Международные и внутренние обусловленности развития децентрализации публичных финансов
(Руськовски Е.)
("Внешнеторговое право", 2009, N 2)
Текст документа
МЕЖДУНАРОДНЫЕ И ВНУТРЕННИЕ ОБУСЛОВЛЕННОСТИ РАЗВИТИЯ
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
Е. РУСЬКОВСКИ
Руськовски Е., профессор, доктор юридических наук, Белостокский университет, Польша.
1. Понятие и основной показатель децентрализации
публичных финансов
Если децентрализацию публичных финансов понимать как объем переданных местному самоуправлению финансовых средств и возможности самостоятельно распоряжаться ими, очень трудно измерять так сформулированное явление одним показателем. Так, для определения объема передаваемых средств применяется указатель расходов муниципальных образований по отношению к ВНП, и это повсеместно признано. По странам Европейского союза по отдельным годам данный указатель приведен в таблице.
Таблица 1. Указатель финансовой децентрализации
стран ЕС по отдельным годам
Страна Местные расходы по отношению
к ВНП (в процентах)
2000 2004 2007
Дания 31,1 33,4 32,0
Швеция 23,8 24,6 24,5
Финляндия 17,7 19,5 19,2
Голландия 15,7 16,2 15,3
Испания 6,0 5,9 6,4
Италия 14,1 15,5 15,0
Венгрия 11,6 12,8 11,7
Ирландия 12,4 14,4 7,1
Польша 13,4 12,9 13,3
Латвия 9,7 10,0 11,3
Франция 9,7 10,7 11,2
Великобритания 11,5 12,6 12,9
Австрия 9,1 7,6 7,4
Чехия 9,6 12,6 11,2
Эстония 8,5 9,6 9,8
Германия 7,3 7,1 7,2
Литва 9,1 8,9 8,4
Бельгия 6,6 6,8 6,7
Португалия 6,0 5,9 6,1
Люксембург 5,2 5,5 5,0
Словения 8,4 8,6 8,4
Словакия 2,7 6,4 6,1
Греция 2,5 2,7 2,6
Кипр 1,5 1,9 2,0
Мальта 0,7 0,7 0,6
Болгария - 6,8 7,3
Румыния - 6,7 9,8
Источник: личное составление по материалам статистических данных по Интернету.
Исходя из представленных данных, можно одновременно отметить, что децентрализация публичных финансов в большинстве европейских стран - отчетливое и устойчивое явление, проявляющее в XXI веке тенденции роста.
Ограниченные рамки статьи не позволяют в этом месте произвести анализ второго аспекта финансовой децентрализации, в предметной литературе порой называемого "качество финансовой децентрализации", учитывающего объем самостоятельности местного самоуправления распоряжаться наделенными средствами. Так как этот вопрос намного сложнее для изучения, чем пределы финансовой децентрализации, требуется для этого дополнительная исследовательская работа, также в международном масштабе.
2. Международные нормативные и вненормативные стандарты
финансовой децентрализации в Европе
Состав международных нормативных стандартов в сфере финансирования местного самоуправления предусмотрен ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления. Эта международная конвенция принята Советом Европы в г. Страсбурге 15 октября 1985 г., вступила в силу 1 сентября 1988 г. (после ее ратификации первыми 4 странами). До сих пор ЕХМС подписана и ратифицирована 42 странами, подписана, но не ратифицирована 2 странами (Черногория и Сербия). Еще три европейских государства (Андорра, Сан-Марино, Монако) не являются ее участниками. Хартия не распространяется также в нескольких других европейских странах, не состоявших в Совете Европы (напр., Беларусь). Причем стоит обратить внимание, что такие "традиционные демократии", как Бельгия и Швейцария, ратифицировали Хартию лишь в последние годы (т. е. в 2004 и 2005 гг.), а Франция провела ее ратификацию 17 января 2007 г. (вступила в силу с 1 мая 2007 г.).
ЕХМС вмещает в себя эластическую формулу объема введения ее в действительность. Ее можно принять или полностью и безоговорочно - тогда в сфере финансирования местного самоуправления применяются все восемь пунктов, предусмотренных ст. 9, или же частично, с оговорками, с соблюдением, однако, минимума ее условий, что в сфере финансирования местного самоуправления относится к трем первым пунктам ст. 9.
Эластическая формула действия ЕХМС вызывает в итоге большое разнообразие порядка регулирования и обязательств, принятых отдельными подписавшими и ратифицировавшими ее странами. Вводная ориентировка по этим вопросам позволяет отметить, что многим странам, принявшим Хартию, присущи определенные проблемы по исполнению вытекающих из нее обязательств.
Следовательно, тут же возникает ряд вопросов, как раз подходящих для предмета широких сравнительных исследований, особенно в отношении стран Центральной и Восточной Европы, сведения о которых по данным вопросам все еще малоизвестны и часто недооценимы. На данном этапе можно сформулировать для таких изучений исследовательскую гипотезу, что качество финансов местного самоуправления в отдельных странах имеет тесную связь с объемом ратификации ст. 9 ЕХМС, а особенно же со степенью выполнения данной страной принятых по Хартии обязательств.
Кроме вышеуказанных европейских стандартов по финансированию местного самоуправления, закрепленных в качестве действующих правовых норм, в предметной сфере можно определить иные стандарты, образцы или требования, не имеющие обязательного характера. Они характеризуются значительным разнообразием в отношении способа формулировки (сложенные в письменной форме или нет), объема, степени урегулирования и объема подробности. Известным примером являются здесь проекты международной региональной конвенции, с многих лет разрабатываемой с целью "продления" статуса ЕХМС. Ее первая версия с наименованием "Европейская хартия регионального самоуправления" была принята VI сессией Конгресса местных и региональных властей Совета Европы 3 - 5 июня 1997 г. в Страсбурге. Стандарты финансирования регионов, которые предусматривались ст. ст. 14, 15, во многом лучше обеспечили финансовую самостоятельность регионов, чем ЕХМС по отношению к местному самоуправлению. Поскольку ее ратификация завершилась неудачей, было разработано несколько новых ее проектов. 27 - 29 мая 2008 г. в Страсбурге Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы принят проект Европейской хартии региональной демократии (ЕХРД), при условии, что после вступления в нее пяти стран - членов Совета Европы она станет действующей международной конвенцией, предоставляющей возможность рекомендовать ее принятие всеми государствами - членами этой организации. Учитывая эластический и новаторский признаки нового проекта Европейской хартии региональной демократии, существует серьезный шанс для ее преобразования в действующую международную конвенцию. Следовательно, представляется обоснованным, чтобы при разработке отечественных проектов региональной демократии изучать и учитывать закрепленные в ней положения.
Далее стоит упомянуть о европейских стандартах, прямо не связанных с финансированием местного самоуправления, но существенно влияющих на отечественное законодательство в данной сфере. Классическим примером являются здесь положения Маастрихтского договора в отношении пределов национального бюджетного дефицита и публичного долга. Государствами-членами предпринимаются разные меры для уменьшения и ликвидации дефицитов в госбюджетах и во внутренних долгах муниципальных образований, что должно быть предметом особого внимания, особенно в новопринятых в Европейский союз странах, главным образом в отношении условий получения местным самоуправлением средств-ассигнований.
В свою очередь, зарубежный опыт в области децентрализации публичных финансов может нести за собой инспирацию и образовать исходный пункт для изучения децентрализации публичных финансов в отдельных странах (особенно тенденций развития, правовых, экономических и управленческих средств и мероприятий). Однако подходить к ним нужно предусмотрительно и осторожно, так как не все меры могут использоваться в каждом месте и времени. Можно, однако, заметить в этой сфере наличие следующей зависимости: чем лучше изучение этих стандартов и опыта, тем больше возможностей оптимизации децентрализации публичных финансов в данной стране.
3. Внутренние обусловленности децентрализации
публичных финансов
Кроме вышеуказанных внешних обусловленностей развития децентрализации публичных финансов, которые отдельные страны должны учитывать в соответствующих пределах, представляемое явление зависит также от внутренних обусловленностей в данном государстве. К более значительным относятся следующие.
1. Международный опыт показывает, что условием sine qua non правильной децентрализации публичных финансов является политическая воля и решительность правящих лиц в этой области. Без них другие обусловленности передвигаются на более далекий план. Этот фактор такой специфичный, что заслуживает особых интердисциплинарных исследований. Поскольку трудно отрицать, что более сильная склонность к децентрализации публичных финансов обнаруживается у либерального правительства, тем не менее имеются многие примеры эффективного введения децентрализационных реформ левыми группировками (или всего лишь ими). Абстрагируясь от политических концепций, можно утверждать, что чем более прагматическая и предвиденная политика правительства, тем более видимая наклонность к децентрализации публичной власти и ее значительного сегмента - децентрализации публичных финансов. Исключительный пример Великобритании подтверждает это правило.
2. Помня, что децентрализация публичных финансов является важной, но лишь одной из нескольких опор (аспектов) децентрализации более широкого феномена, которым является децентрализация государственной власти и которая должна ей оптимально служить, существенной обусловленностью децентрализации публичных финансов является связная, целостная концепция децентрализации государственной власти и ее исполнение. Причем взаимозависимости, кажется, действуют так, что правильная децентрализация в области политического строя и управления является необходимым, но еще недостаточным условием осуществления правильной децентрализации публичных финансов.
3. Значительный фактор, влияющий на рациональное формирование децентрализации публичных финансов в данной стране, - уровень знаний и научных исследований в этой области. Обусловленность такова: чем выше в данной стране уровень знаний и науки в области децентрализации публичных финансов, учитывая также зарубежные достижения, тем более реальны перспективы применения их на практике.
4. В некоторой степени на децентрализацию публичных финансов влияет форма государства. Конституционалисты различают по типу демократического государства с рыночной экономикой две его основные формы: федеральное и унитарное государство, выделяя также третью (среднюю) форму - государство с конституционным принципом региональной автономии. В федеральных и "регионально-автономных" государствах условия децентрализации публичных финансов объективно лучше, чем в унитарных государствах. Однако это правило не всегда подтверждается на практике, так как в ЕС к числу государств с качественно наиболее развитой децентрализацией публичных финансов относится несколько унитарных стран.
5. Децентрализации публичных финансов способствует структура местного самоуправления (местной власти) на нескольких уровнях, а значительно ее ограничивает система самоуправления, действующая на одном уровне.
6. Из исторического опыта и сопоставления международных знаний следует, что децентрализации публичных финансов способствует хорошее положение национальной экономики и публичных финансов, а приостанавливается она в кризисные и рецессивные периоды.
7. Решающими факторами децентрализации публичных финансов являются, без сомнений, организационный уровень, кадры и система правовой регуляции местного самоуправления. Чем выше и лучше положение указанных факторов, тем объективно лучше условия для децентрализации публичных финансов в данном месте и времени.
Данная группа условий, способствующих децентрализации публичных финансов, несмотря на ее очень важный, сложный и многоаспектный характер, не будет здесь истолкована шире из-за ограниченного объема настоящей работы. В этом месте следует обратить внимание лишь на один аспект затронутого вопроса. Дело в наличии эффективной и адекватной правовой системы в области организации, контроля и ответственности местного самоуправления в сфере экономики "публичным грошем" (т. е. децентрализованными публичными средствами). Наличие такой системы способствует децентрализации публичных финансов, а отсутствие или же серьезные ее недостатки могут тормозить децентрализацию. Согласно известной французской поговорке, хуже нахальства и произвола служащих центральных органов может быть лишь только нахальство и произвол местных сановников.
8. Наконец, следует обратить внимание на очень важную, но трудную для точной идентификации группу исторических обусловленностей децентрализации публичных финансов.
Насколько преобладающей может быть их роль, свидетельствует случай Франции, которая более полутора века не могла освободиться от оков централизованной наполеоновской системы, и даже самые великие умы этой страны склонялись скорее исправлять эту систему, чем окончательно порвать с ней. Подобные осложнения можно заметить также и в некоторых государствах Центральной и Восточной Европы, в том числе в новопринятых в Европейский союз.
Литература
1. Руськовски Е., Салахна И. М. Местные финансы после акцессии. Варшава, 2007.
2. Руськовски Е., Дольницки Б. Публичные власть и финансы в Польше и в смежных странах. Быдгощ - Белосток - Катовице, 2007.
3. Leja E. Attempts at determining regional finance in international conventions, in: The Basic Problems of Public Finance Reforms in the 21 Century in Europe. Les reformes principales des finance publiques en Europe Au debut du XXI siecles, "Bialostockie studia prawnicze", Bialystok 2008, Nr 5 (ed. Eugeniusz Ruskowski, Marcin Tyniewicki).
Название документа