К вопросу о соотношении международного и отечественного правового регулирования контроля над наркотиками

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ МЕЖДУНАРОДНОГО И ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНТРОЛЯ НАД НАРКОТИКАМИ

М. Ю. ВОРОНИН

Воронин М. Ю., доцент, кандидат юридических наук.

Нормы Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. в сфере внутригосударственного контроля устанавливают необходимость создания таких условий, при которых наркотические вещества применялись бы исключительно для научных или лечебных целей и не могли бы незаконно использоваться внутри страны или за ее пределами. В частности, в ст. 4 Единой конвенции содержится положение, согласно которому государства должны принимать такие законодательные и административные меры, которые необходимы для того, чтобы ввести в действие и выполнять ее постановления в пределах их собственных территорий, сотрудничать с другими государствами в выполнении принятых норм. С учетом того что реализация положений Конвенции требует централизации и координации деятельности внутригосударственных органов, ст. 17 Единой конвенции предусматривает создание каждой Стороной особого органа управления в данной области. В Конвенции не указывается, на какой конкретно правительственный орган должны возлагаться функции контроля. Этот вопрос всецело относится к внутренней компетенции каждого государства. Конвенция о психотропных веществах 1971 г. устанавливает международную систему контроля на такие вещества, как галлюциногены, симпатомиметические средства амфетаминного типа, барбитураты, а также снотворные, транквилизирующие и анальгезирующие средства. Некоторые из этих веществ вообще запрещены к использованию, другие выдаются лишь по рецептам. В Конвенции зафиксированы положения, согласно которым рецепты должны выписываться в строгом соответствии с медицинской практикой, этикетки препаратов снабжаться указаниями об их употреблении и необходимыми предостережениями. Конвенция предусматривает меры против злоупотребления и указывает на необходимость лечения, реабилитации и социальной реинтеграции наркоманов. Предусмотрено также, что в качестве альтернативы наказанию или дополнительно к нему лица, злоупотребляющие психотропными веществами, могут быть подвергнуты принудительному лечению. Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. была принята специальной конференцией ООН. Основным побудительным мотивом ее принятия явилась необходимость укрепления и дополнения мер, предусмотренных двумя предыдущими Конвенциями ООН. При этом основной упор сделан на укрепление эффективности юридических средств международного сотрудничества. В частности, оговорено, что Конвенция не исключает какой-либо уголовной юрисдикции, устанавливаемой любой стороной в соответствии с ее национальным законодательством. Особо подчеркивается, что при осуществлении своих обязательств по данной Конвенции Стороны принимают необходимые меры, в том числе организационного и законодательного характера, соответствующие основополагающим статьям их внутренних законодательных систем. Одним из наиболее важных положений данной Конвенции является установление контроля за веществами, часто используемыми при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. В Конвенции 1988 г. обозначены лишь общие меры контроля, где предполагается, что правительства для претворения в жизнь этих общих положений должны разработать собственные конкретные меры контроля. Большое значение в данной Конвенции придается налаживанию межгосударственных связей в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Упомянутые Конвенции ООН составляют правовую основу международного контроля над наркотиками. В связи с этим возникает вопрос о месте международных нормативных правовых актов, об их соотношении с национальным антинаркотическим законодательством. Вопросы соотношения и взаимодействия международного права и правовой системы России приобретают особое значение в контексте процессов интеграции и глобализации. Статья 2 Венской конвенции о праве международных договоров содержит нормативное определение этого источника: "Договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". В ряде государств, включая Российскую Федерацию, международные договоры, в которых участвуют эти государства, рассматриваются как составная часть национальной правовой системы <1>. -------------------------------- <1> Впервые положение о приоритете правил международного договора было включено в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

М. Н. Марченко отмечает, что первые суждения о необходимости признания примата международного права над национальным прозвучали в 60-е, 70-е годы прошедшего столетия <2>. И последним этапом на пути выработки представления о международном праве и о характере его отношений с российским правом стало усиленное формирование во второй половине 80-х - начале 90-х годов мнения о необходимости и важности признания безусловного примата международного права не только в сфере договорных отношений государства Российского, но и в других областях взаимодействия международного и внутригосударственного права, констатирует М. Н. Марченко, опираясь на работу Дж. Гинзбурга <3>. -------------------------------- <2> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 497. <3> См.: Гинзбург Дж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. N 3.

