Эволюция института гражданства в Нидерландах

ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В НИДЕРЛАНДАХ

Т. А. ВАСИЛЬЕВА

Васильева Т. А., старший научный сотрудник Института государства и права РАН, доцент, кандидат юридических наук.

В статье раскрывается содержание политики Нидерландов в отношении предоставления гражданства, проанализированы основные исторические этапы становления и развития законодательства о гражданстве, дается политическая и правовая характеристика важнейших законодательных актов Нидерландов о гражданстве.

The article reveals the contents of the policy of the Netherlands with regard to conferment of citizenship, analyses basic historical stages of formation and development of legislation on citizenship, gives legal characteristics of the most important legislative acts of the Netherlands on citizenship <*>. -------------------------------- <*> Vasil'eva T. A. Evolution of the institute of citizenship in the Netherlands.

Политика в отношении предоставления гражданства - одна из важнейших составляющих миграционной политики Нидерландов. В течение длительного времени миграционная политика страны базировалась на принципе мультикультурализма, предполагавшем государственную поддержку институтов и организаций, которые создавались мигрантами с целью сохранения и развития их религиозной и культурной самобытности, однако впоследствии была переориентирована на концепцию гражданской интеграции, направленную в большей степени на их ассимиляцию в голландском обществе. Положения, регламентировавшие вопросы гражданства, появились в законодательстве Нидерландов в первой половине XIX в. В 1810 г. на Голландию было распространено действие Кодекса Наполеона. В этот период предоставление гражданства по рождению осуществлялось на основании принципа jus soli. В разработанном в 1838 г. новом Гражданском кодексе прослеживалось определенное влияние французских традиций. Гражданином Нидерландов считалось любое лицо, родившееся на территории страны или в одной из ее колоний. Гражданская принадлежность замужней женщины определялась на основании статуса ее супруга. Гражданство утрачивалось в связи с натурализацией или постоянным проживанием в другой стране. Поступление на воинскую или гражданскую государственную службу иностранного государства без согласия Короля также являлось основанием для утраты гражданства. Впоследствии в Нидерландах стали принимать специальные законы о гражданстве, однако отдельные вопросы, связанные с гражданством, по-прежнему продолжали регламентироваться в ГК. Новое законодательство ориентировалось на более жесткие подходы в отношении предоставления гражданства жителям колоний. В соответствии с Законом о гражданстве 1850 г. гражданами признавались только те лица, которые родились в Нидерландах или являлись потомками таких лиц по прямой нисходящей линии. Более 90 лет (с 1 июля 1893 г. по 1 января 1985 г.) в стране действовал Закон о гражданстве и проживании в Нидерландах от 12 декабря 1892 г. с последующими изменениями и дополнениями <1>. В этот период большое значение для определения круга голландских граждан имели нормы семейного права, поскольку происхождение и заключение брака с гражданином страны являлись основными способами приобретения гражданства. Закон скорректировал подходы в отношении предоставления гражданства по рождению, закрепив принцип jus sanguinis и установив приоритет по мужской линии. Гражданином по рождению считался ребенок, родившийся в браке, усыновленный или признанный отцом после рождения, если на момент рождения ребенка отец имел нидерландское гражданство (п. "a" ч. 1 ст. 1). Гражданка Нидерландов могла передать гражданство своему ребенку только в том случае, если он родился вне брака и не был признан отцом (п. "b" ч. 1 ст. 1). -------------------------------- <1> Неофициальный перевод текста Закона на русский язык см.: Закон о нидерландцах и постоянных жителях от 12 декабря 1892 г. с последующими изменениями и дополнениями на 8 сентября 1976 г. // Законодательные акты о гражданстве: В 3 т. М., 1993. Т. 1. С. 258 - 276.

Закон базировался на принципе единства гражданства семьи. Иностранка автоматически приобретала гражданство в связи с заключением брака с гражданином Нидерландов, а гражданка страны утрачивала свой статус после заключения брака с иностранцем. Восстановление прежнего гражданства или отказ от гражданства супруга был возможен только после прекращения брака в результате смерти супруга или развода. Считалось, что голландские мужчины намерены строить свое будущее, в том числе и семейную жизнь, в стране своего гражданства, а голландские гражданки, заключив браки с иностранцами, установили связи со странами своих супругов и в случае необходимости поедут в эти страны вместе с ними. Соответственно иностранным членам семьи гражданина гарантировалось беспрепятственное получение голландского гражданства, право въезда и проживания в стране, в то время как супруги голландских гражданок не имели автоматического доступа к гражданству Нидерландов, им могли отказать во въезде или депортировать из страны. При этом бывших голландок, утративших гражданство по происхождению в связи с заключением брака с иностранцами, также могли депортировать из страны <2>. -------------------------------- <2> См. подробнее: van Walsum S. The Dynamics of Emancipation and Exclusion. Changing Family Norms and Dutch Family Migration Policies // Migration and the Regulation of Social Integration / Ed. by A. Bicker, B. de Hart, I. Michalowski. Osnabrik, 2004. P. 119 - 121.

Мигранты приобретали гражданство Нидерландов в порядке натурализации. Для этого требовалось достичь совершеннолетия, прожить пять лет в Королевстве или в одной из его колоний, а также отказаться от прежнего гражданства (ст. 3, 5a). Хотя в Законе не устанавливались требования финансового характера или условия, связанные с охраной общественного порядка, на практике они применялись. Подача ходатайства о натурализации предполагала уплату высокой государственной пошлины. Каждое обращение о приеме в гражданство рассматривалось Парламентом индивидуально, однако супруга и дети лица, ходатайствовавшего о приобретении гражданства, становились гражданами страны автоматически. В первые десятилетия после принятия Закона среди натурализованных лиц преобладали граждане Германии и Бельгии. Одним из оснований утраты статуса гражданина являлось проживание за пределами страны в течение десяти лет, если заинтересованное лицо не заявляло о желании сохранить гражданство по происхождению в консульстве страны по месту пребывания или в муниципалитете по месту последнего жительства в Нидерландах (ст. 7). В 20 - 30 годах XX в. наметилась тенденция увеличения числа ходатайств о предоставлении гражданства. Это было обусловлено, с одной стороны, изменением политики в сфере трудоустройства, которая более жестко увязывала право на работу в стране с наличием гражданства, и с другой стороны, с изменением политической ситуации в Германии, которая поставляла значительное число новых голландских граждан. В 1933 г. министр юстиции Нидерландов призвал своих сотрудников более тщательно исследовать биографии лиц, ходатайствовавших о приеме в гражданство, а также мотивы, побуждавшие соответствующих лиц обращаться с таким ходатайством. В этих целях был разработан специальный вопросник, на который должны были отвечать все кандидаты на натурализацию. В соответствии со сложившейся практикой ходатайство о приеме в гражданство можно было подать только после пятнадцати лет проживания в стране несмотря на то, что в Законе устанавливался пятилетний ценз оседлости. Заинтересованные лица не уведомлялись о том, на какой стадии рассмотрения находились их документы, а также о причинах отказа в предоставлении гражданства. Законодательство не предусматривало и возможность оспаривания соответствующего решения в судебном порядке. В связи с присоединением Нидерландов к Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, были внесены определенные коррективы в законодательство. В соответствии с изменениями, предусмотренными Законом от 21 декабря 1936 г., вступившим в силу 1 июля 1937 г., гражданка страны могла в определенных случаях сохранить свое гражданство после заключения брака с иностранцем или лицом без гражданства (ст. 5). В частности, речь шла о тех ситуациях, когда она не приобретала гражданство мужа. Кроме того, замужняя женщина могла сохранить голландское гражданство и в том случае, если ее муж утрачивал соответствующий статус и она в противном случае становилась бы лицом без гражданства. Ребенок голландской гражданки и лица без гражданства приобретал гражданство Нидерландов при условии рождения на территории Королевства (п. "b" ч. 1 ст. 2). После вступления Нидерландов во II мировую войну 10 мая 1940 г. <3> процесс предоставления голландского гражданства был приостановлен в связи с тем, что Парламент не собирался на сессии, и был возобновлен только в 1946 г. Кроме того, была изменена практика решения вопросов в случае заключения браков с гражданами Германии. Немки, вступавшие в брак с гражданами Нидерландов, не могли приобрести голландское гражданство <4>. В свою очередь, голландские гражданки, заключившие брак с гражданами Германии, не утрачивали гражданства по происхождению (Королевский декрет от 22 мая 1943 г.), благодаря чему их не могли депортировать из страны <5>. -------------------------------- <3> В начале войны Правительство страны заявило о своем нейтралитете, однако в мае 1940 г. Нидерланды были оккупированы Германией. <4> Такая практика существовала до 1950 г., впоследствии гражданки Германии могли приобретать гражданство супруга, если проживали в стране не менее года или состояли в браке не менее пяти лет. <5> Данные положения перестали действовать в 1953 г.

В первые послевоенные годы при вынесении решений по индивидуальным ходатайствам о натурализации существенное значение имело поведение лица во время войны. Предпочтение отдавалось тем иностранцам, которые участвовали в движении Сопротивления или воевали в армиях союзников. Для этих лиц прием в гражданство был бесплатным. Кроме того, определенные преимущества имели те, чей прием в гражданство отвечал социальным, культурным или экономическим интересам страны. К их числу были отнесены граждане других государств, занимавшиеся важным для Нидерландов бизнесом, а также представители определенных профессий <6>, что было обусловлено нехваткой в стране профессиональных кадров. -------------------------------- <6> В частности, таковыми были признаны учителя.

В 50 - 70-х годах прошлого века прослеживалась тенденция либерализации голландского законодательства о гражданстве. Одним из проявлений этого являлось предоставление гражданства по рождению мигрантам в третьем поколении. В соответствии с Законом от 15 мая 1953 г., вступившим в силу 27 мая того же года, были внесены изменения в Закон о гражданстве и проживании в Нидерландах, согласно которым гражданином страны признавался ребенок, чей отец или мать были рождены в Нидерландах и проживали в этой стране на момент его рождения (п. "a" ч. 1 ст. 2). Таким образом, в данном случае применялся двойной jus soli, т. е. и ребенок, и один из его родителей должны были родиться в стране проживания. Разработчики Закона полагали, что мигранты в третьем поколении фактически принадлежали к голландскому обществу, поскольку были в должной мере интегрированы в стране. Весьма существенно, что данным положениям была придана обратная сила, т. е. они считались действовавшими с момента вступления Закона в силу. Очередное смягчение положений законодательства о гражданстве было связано с присоединением Нидерландов к Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. В соответствии с изменениями, внесенными Законом от 14 ноября 1963 г., вступившим в силу с 1 марта 1964 г., иностранная супруга голландского гражданина могла приобрести гражданство супруга, а голландка, вступившая в брак с иностранцем, - утратить свое гражданство по происхождению только добровольно, т. е. в результате выбора гражданства (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 8a). В соответствии с новыми правилами была прекращена практика автоматического предоставления гражданства супруге в связи с натурализацией мужа, оба супруга должны были подавать ходатайство о приеме в голландское гражданство. В течение года после вступления в силу этого Закона голландки, утратившие свое гражданство по происхождению в связи с заключением брака с иностранцами, могли восстановить его в добровольном порядке путем уведомления уполномоченных лиц <7> при условии, что соответствующий брак не был расторгнут (переходные положения Закона от 14 ноября 1963 г.). По истечении этого срока бывшая голландская гражданка могла сделать такое заявление только в том случае, если проживала на территории страны в течение года. Несмотря на то что в Нидерландах не признавалось двойное гражданство, 40% женщин, восстановивших гражданство по происхождению, сохранили и гражданство своего супруга <8>. -------------------------------- <7> Бургомистры, сотрудники дипломатических или консульских представительств за рубежом (ст. 12a Закона о гражданстве и проживании в Нидерландах). <8> Van Oers R., De Hart B., Groendijk K. Netherlands // Acquisition and Loss of Nationality. Vol. 2: Country Analyses Policies and Trends in 15 European Countries / Ed. by R. Baubick, E. Ersbwll, K. Groenendijk, H. Waldrauch. Amsterdam, 2006. P. 400.

После присоединения страны к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Конвенции о статусе лиц без гражданства 1962 г. прием в гражданство Нидерландов стал рассматриваться как право беженца или лица без гражданства, находившегося на территории страны. В 1965 г. министр юстиции в Белой книге по вопросам гражданства заявил о необходимости содействия натурализации иностранцев, являвшихся постоянными жителями, как отвечающей публичным интересам страны. Вместе с тем он обратил внимание на невозможность натурализации лиц, не уважавших голландские нормы и ценности <9>. -------------------------------- <9> К таковым были отнесены лица, совершившие преступления, немцы, добровольно вступившие в гитлеровскую армию, а также те, кто проживал в гомо - или гетеросексуальном сожительстве.

Законом от 8 сентября 1976 г., вступившим в силу 15 марта 1977 г., были внесены очередные изменения в Закон о гражданстве Нидерландов, согласно которым определенные категории лиц, ходатайствовавших о приеме в гражданство, могли быть натурализованы по упрощенной схеме - на основании решения министра юстиции, а не акта Парламента. Данная процедура распространялась на лиц, имевших тесные связи со страной, - родившихся и проживавших на ее территории, детей голландских гражданок, а также на бывших граждан Нидерландов (ст. 5). Во всех этих случаях официальная проверка кандидатов носила более формальный характер, поскольку предполагала только обращение с запросом в полицию <10>. Кроме того, данные лица получили возможность обжаловать отказ в приеме в гражданство в судебном порядке. -------------------------------- <10> Парламентская процедура рассмотрения ходатайства предполагала получение информации о кандидате из ряда источников: от генерального адвоката, публичного обвинителя, местной полиции, органов безопасности, губернатора провинции и мэра муниципалитета, в котором проживало заинтересованное лицо.

Еще одним проявлением процесса либерализации явилось принятие Министерством юстиции Циркуляра от 10 марта 1977 г., конкретизировавшего предусмотренные в законе условия натурализации. В Циркуляре были сформулированы подходы, которые традиционно применялись на практике, но не были зафиксированы в каких-либо нормативных правовых актах. Кандидат на натурализацию должен был отвечать трем основным требованиям: проживать в стране в течение длительного времени, быть интегрированным в голландское общество <11> и не представлять угрозы для общественного порядка. Интеграция предполагала способность понимать голландский язык и говорить на нем, а также ассимиляцию в обществе. Мигранты, которые по-прежнему ощущали себя связанными преимущественно со страной происхождения, не считались полностью ассимилированными, даже если их принимало голландское окружение. Интегрированность лица в голландское общество проверялась в ходе собеседования кандидата на натурализацию с сотрудником полиции по делам иностранцев. В Циркуляре также были сформулированы допустимые случаи сохранения гражданства по происхождению. Это было возможным тогда, когда отказ от гражданства не предусматривался в законодательстве государства происхождения, не было разумных оснований ожидать, что лицо, ходатайствовавшее о предоставлении голландского гражданства, могло вступить в контакты с государством происхождения (в частности, в случае с беженцами), либо отказ от гражданства привел бы к несоразмерному моральному или финансовому ущербу. -------------------------------- <11> Данное требование не распространялось на несовершеннолетних детей и супруга лица, ходатайствующего о натурализации, а также на бывших голландских граждан.

Новый Закон о гражданстве был принят 19 декабря 1984 г. и вступил в силу 1 января 1985 г. <12>. