Свободное перемещение финансовых средств в системе конституционной экономики

СВОБОДНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

А. А. ЕФРЕМОВ

Ефремов Алексей Александрович - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета.

Современное развитие правовой системы позволяет говорить о конституционализации регулирования общественных отношений, а конституционное воздействие на экономические отношения в последнее время все чаще становится предметом научных исследований как в отечественной <1> и зарубежной <2> юриспруденции, так и в экономической науке <3>. Конституционная экономика, или конституционная политическая экономия, как новое направление экономической мысли возникло в 70-е гг. XX в., и одним из ее первооткрывателей является нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен <4>. В настоящее время в нашей стране конституционная экономика рассматривается как смежное между экономикой и конституционным правом научное направление. -------------------------------- <1> Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002; Бондарева Е. А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации (анализ законодательства областей Центрально-Черноземного региона): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001; Соломатина Н. В. Конституционные основы частной собственности и сбережений в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003; Фоков А. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации об акционерной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. С. 2 - 5; Мозолин В. П., Баренбойм П. Д. Неорецепция институтов корпоративного права и конституционная экономика // Адвокат. 2004. N 10; Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004; Кузовкин Д. В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Омск, 2005; Кузнецова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя современной России: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Дорофеева Л. В. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации в сфере регулирования экономических отношений (по материалам Новгородской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2006; Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006; Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006; Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда Российской Федерации). М.: ООО "Викор-Медиа", 2006; Царикаева Ж. М. Конституционно-правовой режим права собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Слабунов Л. А. Конституционно-правовые основы регулирования экономической системы Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. <2> Cooter R. D. The Strategic Constitution. Princeton, 2002. 440 p.; Boudreaux D. J. The Strategic Constitution: On the Logic of Rules and Rights // American Law and Economics Review. Vol. 3. 2001. N 2. P. 368 - 375. <3> Левин С. Н. Формирование конституционных правил в экономике России: методологические и теоретические подходы: Автореф. дис. доктора экон. наук. Кемерово, 2007. <4> Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. Выпуск 9 серии "Этическая экономия: исследования по этике, культуре и философии хозяйства" / Пер. с англ. под ред. А. П. Заостровцева. СПб.: Экономическая школа, 2005.

Экономические и социальные отношения все в большей степени вовлекаются в сферу конституционного воздействия как путем их прямого конституционно-правового регулирования, так и посредством осуществления конституционного контроля в области рыночного (экономического) и социального законодательств <5>. -------------------------------- <5> Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда Российской Федерации). М.: ООО "Викор-Медиа", 2006. С. 13.

Обсуждение стратегии развития России до 2020 г., которое ведется в рамках приоритетов, высказанных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. <6>, и разработка Минэкономразвития России проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. <7> (далее - Концепция-2020) делают актуальным анализ реализации важнейших конституционных принципов социально-экономической системы (основ конституционного строя), к которым относится и свободное перемещение финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации 1993 г.). -------------------------------- <6> Президент России (http://president. kremlin. ru/appears/2008/02/08/1542_type63374type63378type82634_159528.shtml). <7> Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/pressservice/eventschronicle/doc1205746881772).

Президент Российской Федерации в вышеуказанном выступлении поставил главную задачу: "...крайне важно развитие финансовой инфраструктуры - до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров". В своем выступлении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 8 мая 2008 г. В. В. Путин назвал формирование крупного финансового центра в России как второй по значимости (после макроэкономической стабильности) приоритет экономической политики Правительства Российской Федерации <8>. -------------------------------- <8> Председатель Правительства Владимир Путин представил развернутую программу своего кабинета // Российская газета. 2008. 9 мая.

Роль финансового рынка в экономическом развитии претерпела качественные изменения в конце XX в. Как указывает академик Н. П. Шмелев, финансовая компонента мирового хозяйства растет и расширяется не только на порядок быстрее производства и торговли, но и фактически независимо от них. Из фактора, призванного обслуживать производство и обмен товаров, она превратилась в самодовлеющую силу, не просто не зависящую от реальной экономики, но и все чаще диктующую ей свои условия <9>. Аналогичный вывод обоснован экспертами финансового сектора Всемирного банка <10>. -------------------------------- <9> Мировая валютная система и проблема конвертируемости рубля. М.: Междунар. отношения, 2006. С. 7. <10> Глобализация и национальные финансовые системы / Под ред. Дж. А. Хансона, П. Хонохана, Дж. Маджнони. Пер. с англ. М.: Весь Мир, 2005. С. 283 - 284.

Современный финансовый капитал, превратившись в глобальный, выполняет функцию созидателя больших экономических пространств и катализатора изменений экономических отношений, параметров и институтов <11>. -------------------------------- <11> Миргородская Е. О. Эволюция финансового капитала в условиях глобализации: Автореф. дис. доктора экон. наук. М., 2007. С. 11.

Чтобы раскрыть содержание юридической категории "свободное перемещение финансовых средств" и определить его место в системе конституционной экономики, необходимо решить ряд частных задач: - рассмотреть существующие подходы к содержанию системы конституционной экономики; - раскрыть содержание юридической конструкции "свободное перемещение финансовых средств"; - определить механизм реализации конституционного принципа свободного перемещения финансовых средств, в том числе конституционные и законодательные ограничения свободного перемещения, сферу действия рассматриваемого принципа; - на основе полученных теоретических выводов сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства и Концепции-2020. В российской конституционной экономике не сложилось единого подхода к определению ее системы. П. Д. Баренбойм, Г. А. Гаджиев, В. И. Лафитский и В. А. Мау определяют конституционную экономику как научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве <12>. При этом в достаточно обоснованном виде вопрос о соотношении конституционной экономики и конституционного права они не решают <13>. Исходя из содержания их учебника, можно сделать вывод о том, что систему конституционно экономики составляют: -------------------------------- <12> Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 10. <13> Там же. С. 17 - 22.

общеправовые принципы регулирования экономических отношений и формы их реализации, конституционная регламентация вопросов собственности, экономические права и свободы личности, налогообложение и бюджетный процесс, статус центральных банков и банковской системы <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 524 - 527.

По мнению С. А. Авакьяна, само по себе понятие "конституционная экономика несколько туманно, лучше говорить о "конституционных основах экономической деятельности" <15>. -------------------------------- <15> Авакьян С. А. Вопросы конституционной экономики // Ученые записки юридического факультета. Вып. 4 (14) / Под ред. А. А. Ливеровского. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та экономики и финансов, 2005. С. 122 - 124.

К ним ученый относит конституционные нормы: - о формах собственности; - о типе экономики; - о свободе, условиях и формах экономической деятельности; - о публичных предпосылках экономической деятельности; - о роли государства в организации и регулировании экономических процессов; - об экономических правах человека и гражданина; - о гарантиях экономической деятельности. Г. А. Гаджиев обосновывает систему "конституционных принципов рыночной экономики", к которым он относит общие принципы права, общие конституционные принципы рыночной экономики, специальные конституционные принципы рыночной экономики <16>. К последним он относит и принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. -------------------------------- <16> Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002. С. 50 - 62.

Более развернутую характеристику "экономической конституции" дает Г. Н. Андреева, которая развивает подходы к определению системы экономической конституции, предложенные французскими (Л. Константинеско) и испанскими исследователями. Согласно первому подходу, в экономической конституции можно выделить три класса элементов: - глобальные цели, которые стремится достичь каждая экономика; - инструменты, которые используются для достижения этих целей; - принципы, определяющие функционирование этих инструментов. Второй подход (испанский) заключается в определении ответа на три вопроса: 1) кто обладает властью придавать определенные очертания экономической инициативе; 2) в каких пределах допустимо воздействие; 3) в какой форме это воздействие осуществляется <17>? -------------------------------- <17> Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 48.