Конституция Российской Федерации в ст. 15 устанавливает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации <4>. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международных правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером. -------------------------------- <4> Данное положение развивается и в федеральном законодательстве. В частности, ст. 7 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которые регулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.

На основе анализа положения Конституции РФ о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по этому договору. Это нашло отражение в формулировке решения Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона" <5>. -------------------------------- <5> Постановление Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // СПС "КонсультантПлюс".

Соотношение норм международного права и международных договоров России наряду с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляется в п. "б" ст. 86, п. "г" ст. 106, ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", где закреплена процедура включения положений международно-правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему <6>. -------------------------------- <6> Обратим внимание на то, что законодатель, выдвигая требования к содержанию предложения о ратификации, предусматривает необходимость обоснования целесообразности ратификации международного договора, определение его соответствия законодательству Российской Федерации, и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора. В связи с этим Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" впервые в отечественном праве закрепляет положение, устанавливающее, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Российской Федерацией ратифицируемого договора и выработаны механизмы защиты интересов государства в связи с участием в ратифицируемом договоре.

Следует заметить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Это наше предположение основывается на ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, которая закрепляет положение о том, что несоответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. В литературе и в настоящее время подвергается исследованию вопрос соотношения норм международного права и внутригосударственного права. Например, в некоторых работах предполагается <7>, что в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ законодатель очень точно определил связь международно-правовых норм и внутреннего права, указав, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ являются частью именно правовой системы, а не законодательства или права в силу того, что правовая система является сложным, многоаспектным явлением и представляется как комплекс всех явлений правовой действительности - не только внутригосударственной, но и связанной с международным правом, включая нормы, действующие в стране, правоприменительную деятельность, идеи, представления, теории, доктрины. -------------------------------- <7> См.: Васечко А. А. Понятие международного договора в правовой системе России // Международное публичное и частное право. 2007. N 1; Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Но, не углубляясь в исследование вопроса о роли международных нормативных правовых актов как источника внутригосударственного права, мы обратимся к вопросу о роли международного права как фактора совершенствования национального законодательства. Рассмотрению данного вопроса в отечественной и зарубежной литературе уделяется повышенное внимание <8>. -------------------------------- <8> См.: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. М., 1993.

Р. Н. Марченко пишет, что международное право воздействует на национальное, как, впрочем, и наоборот, прямо и косвенно. Косвенное воздействие международного права на национальное проявляется в том, что, закрепляя в своей структуре и содержании те или иные прогрессивные принципы, нормы или положения, международное право подает тем самым своего рода пример и побуждает государства, в правовых системах которых эти принципы, нормы или положения отсутствуют, к их принятию и практическому осуществлению. В свою очередь, прямое воздействие международного права на внутригосударственное осуществляется путем трансформации норм, содержащихся в конкретных международных договорах и обычном международном праве, в нормы внутригосударственного национального права <9>. -------------------------------- <9> См.: Марченко М. Н. Указ. соч. С. 489 - 491.

В свою очередь, Г. В. Игнатенко, В. Я. Суворова пишут о том, что в законодательстве Российской Федерации утвердилось правило приведения норм национального законодательства в соответствие с международными договорами, другими источниками международного права, предусматривая несколько форм приведения национального законодательства в соответствие с международным правом. Во-первых, это разработка и принятие принципиально новых законодательных актов, ранее неизвестных правовой системе государства. Во-вторых, принятие законов, заменяющих ранее действовавшие и существенно изменяющих их нормативное содержание, и, в-третьих, принятие актов, вносящих частичные изменения и дополнения в действующие законодательные акты <10>. -------------------------------- <10> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Г. В. Игнатенко и проф. О. И. Тиунов. М., 2004. С. 150 - 152.

