Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория

НОВОЕ В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И БЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ТЕОРИЯ

М. В. КАРАСЕВА

Карасева М. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права Воронежского государственного университета.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" в Бюджетный кодекс РФ была введена статья 215.1, вступившая в силу 1 января 2006 г. Согласно абзацам 4, 5 и 6 этой статьи "кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Федерации необходимого для их осуществления имущества. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ с учетом положений статей 156 и 216 Бюджетного кодекса РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам". Введение вышеназванной статьи в части абзацев 4, 5 и 6 в Бюджетный кодекс РФ было неоднозначно воспринято на практике. Вопрос о соответствии этой статьи Конституции РФ стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. По результатам рассмотрения запроса правительства Москвы КС РФ вынес Постановление от 15 декабря 2006 г. N 10-П <1>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2006. 21 декабря.

В своем запросе правительство Москвы в обоснование несоответствия Конституции РФ абзацев 4 - 6 ст. 215.1 указывало на ограничение права субъекта Федерации самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта Федерации. Это обоснование неслучайно. КС РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П в мотивировочной части решения опирался на следующее положение: "Статус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов бюджетных правоотношений) обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств..." <2>. -------------------------------- <2> Российская газета. 2004. 25 июня.

Однако, несмотря на то что право бюджетной собственности как явление все активнее принимается практикой, современная теория бюджетного права, заслуга создания которой принадлежит финансово-правовой науке, почти не уделяет внимания праву собственности государства на средства бюджета. Соответственно, ни в одной статье БК РФ непосредственно не установлено, что средства бюджета - это имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Нет и других норм, позволяющих характеризовать право собственности государства на бюджет в объективном смысле <3>. -------------------------------- <3> Понятие "собственный бюджет", используемое сегодня в статьях 14 и 15 БК РФ, призвано отразить не право собственности на бюджет, а лишь наличие у субъектов Федерации и муниципальных образований фондов, предназначенных для исполнения их (этих субъектов) расходных обязательств.

Одной из причин того, что в финансовом праве вопрос о праве бюджетной собственности государства как властвующего субъекта практически не ставился, является современная гражданско-правовая доктрина. В статьях 214 и 215 Гражданского кодекса РФ установлено право собственности государства и муниципального образования на средства бюджета. Однако этот вопрос в теории гражданского права сегодня не решается однозначно. Доминирует следующая точка зрения: не всякое имущество можно рассматривать как объект права собственности, а лишь то, которое является вещью. Имущество, не являющееся вещью, не является и объектом права собственности; оно лишь объект обязательственных прав <4>. Реже встречается мнение о том, что право собственности существует на вещи и иное имущество, в том числе имущественные права <5>. -------------------------------- <4> См.: Белов В. А. Сингулярное правопреемство в обязательстве. М., 2001. С. 15; Мейер Д. И. Русское гражданское право. М., 2003. С. 160, 161: Новоселова Л. А. Проценты по денежным обязательствам. М., 2003. С. 17; и др. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Агарков М. И. Обязательства по советскому гражданскому праву. М., 2002. Т. 1. С. 208, 209; Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 1. Общие положения. М., 2002. С. 284; Ефимова Л. Г. Банковское право. М., 1994. С. 181; и др.

Учитывая, что бюджет (бюджетные средства) <6> не является вещью, а лишь некоторой формой объективации безналичных денег, вопрос о праве собственности государства как властвующего субъекта на бюджетные средства требует особых подходов. -------------------------------- <6> Здесь и в последующем мы будем использовать понятия "право собственности на средства бюджета" и "право собственности на бюджет" как идентичные. Это объясняется тем, что в материальном смысле эти понятия взаимозаменяемы, так как бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, т. е. средства бюджета и составляют бюджет в материальном смысле.