На основе анализа вышеуказанных работ можно сделать вывод о том, что конституционная экономика (или экономическая конституция) в самом общем виде представляет собой систему принципов государственного регулирования, а также функционирования экономической системы в конкретной стране, закрепленную в нормах конституции (основного закона) государства. Возникает вопрос о месте свободного перемещения финансовых средств в этой системе принципов с учетом уже указанного выше кардинального изменения места финансового рынка в современной экономике в конце XX в. В публично-правовой науке тематика финансового рынка является одной из наименее разработанных. Можно назвать только единичные исследования, посвященные отдельным публично-правовым аспектам регулирования различных сегментов финансового рынка <18>. До сих пор в финансовом праве <19> в отличие от финансовой науки <20> финансовый рынок не рассматривается в качестве элемента финансовой системы страны. -------------------------------- <18> Павлов К. В. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001; Андриянов К. В. Финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг в России: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003; Основы государственного регулирования финансового рынка: Учеб. пособие для юрид. и экон. вузов / А. Рот, А. Захаров, Б. Златкис и др. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2003; Мамедов А. А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М.: ИД "Юриспруденция", 2005. <19> Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 3; Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 15; Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 11; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 20; Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 10. <20> Финансы, денежное обращение и кредит / Под ред. В. К. Сенчаговой, А. И. Архипова. М.: Проспект, 1999. С. 30; Финансы и кредит: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазова. М.: Юрайт-издат, 2003. С. 40 - 41.

После защиты в 2004 г. автором кандидатской диссертации на рассматриваемую тему <21> в ряде исследований конституционалистов были сформулированы лишь отдельные положения, которые будут критически рассмотрены ниже. -------------------------------- <21> Ефремов А. А. Реализация конституционного принципа свободного перемещения финансовых средств (на анализе рынка корпоративных эмиссионных ценных бумаг): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2004.

Для раскрытия содержания категории "свободное перемещение финансовых средств" нужно определить сущность юридической конструкции "финансовые средства". Как верно отмечает Г. Н. Андреева, экономический язык и экономические структуры для изложения конституционных положений об экономике первичны и ведут за собой юридические структуры <22>. -------------------------------- <22> Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 13.

Автором проведен сравнительно-сопоставительный анализ использования термина "финансовые средства" в нормативно-правовых актах и практике Конституционного Суда Российской Федерации, общие результаты которого представлены в Таблице 1.

Таблица 1

Термин Использование Нормативное Предложения определение

Финансовые Конституция Отсутствует, Финансовые средства Российской выявлена средства - Федерации, равнозначность денежные 4 федеральных при средства в конституционных использовании наличной и закона, терминов безналичной 5 кодексов, "финансовые форме 1 основы средства", законодательства, "финансовые 15 федеральных ресурсы", законов и "денежные законов средства" Российской Федерации (РСФСР), 6 постановлений и 7 определений Конституционного Суда Российской Федерации

Финансовые 1 кодекс, ресурсы 10 федеральных законов, 1 постановление, 3 определения Конституционного Суда Российской Федерации

Денежные 2 кодекса, средства 6 федеральных законов

Денежная Конституция Выявлено Упорядочить единица Российской отсутствие нормативное Федерации, единообразия использование 1 кодекс, в понимании и терминов 4 закона использовании понятии Деньги 1 кодекс, 4 федеральных закона

Наличные 2 кодекса деньги

Средства 1 федеральный наличного закон платежа

Денежные 1 федеральный средства в закон наличной форме

Денежная 1 кодекс наличность

Валюта 1 кодекс, Выявлено Упорядочить 3 федеральных отсутствие нормативное закона единообразия в использование определении терминов валюты

Результаты анализа показывают равнозначность при использовании терминов "финансовые средства", "денежные средства", "финансовые ресурсы". В науке финансового права содержание понятия "финансовые средства" не рассматривается, Н. И. Химичева отождествляет "денежные средства" и "финансовые ресурсы" <23>. М. В. Карасева рассматривает финансовые ресурсы как отделимые (т. е. "такие, которые с той или иной степенью конкретности зафиксированы или вытекают из анализа финансово-правовых норм и существуют как явления (предметы) окружающего нас мира" <24>) объекты финансово-правовых отношений и относит к ним: налоги, сборы, бюджетные ассигнования, субсидии, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, свободный остаток прибыли казенных предприятий, штрафы, недоимки, пени <25>. Ю. А. Крохина, характеризуя финансовые правоотношения, однозначно не определяет их объект, используя термины "денежные фонды", "финансовые ресурсы" и "финансовые инструменты" без раскрытия их содержания и, по сути, как равнозначные <26>. -------------------------------- <23> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М.: БЕК, 1995. С. 33 - 34. <24> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 129. <25> Там же. С. 130. <26> Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 94 - 95.

В силу верховенства Конституции Российской Федерации в системе права России целесообразно использование в нормативно-правовых актах одного понятия "финансовые средства" вместо равнозначных ему "финансовые ресурсы" и "денежные средства". Принцип свободного движения капитала или финансовых средств закрепляется как в конституционном праве некоторых федеративных государств (например, ч. 4 ст. 1 Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г. <27>), так и в международном и европейском праве (например, ст. ст. 56 - 60 Договора о Европейском союзе (Маастрихского договора) 1992 г. в редакции Амстердамского договора 1997 г. <28>, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года <29>, Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества 2000 г., Соглашение о формировании Единого экономического пространства 2003 г.). -------------------------------- <27> Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 435. <28> Право Европейского союза: Сб. документов / Сост. П. Н. Бирюков. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2001. С. 73 - 75. <29> Здесь и далее источником публикации международных документов является СПС "КонсультантПлюс".

Свобода движения капитала является одной из четырех основ экономической интеграции ЕС. С. Ю. Кашкин, характеризуя указанные "свободы", отмечает, что по своей правовой природе они являются: 1) основными принципами общего рынка <30>; 2) в узком значении - субъективными правами граждан ЕС, юридических лиц, зарегистрированных на территории государств-членов ЕС, а также, в некоторых случаях, и иностранцев; 3) комплексом прав и обязанностей, связанных с такой свободой и закрепленных в нормативных актах Сообщества, государств-членов, а также в решениях Суда <31>. -------------------------------- <30> Основы права Европейского союза: схемы и комментарии: Учебное пособие / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 98. <31> Право Европейского союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2002. С. 427.

Договор о ЕС не содержит определения понятия "движение капитала", оно формировалось постепенно в директивах и судебных решениях. В частности, в решениях по делам Luisi and Carbone v. Ministero del Tesoro и Ministere Public v. Lambert суд провел разграничение между операциями, составляющими передвижение капитала и текущими платежами, которые представляют собой плату за услуги <32>. Как отмечает Б. Н. Топорнин, свобода движения капитала таким образом является самостоятельной свободой и связна с финансовыми транзакциями, которые носят самостоятельный, не зависящий от поставки товаров, оказания услуг или перемещения рабочей силы характер <33>. Данное положение науки европейского права применимо и для раскрытия содержания рассматриваемого принципа в конституционном праве Российской Федерации. -------------------------------- <32> Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 78 - 79. <33> Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 79.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, перемещение финансовых средств, свобода которого гарантируется статьями 8 (часть 1) и 74 Конституции Российской Федерации, происходит в рамках денежного оборота, который подчиняется закону денежного обращения <34>. -------------------------------- <34> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2000 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н. Г. Лобанова на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 861 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СПС "КонсультантПлюс".