Б. Ф. Калачев и А. Н. Сергеев, исследуя развитие законодательства России в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими, отмечали, что в 70-х годах прошедшего столетия были приняты директивные документы, которые определяли направление государственной политики в рассматриваемой области и отвечали требованиям Единой конвенции 1961 г. и Конвенции 1971 г. <11>. К их числу относятся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. "Об усилении борьбы с наркоманией"; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 г. "Об усилении борьбы с наркоманией"; Постановление Совета Министров РСФСР от 14 мая 1974 г. N 278-20 "О мерах по дальнейшему усилению борьбы с распространением наркомании в РСФСР" и ряд других документов. Принятие названных директивных документов повлекло за собой внесение изменений и дополнений в уголовное и административное законодательство. В частности, говоря об Указе Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. "Об усилении борьбы с наркоманией", специалисты отмечали, что в нем нашли воплощение опыт работы органов уголовной юстиции, а также рекомендации ученых, юристов <12>. И, опираясь на предложенную М. Н. Марченко классификацию форм воздействия международного права на национальное законодательство, отметим наличие косвенной формы воздействия Единой конвенции 1961 г. и Конвенции 1971 г. на внутригосударственное законодательство. -------------------------------- <11> См.: Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. М., 2000. С. 82 - 86. <12> См.: Хоменкер М. Л. Развитие уголовного законодательства об ответственности за преступления, связанные с наркотиками // Уголовно-правовые проблемы предупреждения преступлений. Ташкент, 1978. С. 64.

Следует заметить, что вносимые изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими, носили локальный характер. В то же время, по замечанию Г. М. Миньковского, нельзя совершенствовать борьбу с преступностью методами проб и ошибок, здесь не поможет даже существенное приращение сил и средств, включаемых в борьбу, если нет концепции этой борьбы. Иными словами, здесь, как и в других сферах жизнедеятельности общества и управления этой жизнедеятельностью, нельзя добиться прочного успеха, игнорируя теорию <13>. -------------------------------- <13> См.: Миньковский Г. М. Политология борьбы с преступностью (вместо предисловия) // Исмаилов И. А. Преступность и уголовная политика (актуальные проблемы борьбы с преступностью). Баку, 1990. С. 5, 6.

В конце 80-х и начале 90-х годов прошедшего столетия проводились исследования, касающиеся различных аспектов. В работах известных ученых выявлен ряд причин и условий распространения наркотиков, дана криминологическая характеристика личности наркопреступника (А. А. Габиани, Г. Н. Драган, Б. Ф. Калачев, А. А. Музыка, П. Н. Сбирунов, Б. П. Целинский), проанализировано законодательство (Л. Н. Анисимов, Т. А. Боголюбова, Г. Н. Драган, Г. М. Миньковский, А. Н. Мусаев, Л. П. Николаева, Э. Ф. Побегайло, В. П. Ревин, П. Н. Сбирунов, А. Н. Сергеев, В. Н. Смитиенко, Б. П. Целинский), различные вопросы тактики и методики раскрытия и расследования преступлений, связанных с наркотиками (И. И. Курылев, Г. М. Меретуков, А. А. Хамдамов). Однако указанные ценные научные изыскания не исчерпали существующих теоретических проблем, а отдельные их положения носят дискуссионный характер и нуждаются в дальнейшей разработке, но явились научной основой концепции незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими. Например, в статье Г. М. Миньковского, Э. Ф. Побегайло и В. П. Ревина была дана характеристика исследуемому явлению за период с 1985 по 1995 г., обусловлена социальная значимость противодействия рассматриваемому явлению <14>. Ими отмечалось, что в этот период распространение наркотиков и связанная с наркотизмом преступность значительно интенсифицировались. Больше чем в 10 раз возросло количество изымаемых наркотиков. Причем, опираясь на средние мировые оценки, авторы констатируют, что удается изъять лишь 5 - 10% этих наркотических средств и психотропных веществ, находящихся в обороте. -------------------------------- <14> См.: Миньковский Г. М., Побегайло Э. Ф., Ревин В. П. Современные социально-правовые проблемы борьбы с наркотизмом в России // Совершенствование борьбы с наркотизмом (отечественный и зарубежный опыт): Материалы конференции. М., 1997. С. 13, 14.

Далее Г. М. Миньковским, Э. Ф. Побегайло, В. П. Ревиным были выявлены некоторые специфические процессы в рассматриваемой сфере, а именно: - распространение средствами массовой информации так называемой наркотической идеологии, включая пропаганду употребления возбуждающих и одурманивающих средств как якобы неотъемлемого атрибута современной молодежной субкультуры; демонстрация соответствующих сцен в кинофильмах, видеофильмах, телевизионных передачах и т. п., нейтрализующих отрицательное отношение к наркотикам у массовой аудитории и, наоборот, разжигающих интерес к ним; - подражание определенной части молодежи западным движениям анархического протеста, в среде которых потребление наркотиков является частью повседневного образа жизни; - активизация усилий преступной среды по вовлечению в нее подростков и лиц молодого возраста, в том числе за счет приобщения к традиционному для нее потреблению наркотиков; - скачкообразный рост криминального наркобизнеса в силу его особой прибыльности для участников и расширения его возможностей из-за ослабления системы контроля за наркотиками на территории бывшего СССР, появление "прозрачных" границ; - растущая заинтересованность международных преступных сообществ, специализирующихся на незаконных операциях с наркотиками, в транзите через территорию России. Причем названные процессы рассматривались на фоне причин, коренящихся в противоречиях кризисного характера и социальных конфликтах, присущих переходному этапу развития нашего общества и обусловливающих потерю ориентации, дезадаптацию и деморализацию значительных групп и слоев населения (особенно молодежи). Таким образом, социальная обусловленность, отраженная в результатах проводимых исследований, теоретические наработки в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими, исследование генезиса отечественного антинаркотического законодательства, ратификация трех Международных конвенций - 1961 г. (о наркотических средствах), 1971 г. (о психотропных веществах) и 1988 г. (о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ) обусловили разработку и принятие принципиально нового нормативного правового акта, ранее неизвестного правовой системе Российского государства, - Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации <15>. -------------------------------- <15> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1265.

В одной из работ того периода Б. П. Целинский также пишет, что это принципиально новый документ, в котором наряду с вопросами предупреждения злоупотребления наркотиками, лечения и социальной реабилитации больных наркоманией предусмотрены конкретные меры по совершенствованию антинаркотического законодательства <16>. Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации исследовалась и другими авторами, причем рассматривалась степень ее реализации. Например, Б. Ф. Калачев структурировал данный документ и рассмотрел меры, принятые для реализации положений названной Концепции в период с 1993 по 1997 г. <17>. -------------------------------- <16> См.: Целинский Б. П. Основные направления совершенствования антинаркотического законодательства в России в 1991 - 1996 гг. // Совершенствование борьбы с наркотизмом (отечественный и зарубежный опыт): Материалы конференции. М., 1997. С. 44. <17> См.: Калачев Б. П. Организационные проблемы борьбы с незаконным распространением наркотиков и особенности развития этого явления в Российской Федерации // Совершенствование борьбы с наркотизмом (отечественный и зарубежный опыт): Материалы конференции. М., 1997. С. 34 - 42.

Позднее А. Н. Мусаевым, П. Н. Сбируновым и Б. П. Целинским был осуществлен детальный анализ Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации <18>. Авторами отмечалось, что в Концепции нашли свое отражение шесть приоритетных направлений системы мер противодействия распространению наркотиков в России. -------------------------------- <18> См.: Мусаев А. Н., Сбирунов П. Н., Целинский Б. П. Противодействие незаконному обороту наркотических средств (история и современность). М., 2000. С. 111 - 114.

Первое направление - совершенствование порядка регулирования законного оборота наркотических средств, включая создание эффективной системы контроля над выращиванием наркотикосодержащих растений. Второе направление - борьба с незаконным оборотом наркотических средств. Третье направление - предупреждение незаконного потребления наркотических средств. В названном направлении приоритет отдан методам косвенного и опосредованного профилактического воздействия на потенциальных потребителей наркотиков, имеющих целью изменение социально-культурных стереотипов населения по отношению к наркотикам. Четвертое направление - лечение и социальная реабилитация больных наркоманией. В данном направлении речь идет о развитии наркологической службы, в том числе в местах лишения свободы. Пятое направление - законодательное обеспечение деятельности по противодействию распространению наркотиков. В Концепции, в частности, подчеркивалось, что государственная политика по контролю над наркотиками должна опираться на законодательство, закрепляющее порядок законного оборота наркотических средств, устанавливающее ответственность за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков, регламентирующее порядок лечения больных наркоманией и их социальную реабилитацию, а также определяющее полномочия соответствующих государственных органов. Шестое направление - преодоление ведомственной разобщенности в области контроля над наркотиками в стране и создание соответствующего комитета при Правительстве Российской Федерации, который стал бы центром координации деятельности государственных органов, постоянного и оперативного мониторинга наркоситуации. Таким образом, разработанная и принятая Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации явилась первым программным документом, отражающим комплекс мер, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблением ими. Обозначенная система мер в своей совокупности составляет основу государственной политики в сфере контроля за наркотиками.

Название документа