К решению вопроса о существовании или отсутствии права собственности государства на бюджет как властвующего субъекта нельзя подходить исходя из гражданско-правовой доктрины, ставящей существование или отсутствие этого права у субъекта в зависимость от принадлежности объекта этого права к вещи. Решение его в финансовом праве, как праве публичном, должно быть связано с такими категориями, как "публичный интерес", "суверенитет", "общественное благо" и т. д. С позиций публичного права бюджет должен рассматриваться как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием <7>. Это означает, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом <8>. Назначение данного блага - обеспечить публичные интересы. Соответственно этому весь народ вправе претендовать на его справедливое распределение таким образом, чтобы публичные интересы за счет этого блага были удовлетворены максимально. Таким образом, с позиций публичного права бюджет - это объект публичного интереса. Исходя из этого, народ как носитель народного суверенитета наделяет государство как носителя государственного суверенитета (производного от народного суверенитета) <9> правом собственности на бюджет как общественное благо. Государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), является, таким образом, единственным субъектом, способным максимально эффективно распорядиться общественным благом вне зависимости от чьей-либо иной воли кроме воли народа. Благодаря наличию только у государства суверенных прав оно способно наиболее эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет. -------------------------------- <7> Именно такой подход к имуществу используется в конституционном и муниципальном праве. См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 166; Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть. М., 2004. С. 125. Как общественное достояние рассматривает бюджетные средства союз налогоплательщиков. См.: Канатик Н. Плати и контролируй. Союз налогоплательщиков хочет знать, как расходуются народные деньги // Российская газета. 2006. 8 декабря. <8> См.: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 138. <9> См: Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 54, 55.

Цивилистическая доктрина не признает в большинстве случаев право собственности на бюджет (как форму объективации безналичных денег), но учитывает, что государство выступает в сфере финансово-правового регулирования как суверен. Возникает абсурдная научная концепция. Получается, что государство, являясь носителем государственного суверенитета, т. е. обладая независимой и самостоятельной властью, имеет лишь права требования к Банку России как банку, обслуживающему единый счет бюджета (ст. 244 БК РФ). Соответственно, государство, как суверен в реализации своей бюджетной компетенции, зависимо от одного из органов - Центрального банка РФ. Фактически государство для реализации своих бюджетных полномочий должно обращаться за содействием к ЦБ РФ, а не действовать самостоятельно и независимо от каких-либо властей, а тем более собственных органов. Таким образом, признание за государством как субъектом обязательственных прав на бюджет, а не права собственности противоречит теории государственного суверенитета. В связи с отмеченным и главным образом исходя из теории государственного суверенитета, публично-правовая доктрина не может не признавать право государственной собственности на бюджет. В первую очередь это касается финансово-правовой науки, оставаясь не менее актуальным для конституционно-правовой доктрины и науки муниципального права. Однако, принимая факт существования права собственности государства на средства бюджета как данность (исходя из публично-правовой доктрины собственности и статей 214 и 215 ГК РФ), можно проанализировать его как субъективное право государства, выступающего в качестве властвующего субъекта. В бюджетном законодательстве России есть достаточно норм, позволяющих это сделать. Прежде чем подойти к решению данного вопроса, необходимо установить, что является объектом права бюджетной собственности государства как властвующего субъекта. Ответ на этот вопрос является решающим в выявлении специфики права собственности государства на средства бюджета как права субъективного. Бюджетные средства существуют на счетах ЦБ РФ не иначе как в безналичной форме. В связи с этим можно утверждать: объектом права бюджетной собственности являются безналичные деньги. Причем следует иметь в виду, что в силу единства бюджета и государства во всех его свойствах и качествах этот объект характерен для права бюджетной собственности государства независимо от того, в каком качестве оно выступает: как властвующий субъект (субъект финансового права) или как субъект, приравненный к юридическому лицу (субъект гражданского права). Иначе говоря, право собственности государства и муниципальных образований с точки зрения статей 214 и 215 ГК РФ также имеет своим объектом безналичные деньги. Как известно, безналичные деньги с позиций теории гражданского права являются не материальным благом - вещью, а материальными благами - чужими действиями. То есть они представляют собой не вещи, а "возможности (права) требования определенного поведения от обязанных лиц" <10>. Поэтому объектом права собственности государства на бюджет (средства бюджета) являются права требования Российской Федерации к Центральному банку РФ как банку, обслуживающему единый счет бюджета (ст. 244 БК РФ). -------------------------------- <10> См.: Гражданское право. Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2002. Т. 1. С. 296.

Таким образом, неотвратимость признания за государством как властвующим субъектом права собственности на бюджет автоматически ведет к необходимости признания объектом этого права не какую-либо вещь, а право требования государства к ЦБ РФ как банку, обслуживающему единый счет бюджета <11>. -------------------------------- <11> Сторонниками признания права собственности на права требования являются сегодня не только многие отечественные цивилисты. Практика Европейского суда по правам человека выработала правовую позицию, согласно которой в статье 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод понятие имущество "...имеет автономное значение, которое не ограничивается собственностью на физические вещи. Оно является независимым от формальной классификации в национальном праве: некоторые другие права и интересы, составляющие активы, могут рассматриваться как право собственности...".

Право собственности как субъективное право - это закрепленная законом возможность лица по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом <12>. -------------------------------- <12> Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. С. 489.

В финансово-правовой науке уже предпринимались попытки охарактеризовать право бюджетной собственности государства как право субъективное <13>. -------------------------------- <13> См.: Беспалова А. И. К вопросу о непосредственном осуществлении государством правомочий собственника // Ученые записки Казахстанского государственного университета. Алма-Ата, 1970. Т. 10. Сер. юрид. Вып. 10. Ч. 1. С. 370; Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 13; Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 21 - 30.

Учитывая, что право собственности как субъективное право раскрывается через правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами (бюджетом), необходимо установить, в чем заключается содержание и какие органы осуществляют каждое из этих правомочий. Первоначальной посылкой для исследования этих правомочий должно быть понимание того, что право собственности на любое государственное имущество, в том числе средства бюджета, принадлежит всегда государству, реализующему это право через свои органы <14>. "Только раскрывая конкретное содержание прав и обязанностей этих органов по управлению государственной собственностью, мы можем раскрыть содержание права собственности самого государства" <15>. -------------------------------- <14> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 351; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. ВГУ, 1987. С. 94 - 99. <15> См: Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 351.

Итак, возникает вопрос: какие органы, выступающие от имени государства как властвующего субъекта, владеют, пользуются и распоряжаются средствами бюджета? Исходя из анализа БК РФ и законов субъектов Федерации о бюджетном процессе утверждение федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации осуществляют законодательные органы власти (ст. 153 БК РФ). От имени Российской Федерации они реализуют суверенное право России на утверждение бюджета. Вместе с тем в финансово-правовой науке отмечено: государство как субъект финансового права очень часто выступает в качестве государства-суверена и одновременно государства-собственника, т. е. казны <16>. Ученые неоднократно отмечали, что законодательные органы, утверждая бюджет в форме закона и таким образом определяя направление расходов бюджетных средств, тем самым осуществляют правомочие распоряжения бюджетными средствами <17>. А еще точнее - "осуществляют выработку воли соответствующего общественно-территориального образования на распоряжение бюджетными средствами" <18>. -------------------------------- <16> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. С. 97. <17> См.: Беспалова А. И. Указ. соч. С. 381, 382; Пауль А. Г. Указ. соч. С. 26. <18> См.: Пауль А. Г. Указ. соч. С. 26; Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003. С. 13.

Таким образом, правомочие распоряжения бюджетными средствами на уровне Российской Федерации и от ее имени осуществляет Государственная Дума, а на уровне субъектов Федерации и от их имени - соответствующие законодательные органы субъектов Федерации. Правомочие пользования бюджетными средствами принципиально отлично от правомочия пользования вещами. Если традиционно в гражданском праве правомочие пользования - это "юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления" <19>, то пользование государством бюджетными средствами не обеспечивает для государства извлечение из денежных средств каких-либо полезных свойств. Правомочие пользования бюджетными средствами со стороны государства как властвующего субъекта возникает, когда бюджет утвержден в форме закона, т. е. когда с точки зрения права собственности государство выработало волю на распоряжение бюджетными средствами, что нашло отражение в бюджетном законе. Иначе говоря, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджета. -------------------------------- <19> Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1996. С. 327.

Для государства как властвующего субъекта эффект реализации правомочия пользования бюджетными средствами состоит в обеспечении организации их расходования субъектами, которым они распределены. Какой же орган осуществляет правомочие пользования бюджетными средствами от имени государства? Правомочие пользования средствами федерального бюджета от имени Российской Федерации как собственника этих средств осуществляет Федеральное казначейство (ст. ст. 215.1 и 244 БК РФ). Согласно статье 243 и абзацу 4 ст. 215.1 БК РФ именно Федеральное казначейство осуществляет все операции, составляющие исполнение бюджета: регистрацию поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета. Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, т. е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ). Однако не все операции, составляющие исполнение бюджета, охватываются правомочием пользования бюджетными средствами. Право бюджетной собственности государства - имущественное право, соответственно, каждое его правомочие как права субъективного также имеет имущественный характер. Поэтому правомочие пользования бюджетными средствами должно охватывать только операции по исполнению бюджетов, имеющие имущественную природу. В таком случае к правомочию пользования следует отнести только часть операций по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета. А точнее - операцию по списанию средств с единого счета федерального бюджета. Именно в ходе этой операции государство пользуется средствами федерального бюджета, непосредственно перечисляя их в рамках расчетного правоотношения субъектам (за исключением бюджетных учреждений) <20>, которым они должны быть выделены. -------------------------------- <20> В ходе исполнения бюджетов бюджетным учреждениям бюджетные ассигнования не выделяются в рамках расчетных правоотношений.

Итак, с точки зрения права бюджетной собственности Российская Федерация в лице Федерального казначейства осуществляет пользование бюджетными средствами посредством совершения операций (ст. 243 БК РФ) кассового исполнения федерального бюджета в части списания средств с единого счета федерального бюджета. Фактически правомочие пользования бюджетными средствами сводится к правомочию реального распоряжения ими <21>. Федеральное казначейство реализует волю законодателя по распоряжению бюджетными средствами, выраженную в ежегодном законе о бюджете путем реального распоряжения средствами. На это обращал внимание в свое время С. Н. Братусь: государство как казна является "непосредственным носителем прав и обязанностей по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета" <22>. Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П совершенно верно подчеркнул: право распоряжения бюджетными средствами принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет <23>. -------------------------------- <21> См.: Беспалова А. И. Указ. соч. С. 382. <22> Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. С. 241. <23> Российская газета. 2004. 25 июня.

Возникает вопрос: можно ли говорить о существовании у Российской Федерации правомочия владения средствами федерального бюджета, учитывая, что объектом права собственности на средства бюджета, если таковое признать существующим, является не вещь, а безналичные деньги, т. е. обязательственные права? В финансово-правовой науке отмечалось: "Правомочие владения бюджетными средствами реализуется Министерством финансов РФ в связи с тем, что именно органам Федерального казначейства, являющимся его структурным подразделением, принадлежат счета федерального бюджета, которые находятся в Банке России (ст. 244 БК РФ)" <24>. В современный условиях эти выводы нуждаются в развитии. -------------------------------- <24> См.: Пауль А. Г. Указ. соч. С. 27.

Во-первых, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное казначейство является не структурным подразделением Министерства финансов РФ, а федеральным органом исполнительной власти, подведомственным указанному Министерству. Таким образом, сегодня следовало бы говорить, что правомочие владения федеральными бюджетными средствами от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство, управомоченное на основании гражданско-правовых договоров с Банком России и кредитными организациями открывать и закрывать счета федерального бюджета (ст. 244 БК РФ). И эти счета, а прежде всего единый счет федерального бюджета, который находится в Банке России, принадлежат Федеральному казначейству. В статье 244 БК РФ единый счет федерального бюджета в Банке России назван единым счетом Федерального казначейства. Во-вторых, сегодня требует теоретического обоснования само понятие "владение бюджетными средствами". Федеральное казначейство фактически владеет безналичными деньгами на счетах федерального бюджета в Банке России и других кредитных организациях. А значит, правомочие владения в данном случае сводится к владению правами требования к Банку России и другим кредитным организациям, где открыты счета федерального бюджета. Между тем в соответствии с современной отечественной гражданско-правовой теорией "владение требованием" не обладает признаками владения <25>, ибо "под правомочием владения понимается основанная на законе (т. е. юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, иметь его на своем балансе и т. д.)" <26>. В связи с этим, по мнению цивилистов, "для обоснования возможности "владения требованием" необходимо сформулировать новое понятие - "владение, которое было бы равно применимо как к телесному, так и к бестелесному имуществу" <27>. Видимо, с этим надо согласиться, ибо отсутствие адекватного понятия "владение" не может являться основанием отрицания очевидного явления: наличия у государства права собственности на средства бюджета, объективность которого детерминирована столь высокими публичными ценностями, как "народный суверенитет", "государственный суверенитет", "публичный интерес" и т. д. -------------------------------- <25> См.: Байбак В. В. Обязательственное требование как объект гражданского оборота. М., 2005. С. 49. <26> Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. С. 485. <27> Байбак В. В. Указ. соч. С. 48.