В экономической науке <35> разработана взаимосвязь денежного обращения (оборота) с системой рыночных отношений, которая включает две сферы - денежно-товарные отношения (рынки труда, товаров и услуг) и денежно-нетоварные отношения (денежно-кредитный, валютный и фондовый рынки). -------------------------------- <35> Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О. И. Лаврушина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 65 - 67.

Для правовой науки данное деление позволяет выявить двойственную природу свободного перемещения финансовых средств следующим образом: - как гарантии (условия) свободного перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении, что в совокупности и представляет товарно-денежный оборот; - как самостоятельного конституционного принципа правового регулирования отношений, возникающих при обращении денежных средств вне оборота товаров и услуг (на финансовом рынке). Конституционный принцип свободного перемещения финансовых средств - ведущее начало государственного регулирования отношений в рыночной экономике, выражающееся в создании правового механизма беспрепятственного обращения денежных средств как на всей территории страны, так и между отраслями (внутри отраслей) экономики с целью их использования в интересах социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения достойной жизни человека <36>. -------------------------------- <36> Ефремов А. А. Реализация конституционного принципа свободного перемещения финансовых средств (на анализе рынка корпоративных эмиссионных ценных бумаг): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 10.

В новейших диссертационных исследованиях, к сожалению, свободное перемещение финансовых средств рассматривается значительно уже. Практически везде оно рассматривается одновременно с перемещением товаров, услуг или рабочей силы <37>. Содержание принципа сужается до уровня признака единства экономического пространства <38>, субъективного права (причем, выступающего в качестве гарантии других прав) <39>. Лишь Л. Ю. Кузнецова указывает, что юридическое содержание названного принципа сводится к тому, что, во-первых, он распространяется на отношения, складывающиеся в пределах территории России, во-вторых, их адресатами являются субъекты, наделенные правом принимать нормативно-правовые решения, в-третьих, запрещается принятие норм, предусматривающих таможенные границы внутри России, в-четвертых, признается недопустимым установление каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств <40>. При этом она противоречит сама себе, отмечая, что положение ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации сформулировано таким образом, что его можно понимать и как согласие на международную интеграцию, экономическую глобализацию <41>. -------------------------------- <37> Кузовкин Д. В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 8, 14. <38> Там же. С. 8. <39> Баренбойм П. Д., Гаджиев Г. А., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 39. <40> Кузнецова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя современной России: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 16. <41> Там же. С. 15.

Следует отметить, что правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., в которых рассматривается данный принцип, подтверждают сформулированные автором положения. В Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П по делу о проверке конституционности ряда норм Бюджетного кодекса Российской Федерации отражена взаимосвязь между принципом единства экономического пространства, правовыми основами единого рынка и запретом препятствий для свободного перемещения финансовых средств, которые являются гарантиями данного принципа <42>. Суд указал на возможность установления федеральным законодателем особых правил, связанных с перемещением финансовых средств, направленных на достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности России. -------------------------------- <42> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 12-П // Российская газета. 25.06.2004.

Аналогично в Постановлении от 15 декабря 2006 г. N 10-П Суд указал, что в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, получившими нормативное выражение в ст. ст. 1 (часть 1), 4, 5, 11, 71, 72, 73, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, находится принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), гарантиями которого являются, по смыслу ст. 71 (п. "ж") и ст. 74 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуги финансовых средств. Наиболее важными с точки зрения правового регулирования являются вопросы об ограничениях свободного перемещения финансовых средств. Нормы Конституции (ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 74) содержат коллизию, которая до настоящего времени не получила своего решения в науке и законодательстве. В этой связи важными являются положения Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. N 22-О <43>. Суд указал, что положения ст. 74 Конституции Российской Федерации "регламентируют отношения по перемещению финансово-экономических ресурсов в пределах территории Российской Федерации и не распространяются на отношения, возникающие в связи с перемещением соответствующих ресурсов через государственную границу Российской Федерации". -------------------------------- <43> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. N 22-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Собрания Парламента Чеченской Республики о проверке конституционности пунктов 4 и 5 Постановления Правительства Российской Федерации "О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района" // СПС "КонсультантПлюс".

Данная правовая позиция содержит два важных аспекта: - Суд дал расширительное толкование ч. 2 ст. 74, то есть ограничения перемещения финансовых средств возможны так же, как и товаров и услуг; - свободное движение капитала осуществляется только на территории страны. Второй аспект, подразумевающий возможность ограничения перемещения финансовых средств через государственную границу, особенно важен для обеспечения государственного суверенитета в условиях глобализации. В научной литературе не сложилось однозначной точки зрения на вопрос об ограничениях свободного перемещения финансовых средств <44>. -------------------------------- <44> Гаджиев Г. А. Указ. соч. С. 162; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 2003 (СПС "Гарант-Максимум").

Г. А. Гаджиев относит вопрос об ограничении финансовых средств к нерешенным, исключая как противоречащую законам логики недопустимость таких ограничений. По мнению В. С. Афанасьева и В. А. Кряжкова, установленные ч. 2 ст. 74 Конституции Российской Федерации ограничения не могут распространяться на перемещение финансовых средств. Однако, как указано выше, Конституционный Суд Российской Федерации в 2007 г. пришел к иной точке зрения. Автором проведен анализ закрепленных в законодательстве ограничений свободного перемещения финансовых средств <45>. -------------------------------- <45> Ефремов А. А. Свободно ли "свободное перемещение"? // Банковское дело в Москве. 2004. N 11. С. 55 - 56; Ефремов А. А. Куда вложить пенсию // ЭЖ-Юрист. 2004. N 45. С. 4.

На основе систематизации выявленных ограничений предлагается их классификация по следующим основаниям: 1. Цель ограничения: - защита конституционного строя (в том числе создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации); - обеспечение устойчивости рубля как национальной денежной единицы (валюты) Российской Федерации; - поддержка конкуренции; - обеспечение прав и интересов человека и созданных им организаций. 2. Орган, устанавливающий ограничения: - Президент Российской Федерации; - федеральные органы исполнительной власти; - Центральный банк Российской Федерации (Банк России). 3. Сфера отношений: - страховое дело; - банковская деятельность; - эмиссия государственных, муниципальных и корпоративных ценных бумаг; - инвестирование пенсионных накоплений; - деятельность негосударственных пенсионных фондов и инвестиционных фондов; - проведение лотерей; - формирование избирательных фондов; - размещение средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. 4. Характер ограничения: - количественные (в процентном по отношению к другим величинам или абсолютном значении); - качественные (запрет определенных действий с финансовыми средствами, ограничение объектов их вложений). 5. Срок действия: - постоянные; - временные. 6. Степень ограничения действия: - полное ограничение; - действие возможно, но требует предварительного согласования (разрешения). Ограничения перемещения по своей сути затрагивают только отдельные правомочия собственника (распоряжение, использование) какого-либо объекта вещных прав, а не все право собственности. Кроме того, процесс перемещения означает не только смену собственника в рамках гражданского (экономического) оборота, но и просто перемещение конкретного материального объекта в пространстве. Данное действие, которое юридически является использованием вещи, также может быть ограничено в соответствии с федеральным законом. В то же время введение ограничений свободного перемещения финансовых средств в соответствии с федеральным законом не Правительством Российской Федерации, а иными федеральными органами исполнительной власти неоправданно расширяет возможности ограничений. В сфере финансового рынка Федеральные законы "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О негосударственных пенсионных фондах", "Об организации страхового дела", "Об инвестиционных фондах" относят вопросы ограничений при инвестировании к компетенции разных органов <46>. -------------------------------- <46> Ефремов А. Размещение средств институциональных инвесторов: конституционные основы и действующее регулирование // Вестник НАУФОР. 2007. N 3. С. 8 - 10.

