных религиозных общин. -------------------------------- <11> Там же. С. 222.

Наиболее важный пост - президента, обладающего широкими конституционными полномочиями, отдавался крупной христианской общине - маронитам, пост премьер-министра - суннитам, председателя парламента - шиитам, посты заместителя премьер-министра и председателя парламента - православным. На принципах конфессионализма строится избирательная система и внутренняя структура парламента, где соотношение христиан и мусульман должно составлять 6:5. В составе парламента обязательно присутствовало 30 маронитов, 11 православных, 6 греко-католиков, 4 армяно-григориан, 1 армяно-католик, 1 протестант и 1 представитель иных меньшинств, т. е. всего 54 христианина и 45 мусульман - 20 суннитов, 19 шиитов, 6 друзов. В ливанском правительстве, обычно состоящем из 14 министров, представлены 3 суннита, 3 маронита, 2 православных, 2 католика, 2 шиита, 2 друза. С точки зрения регионального представительства в кабинете 3 министра от Северного Ливана, 4 - от Горного Ливана, 2 - от долины Бекаа, 3 - от Бейрута, 2 - от Южного Ливана <12>. -------------------------------- <12> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. С. 772.

Однако подобная конфессиональная система сложилась в те годы, когда христиане составляли большинство населения; демографический рост мусульманского населения поставил вопрос о приведении структуры Национального пакта в соответствие с новыми реалиями. Но ливанский истеблишмент не желал ничего менять. Положения ст. 95 Конституции о временном порядке подобной системы и учете интересов государства вообще не принимались в расчет. Для реализации своих политических целей на основании принципа конфессионализма этнорелигиозные общины Ливана создали политические партии: шииты - Движение обездоленных, сунниты - "Хизб ат-Таухид" (Партию единения), друзы - Прогрессивно-социалистическую партию, подобные партии есть и у других общин. Больше того, почти все они обзаводились собственными военными организациями, что ослабляло политический вес официального правительства Ливана, государственного аппарата, вооруженных сил (в настоящее время они насчитывают 60 тыс. чел.). Так, шиитское Движение обездоленных создало военную группировку "Амаль" ("Надежда"), в настоящее время наибольший вес в этой религиозной общине имеет возникшее после 1982 г. движение "Хизболлах" ("Партия Аллаха") во главе с шейхом Хасаном Насраллой. Больше того, конфликтующие стороны неоднократно прибегали к помощи внешних факторов: арабы-христиане ориентировались на Израиль и создали Армию Южного Ливана (действовала в 1978 - 2000 гг., последний командующий - генерал Антуан Лахуд), шииты - на Иран, сунниты - на Ирак. В результате острейших политических конфликтов между различными конфессиями в стране 15 лет (1975 - 1991 гг.) продолжалась кровопролитная гражданская война. Как попытку выхода из кризиса в октябре 1989 г. ливанский парламент принял Хартию национального согласия, которой в качестве основной национальной задачи объявлена ликвидация принципа конфессионализма. Было решено разработать новый избирательный закон, провести административную децентрализацию, а за представителями трех основных общин закрепить исключительно высшие посты в государстве. Формально был упразднен принцип конфессионального представительства во всех звеньях госаппарата, суда, в армии и органах безопасности, учреждениях государственного и смешанного секторов, за исключением чиновников первой категории (от директора департамента и выше), где действует правило равного представительства христиан и мусульман. Конституция Ливана в редакции 1990 г. предусматривает, что одновременно с избранием первой палаты депутатов на общенациональной основе в структуре парламента будет учрежден Сенат, в котором будут представлены все религиозные общины Ливана. После вывода израильских войск из Южного Ливана в 2000 г. по решению президента Эхуда Барака и роспуска арабо-христианской Армии Южного Ливана ее позиции на ливано-израильской границе были заняты военной группировкой движения "Хизболлах", которая сразу же приступила к осуществлению террористической деятельности: ракетным обстрелам северных районов соседнего Израиля, а также засылке вооруженных групп на его территорию. В соответствии со ст. 3, пп. "b", "g", Определения агрессии, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1974 г., подобные действия однозначно квалифицируются как акты агрессии <13>. -------------------------------- <13> Определение агрессии от 14 декабря 1974 г. // Международное право в документах / Сост. Н. Т. Блатова, Г. И. Мелков. 2-е изд. М., 1997. С. 557.

Несмотря на то что подобные деяния осуществляет формально общественное движение, а не официальное правительство Ливана, последнее несет ответственность за все происходящее на его территории. Некоторые аналитики объясняют данную ситуацию конституционным принципом конфессионализма. Видный российский арабист академик Е. М. Примаков считает, что движение "Хизболлах" вообще нельзя ликвидировать, поскольку оно решает социальные проблемы шиитского населения, является фактором политической жизни (в правительстве представлены министры - его члены и т. д.), а военные действия против соседнего Израиля ведет военное крыло "Хизболлах". Стоит заметить, что ст. 5, п. 1, Определения агрессии устанавливает, что никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного, не могут служить оправданием агрессии. С точки зрения государственного департамента США, "Хизболлах" в настоящее время является составной частью ливанского правительства <14>. -------------------------------- <14> Rice: Not U. N.'s job to disarm Hezbollah // USA today. 2006. 16 August.

С другой стороны, военная операция Армии Обороны Израиля против "Хизболлах" на территории Ливана в августе 2006 г. сопровождалась неадекватным применением военной авиации, уничтожением гражданских объектов, жертвами среди мирного населения. При этом ливанская правительственная армия (60 тыс. чел.) сохраняла нейтралитет по отношению к обеим воюющим сторонам, никак не обеспечивая суверенитет своего государства. Опыт конституционного развития Ливанской Республики является очевидным свидетельством неэффективности конфессионализма как государственно-правового принципа. Закрепление преимуществ на этнорелигиозных основах чревато глубочайшей политической нестабильностью, слабостью исполнительной ветви власти, невозможностью достижения компромиссов, нарушением избирательных прав граждан, права на равный доступ к государственной службе.

Название документа