Признавая за Российской Федерацией как властвующим субъектом субъективное право собственности на федеральный бюджет, возникает вопрос: существует ли такое право у субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих, как отмечено в статьях 14 и 15 БК РФ, собственные бюджеты? У субъектов Федерации и муниципальных образований, которые через свои законодательные (представительные) органы власти имеют право утверждать бюджеты, есть, безусловно, с точки зрения права собственности, правомочия распоряжения средствами своих бюджетов. Точнее, они осуществляют выработку воли на распоряжение бюджетными средствами. Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то здесь все несколько сложнее. Как уже отмечалось, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджетов, в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета. Применительно к бюджету субъекта Федерации оно состоит в списании средств с единого счета бюджета субъекта Федерации. Из анализа статей 215 и 215.1 БК РФ можно сделать вывод: субъект Федерации не полностью самостоятелен в исполнении собственного бюджета. Так, согласно статье 215 исполнение всех бюджетов в Российской Федерации, в том числе бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, возлагается на органы исполнительной власти. Однако согласно статье 215.1 часть исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, составляющая так называемое "кассовое исполнение бюджета", возлагается на Федеральное казначейство, т. е. федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, в этом случае у субъекта Федерации правомочие пользования бюджетными средствами отсутствует, ибо это правомочие реализует Федеральное казначейство - федеральный орган исполнительной власти, представляющий в отношениях собственности только Российскую Федерацию. В некоторых случаях согласно абзацу 5 ст. 215.1 БК РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации. В таком случае, безусловно, правомочие пользования бюджетными средствами принадлежит субъектам Федерации. Совсем другое дело - правомочие владения бюджетными средствами. Ни у субъектов Федерации, ни у муниципальных образований нет правомочий владения средствами собственных бюджетов. Это вытекает из действующего бюджетного законодательства. Согласно абзацу 6 ст. 215.1 БК РФ счета всех бюджетов открываются исключительно Федеральным казначейством в ЦБ РФ, за исключением случаев, предусмотренных статьей 156 Кодекса. Таким образом, субъекты Федерации и муниципальные образования не имеют права самостоятельно, минуя Федеральное казначейство, открывать счета по обслуживанию своих бюджетов. Соответственно, они не могут и закрывать счета бюджетов, минуя Федеральное казначейство. Эти счета Федеральное казначейство открывает в ЦБ РФ на основе заключенных договоров (так же как в случае со счетом федерального бюджета). Получается, что правомочие владения безналичными деньгами на счетах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований принадлежит Российской Федерации в лице Федерального казначейства. Именно Российская федерация в лице Федерального казначейства имеет право требования к Банку России на обслуживание счетов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Вышеприведенный анализ права бюджетной собственности государства позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, правом бюджетной собственности в современных условиях в России обладает только Российская Федерация в целом и не обладают субъекты Федерации. Это следует из того, что у субъектов Федерации нет правомочий владения, а в большинстве случаев и пользования бюджетными средствами собственных бюджетов (бюджетов субъектов Федерации). Российская Федерация в целом, являясь субъектом права бюджетной собственности, как властвующий субъект реализует это право через органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Какими же имущественными правами в этом случае обладают субъекты Федерации в отношении собственных бюджетов? Обладая лишь правомочиями распоряжения, а в некоторых случаях и правомочиями пользования собственными бюджетными средствами, они являются субъектами ограниченных прав присвоения бюджетных средств. Во-вторых, в современных условиях права бюджетной собственности нет и у муниципальных образований. Они, так же как и субъекты Федерации, не обладают правомочиями владения и пользования средствами собственных бюджетов. В-третьих, в современных условиях правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П и состоящая в том, что "статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов бюджетных правоотношений) обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств", не актуальна и не может быть использована в правоприменительной практике. Насколько правомерна современная законодательная позиция, фактически отрицающая право бюджетной собственности за субъектами Федерации и муниципальными образованиями и признающая это право лишь за Российской Федерацией в целом, выступающей в качестве властвующего субъекта? До 1 января 2006 г., т. е. до введения в действие статьи 215.1 БК РФ, правовой режим бюджетной собственности был иной: исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе и кассовое, возлагалось на органы исполнительной власти соответствующих уровней бюджетной системы. При этом счета открывались также органами исполнительной власти. Таким образом, до 1 января 2006 г. правом бюджетной собственности обладала Российская Федерация в отношении федерального бюджета, субъекты Федерации - в отношении бюджетов субъектов Федерации и муниципальные образования - в отношении бюджетов муниципальных образований. В Конституции РФ нет норм, устанавливающих правовой режим публичной собственности <28>, значит, нет и основополагающих правовых ориентиров, позволяющих однозначно ответить на поставленный выше вопрос. -------------------------------- <28> См.: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 130, 132.

Федеральный законодатель имеет возможность в решении вопроса о наделении или не наделении правом бюджетной собственности субъектов Федерации и муниципальных образований в каждый исторический период действовать по усмотрению в зависимости от политической, правовой ситуации и т. д. Важно лишь, чтобы воля федерального законодателя в решении данного вопроса не нарушала им же установленный принцип самостоятельности бюджетов как принцип бюджетной системы, закрепленный в статье 31 БК РФ. В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов в своем содержании не предполагает наличие у каждого субъекта бюджетной системы права собственности на соответствующий бюджет. Однако нельзя не понимать, что реальная самостоятельность бюджетов разных уровней бюджетной системы, безусловно, требует признания права собственности на бюджетные средства за каждым субъектом бюджетной системы и, соответственно, отражения этого в содержании принципа самостоятельности бюджетов. Неслучайно П. Баренбойм (представитель правительства Москвы как стороны, обратившейся в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности положений частей 4 - 6 ст. 215.1 БК РФ) отметил: "Если у субъекта есть вообще какая-то власть - это власть израсходовать деньги, не власть говорить, не власть принимать законы, не власть учитывать интересы, а власть израсходовать на это деньги" <29>. -------------------------------- <29> См: Закатнова А. Собственные казначейства регионов // Российская газета. 2006. 16 декабря.

Муниципальные же образования, выступая в качестве властвующих субъектов, не могут не быть наделены правом бюджетной собственности. Наделение государства правом собственности на бюджетные средства муниципальных образований не обеспечивает важнейший принцип местного самоуправления - принцип самостоятельности. Думается, что причина, обусловившая введение в БК РФ статьи 215.1, чисто правовая. Рассуждая от противного, т. е. опираясь на анализ бюджетной практики, имевшей место до 1 января 2006 г., можно утверждать: законодатель обязал Федеральное казначейство, и только его открывать счеты бюджетов в Центральном банке РФ для того, чтобы обеспечить прежде всего подконтрольность расходов бюджетных средств субъектов Федерации, а также исполнение судебных актов по обращению взысканий на средства бюджетов субъектов Федерации. Как показывает практика, до 1 января 2006 г., т. е. до вступления в силу статьи 215.1 БК РФ, такое исполнение было затруднено, ибо субъекты Федерации, имея право самостоятельно открывать счета для исполнения своих бюджетов, искусно маневрировали им для того, чтобы уйти от исполнения судебных актов <30>. -------------------------------- <30> См: Надежде Сафроновой пригрозили Уголовным кодексом. Главный судебный пристав предупредил областного начфина о неисполнении судебных решений // Коммерсант. 2005. N 227. С. 16.

Как бы то ни было, в каждый исторический период в бюджетном законодательстве право бюджетной собственности соответствующих субъектов должно быть четко закреплено. В настоящее время, исходя из сложившейся правовой концепции, должно быть определено право собственности государства (Российской Федерации) на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

Название документа