Это не совсем согласуется также с другим конституционном принципом - единством экономического пространства (также гарантированным ст. 8 Конституции Российской Федерации), подразумевающим и единство правового регулирования. Конституционная норма о возможности ограничения прав (например, права на предпринимательскую и иную экономическую деятельность - ст. 34) только федеральным законом <47> (ч. 3 ст. 55) делает актуальным перевод правового регулирования на более высокий уровень в иерархии нормативно-правовых актов - на уровень законов - таких вопросов, как: -------------------------------- <47> Распространение конституционных норм о правах человека и гражданина на отношения, субъектами которых выступают юридические лица, обосновано Конституционным Судом России (Постановление от 24 октября 1996 г. N 17-П).

- утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами; - установление обязательных требований к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности, к порядку ведения реестра; - установление порядка лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка <48>; -------------------------------- <48> Ефремов А. Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг // Корпоративный юрист. 2007. N 7. С. 3.

- определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг; - утверждение квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг; - установление порядка проведения контроля и надзора <49>. -------------------------------- <49> Ефремов А. А. Конституционность контрольно-надзорных мероприятий в сфере финансового рынка // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов. Вып. 11. Контрольно-надзорная деятельность в системе правовых процедур и юридического процесса / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 38 - 44.

Не решенными до настоящего времени остаются вопросы об определении сферы регулирования - самого понятия "финансовый рынок (рынки)" и более конкретных принципов государственного регулирования. Анализ использования термина "финансовый рынок" в нормативно-правовых актах с 1992 г. по 2004 г. (см. Таблицу 2) показывает, что финансовый рынок рассматривался и равнозначно рынку ценных бумаг, фондовому рынку, и отдельно от них. Соотношение и взаимосвязь понятий "финансовый рынок", "рынок ценных бумаг", "фондовый рынок", равно как и их нормативные определения, в российском законодательстве отсутствует, не установлено соотношение с понятием "рынок финансовых услуг".

Таблица 2

Источник Извлечение из текста

Письмо Министерства финансов 1.1. Настоящая Инструкция устанавливает Российской Федерации от 6 июля особенности совершения сделок, связанные 1992 г. N 53 "О правилах с обращением ценных бумаг на финансовом совершения и регистрации рынке, при сохранении предусмотренных сделок с ценными бумагами" гражданским законодательством общих правил совершения гражданско-правовых сделок

Указ Президента Российской В целях расширения рынка ценных бумаг, Федерации от 27 октября развития конкуренции на товарных и финан - 1993 г. N 1769 "О мерах по совых рынках, обеспечения прав акционеров обеспечению прав акционеров" и в соответствии с предложениями Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации постановляю

Постановление Правительства 48. Расходы, связанные с организацией и Российской Федерации от 16 мая выпуском банком акций, облигаций, депозит - 1994 г. N 490 "Об особенностях ных и сберегательных сертификатов, других определения налогооблагаемой долговых обязательств и прочих ценных базы для уплаты налога на бумаг, обращающихся на финансовом рынке прибыль банками и другими (расходы по подготовке проспекта эмиссии, кредитными учреждениями" приобретению бланков ценных бумаг, типо - графские расходы, уплата комиссионного вознаграждения за распространение ценных бумаг и т. п.)

Письмо ГКАП Российской 2) относительно банков и других институтов Федерации от 24 мая 1994 г. финансового рынка действие настоящего N ЮД-2610 Приказа не распространяется

Указ Президента Российской В целях защиты интересов частных инвесто - Федерации от 11 июня 1994 г. ров - граждан и юридических лиц - на N 1233 "О защите интересов финансовых рынках и обеспечения инвесторов" ответственности эмитентов ценных бумаг перед потенциальными инвесторами постановляю

Постановление Правительства ...регулярно рассматривает состояние де - Российской Федерации от 1 июля нежного и финансового рынков и разрабаты - 1995 г. N 666 "Об утверждении вает предложения по обеспечению их устой - Положения о правительственной чивости; систематически рассматривает комиссии по вопросам финансо - состояние валютного рынка и при необходи - вой и денежно-кредитной мости разрабатывает предложения по его политики" стабилизации...

Указ Президента Российской В целях создания общероссийской телекомму - Федерации от 3 июля 1995 г. никационной системы для обслуживания феде - N 662 "О мерах по формированию ральных органов государственной власти, общероссийской телекоммуника - органов государственной власти субъектов ционной системы и обеспечению Российской Федерации, органов местного прав собственников при хране - самоуправления и субъектов предпринима - нии ценных бумаг и расчетах тельской деятельности всех форм собствен - на фондовом рынке Российской ности, создания условий функционирования Федерации" электронной системы финансовых расчетов, формирования инфраструктуры фондового рынка Российской Федерации, обеспечивающей защиту прав собственников ценных бумаг, постановляю: формирование единых стандартов осуществления и регистрации операций на финансовом рынке Российской Федерации, в том числе на рынке ценных бумаг, обеспечивающих конфиденциальность коммерческих сделок, независимость их участников, защиту информации, учет и защиту прав

Указ Президента Российской Проблема развития финансового и фондового Федерации от 21 марта 1996 г. рынков Российской Федерации является одной N 408 "Об утверждении ком - из важнейших в условиях становления рос - плексной программы мер по сийской экономики. От ее решения зависит обеспечению прав вкладчиков и дальнейшая стабилизация социально-экономи - акционеров" ческого положения России. Развитие финансового и фондового рынков России

Федеральный закон "О рынке Предмет регулирования (ст. 1): "О рынке ценных бумаг" от 22 отношения, возникающие при эмиссии и обра - апреля 1996 г. N 39-ФЗ щении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных цен - ных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг создается консульта - тивно-совещательный орган - Экспертный совет при федеральном органе исполнитель - ной власти по рынку ценных бумаг, в состав которого входят 25 членов: представители государственных органов и организаций, деятельность которых связана с регулирова - нием финансового рынка и рынка ценных бумаг, профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, их союзов, ассоциаций, иных общественных объединений и независимые эксперты (ст. 41)

Указ Президента Российской 5. Становление и развитие структур Федерации от 1 июля 1996 г. фондового рынка N 1008 "Об утверждении унификация ставок налогов и принципов Концепции развития рынка цен - налогообложения в отношении инструментов ных бумаг в Российской финансового рынка и рынка ценных бумаг и Федерации" профессиональных участников рынка

Указ Президента Российской 12. Экспертный совет состоит из 25 членов: Федерации от 1 июля 1996 г. представителей государственных органов и N 1009 "О Федеральной комиссии организаций, деятельность которых связана по рынку ценных бумаг" с регулированием финансового рынка и рынка ценных бумаг, профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, их союзов, ассоциаций, иных общественных объединений и независи - мых экспертов

Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 1997 г. N 730 (ред. от 25 ноября 2003 г.) "О государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России"

Постановление Правительства В целях дальнейшего совершенствования Российской Федерации от 17 механизмов защиты прав инвесторов и созда - июля 1998 г. N 785 "О Государ - ния благоприятного инвестиционного климата ственной программе защиты прав на финансовом и фондовом рынках России, а инвесторов на 1998 - 1999 также усиления ответственности за наруше - годы" ния законодательства Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет

Заявление Правительства восстановление нормального функционирова - Российской Федерации, ния финансовых рынков, в том числе межбан - Центрального банка Российской ковского денежного рынка Федерации от 21 ноября 1998 г. N 5580п-П13 "О реструктуриза - ции кредитных организаций"

Федеральный закон "О защите Целями настоящего Федерального закона прав и законных интересов являются обеспечение государственной и инвесторов на рынке ценных общественной защиты прав и законных бумаг" от 5 марта 1999 г. интересов физических и юридических лиц, N 46-ФЗ объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги (далее - инвесторы) (ст. 1). Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям, связанным с привлечением денежных средств во вклады банками и иными кредитными организациями, страховыми компаниями и негосударственными пенсионны - ми фондами, обращением депозитных и сбере - гательных сертификатов кредитных организа - ций, чеков, векселей и иных ценных бумаг, не являющихся в соответствии с законода - тельством Российской Федерации эмиссион - ными ценными бумагами, а также с обращени - ем государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и ценных бумаг муниципальных образований (ст. 2)

Федеральный закон "О защите Предметом регулирования настоящего конкуренции на рынке финан - Федерального закона являются отношения, совых услуг" от 23 июня влияющие на конкуренцию на рынке ценных 1999 г. N 117-ФЗ бумаг, рынке банковских услуг, рынке стра - ховых услуг и рынке иных финансовых услуг (далее - рынок финансовых услуг) и связан - ные с защитой конкуренции на рынке финан - совых услуг (ст. 1). Рынок финансовых услуг - сфера деятель - ности финансовых организаций на территории Российской Федерации или ее части, опреде - ляемая исходя из места предоставления финансовой услуги потребителям; финансовая услуга - деятельность, связан - ная с привлечением и использованием денеж - ных средств юридических и физических лиц. В целях настоящего Федерального закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера; финансовая организация - юридическое лицо, осуществляющее на основании соответству - ющей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее на рынке ценных бумаг услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосудар - ственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компа - ния, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг (ст. 3)

Указание Центрального банка Финансовые рынки - рынки ценных бумаг и Российской Федерации от 7 июля рынки срочных сделок 1999 г. N 603-У "О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях" (отменено)

Постановление Правительства Расширение операций по долгосрочному ипо - Российской Федерации от 11 течному кредитованию со всей необходимо - января 2000 г. N 28 "О мерах стью ставит задачу привлечения достаточ - по развитию системы ипотечного ного объема долгосрочных ресурсов с жилищного кредитования в финансового рынка и рынка капиталов, что Российской Федерации" определяет важность отработки надежного механизма финансирования кредиторов и обеспечения гарантий надежности инвесто - рам, направляющим свои капиталы на рынок долгосрочных жилищных ипотечных кредитов

Распоряжение Правительства Развитие страховых, финансовых рынков и Российской Федерации от 14 институтов. июля 2001 г. N 933-р Модернизация банковской системы. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов

Постановление Правительства Установить, что Федеральная служба по Российской Федерации от 9 финансовым рынкам является федеральным апреля 2004 г. N 206 "Вопросы органом исполнительной власти, осуществля - Федеральной службы по финансо - ющим функции по контролю и надзору на вым рынкам" финансовых рынках, и находится в ведении Правительства Российской Федерации

В международных договорах и соглашениях также используются различные термины как с определением их содержания, так и без такового <50>. -------------------------------- <50> Ефремов А. А. Международно-правовое регулирование финансовых рынков: проблемы понятийного аппарата // Международно-правовые чтения. Вып. 6 / Отв. ред. П. Н. Бирюков. Воронеж: Изд.-полиграф. центр Воронеж. гос. ун-та, 2008. С. 78 - 82.

1. Понятие "финансовый рынок" без определения содержания. Такие положения содержатся в Конвенции об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли 1960 г. <51>; Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.; Конвенции ООН об уступке дебиторской задолженности в международной торговле 2001 г.; Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений 1996 г.; Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г., 1997 г.; Соглашении о сотрудничестве в области исследований, информации и статистики в банковской и финансовой сферах между Центральным банком Российской Федерации и Национальным Банком Казахстана 1997 г.; Соглашении о сотрудничестве между Государственным антимонопольным комитетом Российской Федерации и Советом по конкуренции Румынии 1997 г.; Рамочном соглашении между Российской Федерацией и Европейским инвестиционным банком, регулирующим деятельность банка в Российской Федерации 2002 г. -------------------------------- <51> Здесь и далее источником документов является СПС "КонсультантПлюс".

2. Понятие "международный финансовый рынок" без определения его содержания. Данное понятие используется в Соглашении об учреждении Черноморского банка торговли и развития 1994 г. и Соглашении об учреждении Евразийского банка развития 2006 г. Следует отметить, что определение данного понятия разработано в экономической науке. Так, по мнению В. А. Дмитриева, это "сфера внешних по отношению к национальному финансовому рынку операций, связанных с перемещением национальных денежных ресурсов из одной страны в другую с использованием разных валют, с применением различных финансовых инструментов, действующих на национальных рынках и за их пределами, а также торговли этими инструментами на вторичном рынке. Международный финансовый рынок является обособившейся от национальных рынков системой рыночных отношений, но он тесно связывает эти рынки между собой" <52>. -------------------------------- <52> Дмитриев В. А. Мировой финансовый рынок и долговая стратегия России: Автореф. дис. доктора экон. наук. М., 2007. С. 15.

3. Понятие "общий финансовый рынок" без определения содержания. Данное понятие употребляется в Соглашении между Российской Федерации и Правительством Туркменистана об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества на период до 2000 г. 1995 г. 4. Понятие "рынок финансовых услуг" без определения содержания. Данное понятие употребляется в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерации, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, 1994 г. 5. Понятие "фондовый рынок" без определения содержания. Данное понятие используется в Договоре между Российской Федерации и Республикой Узбекистан об углублении экономического сотрудничества на 1998 - 2007 гг. 1998 г., Конвенции о защите прав инвестора 1997 г. 6. Понятие "рынок ценных бумаг" без определения содержания. Данное понятие употребляется в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области использования методов регулирования экономики 1992 г., Соглашении о регулировании межгосударственного рынка ценных бумаг СНГ 1993 г., Договоре между Российской Федерации и Республикой Узбекистан об углублении экономического сотрудничества на 1998 - 2007 гг. 1998 г. 7. Понятие "межгосударственный рынок ценных бумаг (рынки ценных бумаг)". В соответствии с Конвенцией о координации деятельности государств - участников Содружества Независимых Государств на рынках ценных бумаг 1998 г. это совокупность национальных рынков ценных бумаг Сторон. 8. Понятие "страховой рынок" без определения содержания. Данное понятие употребляется в Сеульской конвенции об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г. 9. Понятие "валютный рынок" без определения содержания. Данное понятие употребляется в более чем 60 международных договорах и соглашениях, что свидетельствует о большей разработанности международно-правового регулирования данной сферы отношений по сравнению с другими сегментами финансового рынка. 10. Понятие "интегрированный валютный рынок". В соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области организации интегрированного валютного рынка государств - членов Евразийского экономического сообщества 2006 г. это совокупность внутренних валютных рынков Сторон, объединенных общими принципами функционирования и государственного регулирования. 11. Соотношение понятий "финансовый рынок", "фондовый рынок", "валютный рынок", "рынок ценных бумаг", "рынок банковских услуг", "рынок страховых услуг". В международно-правовых документах содержатся различные подходы к данному вопросу. В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Азербайджан, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, 1996 г. финансовый рынок включает в себя фондовый рынок. В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного контроля, контроля за экспортно-импортными операциями и в сфере борьбы с легализацией ("отмыванием") денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем 1996 г. финансовый и валютный рынки рассматриваются как отдельные сферы отношений. В Соглашении о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Российской Федерации 1996 г., Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства 1999 г. и Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства 2000 г. понятия "фондовый рынок", "рынок ценных бумаг" и "финансовый рынок" используются как равнозначные. В Договоре между Российской Федерацией и Республикой Польша о торговле и экономическом сотрудничестве 1993 г. финансы, банковское и страховое дело, а также рынок ценных бумаг названы в качестве самостоятельных сфер отношений. В Соглашении о сотрудничестве государств - участников СНГ в сфере регулирования рекламной деятельности 2003 г. выделены рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами физических и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг. В Договоре об учреждении экономического союза БЕНИЛЮКС 1958 г. выделены такие секторы, как страхование и фондовый рынок. В Договорах между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об экономическом сотрудничестве на 1998 - 2007 гг. 1998 г., между Российской Федерацией и Республикой Армения о долгосрочном экономическом сотрудничестве на период до 2010 г. 2001 г., между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о долгосрочном экономическом сотрудничестве на период до 2010 г. 2002 г. выделены фондовые рынки и рынок страховых услуг. Таким образом, в современном международном праве не сложилось единого подхода к определению понятия финансового рынка и его составных элементов. Это обусловлено разной степенью развития финансового рынка и его элементов в разных странах, а также разной степенью их интеграции как в рамках отдельных стран, так и в рамках международных экономических отношений в целом. Однако можно выявить тенденцию к расширению регулирования именно финансового рынка в целом и включению в него других элементов (фондовый рынок, страховой рынок, рынок банковских услуг) в конце XX - начале XXI в. Следует отметить, что отсутствие легального определения сферы регулирования (самого понятия "финансовый рынок" и его структуры) влечет за собой и отсутствие четкого представления о системе органов, осуществляющих регулирование, а также разграничение их компетенции (обсуждение "мегарегулятора" и т. д.). В официальных программах <53>, стратегиях и концепциях элементы финансового рынка (рынок ценных бумаг, банковский сектор, страхование) рассматриваются разрозненно, не учитывается современное состояние взаимосвязанности данных элементов. -------------------------------- <53> См., например: распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)".

Аналогичная ситуация характерна и для программных документов в сфере законодательства (например, Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" <54>, Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 г. Торгово-промышленной палаты Российской Федерации <55>), в которых обосновываются отдельные частноправовые предложения по совершенствованию законодательства. -------------------------------- <54> Совет Федерации / Законодательная деятельность / Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: http://www. council. gov. ru/files/download/dokl2007.rar. <55> Рабочий портал Департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты Российской Федерации: http://vorona. hse. ru/sites/tp/zakon/9/1/Концепция. rar.

Что касается конкретных принципов государственного регулирования финансового рынка, то на уровне законов они также не закреплены. Например, Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. от 20 июля 2004 г.) принципов регулирования не содержит. Согласно ст. 1 данного Закона (до внесения изменений 10 декабря 2003 г.), он устанавливает основные принципы государственного регулирования страховой деятельности, однако далее в тексте никаких принципов однозначно закреплено не было. Проведенный автором анализ <56> Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации (приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.), Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. (приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г.), Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 1008, Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. N 793-р, показывает, что в настоящее время отсутствуют единые принципы государственного регулирования финансового рынка. В официальных программах, стратегиях и концепциях они не взаимосвязаны. -------------------------------- <56> См. подробнее: Ефремов А. Конституция и финансовый рынок: краеугольные камни регулирования. С. 28 - 29; Он же. Конституционно-правовые основы регулирования финансового рынка в России // Модернизация экономики и государство: В 3 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007. Кн. 3. С. 311 - 318.

И наконец, создание мирового финансового центра связано с проблемой обеспечения государственного суверенитета в сфере финансового рынка. Как отмечает С. Н. Сильвестров, глобализация диктует модернизацию моделей социальной организации, к которым относятся прежде всего национальные государства. Национальные власти шаг за шагом теряют возможность эффективно использовать такие традиционные рычаги макроэкономического регулирования, как импортные барьеры и экспортные субсидии, курс национальной валюты или ставка рефинансирования Центрального банка. Возникает несоответствие полномочий у традиционных государственных институтов принятия решений и международных институтов или надгосударственных органов, в руки которых быстро переходит контроль над основными ресурсами и экономическими процессами. Нарастает объем полномочий, делегируемых от государства наднациональным органам и универсальным глобальным организациям. Первыми сворачиваются функции проведения самостоятельной денежно-кредитной, экспортно-импортной и валютной политики <57>. -------------------------------- <57> Сильвестров С. Н. Индикативное планирование в стратегии развития // Научный эксперт. 2008. N 1. С. 5 - 6.

Данные процессы пока не получили надлежащего осмысления в российской юридической науке. В экономической науке в последние два года подготовлен целый ряд диссертационных исследований, посвященных различным аспектам экономической глобализации <58>, финансовой глобализации <59>, глобализации финансовых рынков <60>, мировому финансовому рынку <61>, глобальному финансовому рынку <62>, глобальному финансовому капиталу <63>. Изучение данных вопросов активно осуществляется и за рубежом <64>. -------------------------------- <58> Абрамкина С. Р. Особенности процессов экономической глобализации в транзитивной экономике: Автореф. дис. канд. экон. наук. Челябинск, 2007; Беспалов М. В. Национальное государство как субъект экономической глобализации в условиях трансформации социально-экономических систем: Автореф. дис. канд. экон. наук. Тамбов, 2007; Макаревич А. В. Воздействие глобализации на экономические функции государства: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007; Трегубов Р. В. Стратегия развития государства в условиях глобализации: инновационные аспекты: Автореф. дис. канд. экон. наук. Тамбов, 2007; Галлеев В. Р. Трансформация содержания и методов взаимодействия Бреттон-Вудских институтов с национальными экономиками в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2006; Анилионис Г. Л. Трансформация мировой экономики и стратегические приоритеты развития России в условиях глобализации: Автореф. дис. доктора экон. наук. М., 2007; Круглов А. А. Приоритетные сферы и механизмы обеспечения экономической безопасности государства в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007; Дудоров Д. В. Экономическая безопасность национального государства в процессе глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. Тамбов, 2007; Банникова М. С Инвестиционные институты в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. Тамбов, 2007; Тушканов И. М. Вывоз капитала в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007; Добронравова Н. А. Воздействие транснациональных корпораций на развитие социально-экономической системы государства в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. Тамбов, 2007. <59> Жукова Г. В. Особенности инвестиционных процессов в Российской Федерации и экономические последствия финансовой глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007; Никитина Г. В. Теория и методология банковского надзора в условиях финансовой глобализации: Автореф. дис. доктора экон. наук. СПб., 2007. <60> Власенкова Ю. Б. Развитие интегрированных финансовых посредников в условиях глобализации финансовых рынков: Автореф. дис. канд. экон. наук. СПб., 2007. <61> Дмитриев В. А. Указ. соч. <62> Мамедов А. О. Международный финансовый менеджмент в условиях формирования глобального финансового рынка: Автореф. дис. доктора экон. наук. М., 2007. <63> Миргородская Е. О. Указ. соч. <64> Stiglitz J. Globalization and the economic role of the state in the new millennium // Industrial and Corporate Change. 2003. Vol. 12. Number 1. P. 3 - 26; Stiglitz J. Capital-market Liberalization, Globalization and the IMF // Oxford Review of Economic Policy. 2004. Vol. 20. N. 1. P. 57 - 71; Wolf M. Globalization and Global Economic Governance // Oxford Review of Economic Policy. 2004. Vol. 20. N. 1. P. 72 - 84; Silverstein G. Globalization and the rule of law: "A machine that runs of itself?" // Int. J. Constitutional Law. 2003. Vol. 1. N 3. P. 446 - 474; Robb A., Newberry S. Globalization: governmental accounting and International Financial Reporting Standards // Socio-Economic Review. 2007. Vol. 5. N. 4. P. 725 - 754.

По мнению генерального директора Французского института международных отношений Тьерри де Монбриаля, "суть экономической реальности, называемой глобализацией, заключена в финансовой сфере. Свобода перемещения капиталов росла по мере развития информационно-коммуникационных технологий и преодолевала границы, стирая одновременно различия между формами вложения капитала и частной собственности, на которых прежде основывались монетарные системы и экономические теории" <65>. -------------------------------- <65> Де Монбриаль Т. Многополярность и многообразие // Россия в глобальной политике. 2007. N 6. (http://www. globalaffairs. ru/numbers/29/8825.php).

В правовой науке проблемы глобализации изучены в меньшей мере - это вопросы правовой системы в целом <66>, государственности <67>, соотношения суверенитета и надгосударственности <68>, международного и внутреннего права в инвестиционной сфере <69>. -------------------------------- <66> Архипова Н. В. Современное российское право в условиях глобализации: теоретико-методологические проблемы: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Казань, 2006. <67> Абдрафиков Р. А. Экономико-правовые основания глобализации и современная государственность: вопросы теории и практики: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Казань, 2006. <68> Моисеев А. А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): Автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 2007. <69> Саенко А. М. Соотношение международного и внутреннего права в инвестиционной сфере в контексте глобализации (проблемы теории и практики): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007.

Если в рамках конституционно-правового регулирования данный принцип свободного движения капитала (финансовых средств) обеспечивает единство экономического пространства государства и развитие экономики, укрепляя тем самым государственный суверенитет, то широкое его использование в международно-правовом регулировании не столь однозначно. В настоящее время, например, доля глобальных инвесторов на российском фондовом рынке составляет около 50% <70>, с конца 2003 г. большая часть сделок с российскими акциями стала осуществляться на зарубежных фондовых биржах. -------------------------------- <70> Кашин В., Наранпаева Н., Овчеренко М. Час расплаты // Ведомости. 2007. 7 ноября.

По мнению А. Шайо, "современным демократиям приходится обслуживать гораздо более масштабное и более важное в социальном отношении государство; они должны решать общественные проблемы, требующие более динамичной, быстрой реакции, чем во времена Токвиля. В эпоху электронной котировки биржа может развалиться за десять минут, увлекая за собой национальную и мировую экономику. Поэтому механизм конституционных решений для большей эффективности должен удовлетворять и новые требования" <71>. -------------------------------- <71> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венгер. М.: Юристъ, 2001. С. 20.

Ярким примером такой ситуации является кризис на финансовом рынке, начавшийся в США в 2007 г. и перекинувшийся на другие страны, который Дж. Сорос назвал сильнейшим за последние 60 лет <72>. -------------------------------- <72> Сорос Дж. Финансовый рынок: сильнейший кризис за 60 лет // Ведомости. 2008. 24 января.

Сложный характер влияния процессов глобализации на государственный суверенитет в последнее время все больше отмечается учеными-конституционалистами. Например, по мнению В. Д. Зорькина, "именно сейчас от международного сообщества специалистов по конституционному праву особенно требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета" <73>. Влияние глобализации на суверенитет изучается и за рубежом <74>. -------------------------------- <73> Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6. <74> Sur S. The State between Fragmentation and Globalization // European Journal of International Law. 1997. Vol. 8. N. 3. P. 421 - 434; Smith S. Globalization and the governance of space: a critique of Krasner on sovereignty // International Relations of the Asia-Pacific. 2001. Vol. 1. N. 2. P. 199 - 226; Vayrynen R. Sovereignty, globalization and transnational social movements // International Relations of the Asia-Pacific. 2001. Vol. 1. N. 2. P. 227 - 246; Wang G. The Impact of Globalization on State Sovereignty // Chinese Journal of International Law. 2004. Vol. 3. N. 2. P. 473 - 484; Anderson K. Squaring the Circle? Reconciling Sovereignty and Global Governance Through Global Government Networks // Harvard Law Review. 2005. Vol. 118. N. 4. P. 1255 - 1312.

Все активнее развивается процесс унификации публично-правовых механизмов государственного регулирования отношений на национальных финансовых ранках. Большую роль здесь играет деятельность международных экономических организаций. В сфере банковского надзора это Основополагающие принципы эффективного банковского надзора 2006 г., разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору. В сфере регулирования рынка ценных бумаг это Цели и принципы регулирования в области ценных бумаг 1998 г., разработанные Международной организацией комиссий по ценным бумагам. В сфере страхования это "принципы" и "руководства" Международной ассоциации страхового надзора. Однако международно-правовые механизмы регулирования общественных отношений, в том числе и деятельности международных организаций, могут представлять угрозу государственному суверенитету. Так, В. Д. Зорькин, характеризуя ситуацию с обращениями российских граждан в Европейский суд по правам человека, отмечает, что речь идет "о системном кризисе нашей правовой системы. Как следствие этих системных изъянов проявляется явно ненормальная гипертрофированная тенденция, когда наднациональная правовая система - Европейский суд - все в большей степени замещает российскую правовую систему. Здесь уже возникает проблема суверенности нашего государства" <75>. -------------------------------- <75> Зорькин В. Судебная защита между глобализацией и суверенитетом // Российская газета. 2007. 18 июля. (http://www. rg. ru/2007/07/18/zorkin. html).

В новейших диссертационных исследованиях по политологии деятельность международных организаций рассматривается как одна из внешних угроз современной политической безопасности в России <76>. -------------------------------- <76> Дармокрик В. Ф. Политическая безопасность в современной России: Автореф. дис. канд. полит. наук. Саратов, 2007. С. 11.

В ряде вышеупомянутых работ ученых-экономистов содержатся предложения о широком использовании зарубежного и международного регулирования отношений на финансовом рынке без какого-либо анализа потенциальных угроз государственному суверенитету в данной сфере. Так, Т. В. Никитина обосновывает необходимость осуществления глобального, интегрированного финансового надзора <77>, считает необходимым определить режим банковского надзора в Российской Федерации в соответствии с мировыми тенденциями <78>. -------------------------------- <77> Никитина Т. В. Теория и методология банковского надзора в условиях финансовой глобализации: Автореф. дис. доктора экон. наук. СПб., 2007. С. 6. <78> Там же. С. 7 - 8.

Г. В. Жукова обосновывает значимость зарубежного опыта интеграции капитала, включенного в инвестиционную деятельность <79>. -------------------------------- <79> Жукова Г. В. Особенности инвестиционных процессов в Российской Федерации и экономические последствия финансовой глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007. С. 6.

А. А. Цыганов обосновывает необходимость активизации включения страхового рынка России в процесс глобализации экономики <80>. По мнению О. В. Глазковой, "необходимо и в России применение методов контроля за деятельностью страховщиков, используемых за рубежом" <81>. -------------------------------- <80> Цыганов А. А. Институциональное развитие страхового рынка Российской Федерации: Автореф. дис. доктора экон. наук. М., 2007. С. 12, 45. <81> Глазкова О. В. Основные стратегии развития транснациональных корпораций на мировом рынке страхования: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007. С. 18.

В сфере валютного рынка Ю. Ю. Рябышева обосновывает целесообразность использования европейского опыта валютной интеграции в рамках ЕврАзЭС <82>. В. В. Жиренко определяет в качестве направления совершенствования валютного регулирования "либерализацию и приведение в соответствие с международными нормами" <83>. -------------------------------- <82> Рябышева Ю. Ю. Европейская валютно-финансовая интеграция и перспективы ее использования в Евразийском регионе: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007. С. 8. <83> Жиренко В. В. Трансформация механизма валютного регулирования в системе мер по интеграции России в мировую экономику: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2006. С. 8.

Приведенные примеры "апологетики глобализации" характерны не только для исследований по финансовым рынкам в целом, но и для анализа развития их отдельных субъектов. Так, в работе Ю. Б. Власенковой доказана возможность применения международного опыта создания финансовых супермаркетов в условиях Российской Федерации и обоснована необходимость создания мегарегулятора деятельности различных видов финансовых посредников как на международном рынке, так и в Российской Федерации <84>. ------------------------------- <84> Власенкова Ю. Б. Развитие интегрированных финансовых посредников в условиях глобализации финансовых рынков: Автореф. дис. канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 18 - 19.

Значительно меньшее число работ затрагивает вопросы обеспечения национальных интересов, национальной безопасности и государственного суверенитета при формировании и реализации политики правового регулирования отношений на финансовых рынках. В. Р. Галлеев на основе комплексного анализа традиционных моделей рекомендаций, навязываемых МВФ кредитуемым странам и направленных на полную либерализацию своих валютных рынков и своевременное обслуживание внешних долговых обязательств, делает вывод, что эти страны более подвержены влиянию мировых, локальных и региональных валютно-финансовых кризисов <85>. -------------------------------- <85> Галлеев В. Р. Трансформация содержания и методов взаимодействия Бреттон-Вудских институтов с национальными экономиками в условиях глобализации: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2006. С. 7.

По мнению А. В. Макаревича, необходимо усиление государственного регулирования национальных хозяйств в условиях глобализации. Ослабление роли национальных государств, возрастание роли ТНК и международных организаций в регулировании процессов на уровне отдельных национальных хозяйств способны привести к целому ряду негативных последствий: утрате экономического суверенитета; разрушению устойчивых основ развития национального предпринимательства; усилению политической и экономической зависимости стран от ТНК; искажению национальных приоритетов развития; переводу больших сегментов национальных экономик под управление извне и "выдавливанию" национального капитала <86>. -------------------------------- <86> Макаревич А. В. Воздействие глобализации на экономические функции государства: Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2007. С. 6

В условиях глобализации изменение форм государственного регулирования экономики должно быть в первую очередь направлено на ограничение негативных последствий свободного движения капитала <87>. -------------------------------- <87> Там же. С. 7.

Таким образом, в современной экономической науке при исследовании процессов глобализации в сфере финансовых рынков недостаточно уделяется внимание ее негативным факторам, в том числе угрозам государственному суверенитету. Как уже отмечено, в правовой науке комплексного анализа указанных вопросов до настоящего времени не проводилось. В этой связи интересен анализ программных документов органов государственной власти Российской Федерации (концепций, доктрин, стратегий) в сфере регулирования финансового рынка и его элементов. Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. N 793-р <88>, указывает в качестве негативного явления на несоответствие российского законодательства принципам Международной организации комиссий по ценным бумагам. Кроме того, в документе неоднократно указывается на необходимость использования международного опыта и соответствия международным стандартам: -------------------------------- <88> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 24. Ст. 2620.

- учетно-расчетной инфраструктуры фондового рынка; - фондовых бирж; - системы раскрытия информации; - использования инсайдерской информации. При этом о суверенитете Российской Федерации в Стратегии не упоминается. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г. (приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации N 983п-П13, Центрального банка Российской Федерации N 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. <89>) указывает на несоответствие международным нормам уровня защиты прав кредиторов. При этом в документе также неоднократно указывается на необходимость: -------------------------------- <89> Вестник Банка России. 2005. 13 апреля.

- "создать правовые условия функционирования кредитных организаций в соответствии с международными нормами, определенными, в частности, в документе Базельского комитета по банковскому надзору "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора"; - обеспечить соответствие деятельности кредитных организаций международным стандартам финансовой отчетности; - внедрить международные стандарты аудита; - совершенствовать налогообложение кредитных организаций с учетом международного опыта; - привести в соответствие практику ликвидации банков международно признанным нормам; - унифицировать законодательство Российской Федерации и нормы банковского регулирования в соответствии с международными правилами и практикой в области документарных операций. Таким образом, основные программные документы органов государственной власти Российской Федерации в сфере финансового рынка не уделяют достаточного внимания проблемам обеспечения государственного суверенитета в данной сфере. Анализ программных документов более общего характера также свидетельствует о недостаточном учете проблем государственного суверенитета в сфере финансового рынка. Так, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 <90>, отмечается только, что "важнейшее значение приобретает проведение сбалансированной кредитно-финансовой политики, нацеленной на поэтапное сокращение зависимости России от внешних кредитных заимствований и укрепление ее позиций в международных финансово-экономических организациях". О проблемах использования международного опыта и расширении международно-правового регулирования в Концепции не сказано. -------------------------------- <90> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 170.

Концепция внешней политики Российской Федерации <91> определяет, что интересы России непосредственно связаны и с другими тенденциями, среди которых: -------------------------------- <91> Российская газета. 2000. 11 июля.

- глобализация мировой экономики. Наряду с дополнительными возможностями социально-экономического прогресса, расширения человеческих контактов такая тенденция порождает и новые опасности, особенно для экономически ослабленных государств, усиливается вероятность крупномасштабных финансово-экономических кризисов. Растет риск зависимости экономической системы и информационного пространства Российской Федерации от воздействия извне; - усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и политике ("Группа восьми", МВФ, МБРР и другие), вызванное объективным ростом взаимозависимости государств, необходимостью повышения управляемости международной системы. В интересах России - полноформатное и равноправное участие в разработке основных принципов функционирования мировой финансово-экономической системы в современных условиях. Однако, как показано выше, данные положения не развиты в программных документах по финансовому рынку. Таким образом, в Концепции-2020 целесообразно предусмотреть разработку и реализацию мер, обеспечивающих государственный финансовый суверенитет <92> и национальные интересы при формировании международно-правовых и иных надгосударственных ("мягкое право" международных экономических организаций) механизмов регулирования финансового рынка. -------------------------------- <92> Термин "финансовый суверенитет" предложен в Аналитическом докладе Центра социально-консервативной политики 2008 г. "Эффективное государство в глобальном мире" (http://www. cscp. ru/clauses/52/c/2820/).

Для реализации рассматриваемого принципа в российском законодательстве предлагается определить в Концепции-2020 в качестве меры по развитию финансового рынка (и, соответственно, созданию мирового финансового центра) систематизацию действующего законодательства, в том числе его возможную консолидацию (кодификацию) - "Кодекс финансового рынка", в котором и систематизировать все действующие нормы и предлагаемые частноправовые проекты (об инсайдерской деятельности, о центральном депозитарии и т. д.). Такая систематизация также должна учитывать следующие принципиальные моменты: - ограничение движения капитала в соответствии с федеральным законом в форме единого нормативно-правового акта Правительства Российской Федерации; - регулирование деятельности участников рынка (лицензирование, нормативы, проведение проверок) нормами федерального закона; - законодательное определение сферы (понятия "финансовый рынок") и единых принципов регулирования как финансового рынка в целом, так и отдельных его сегментов.

Название документа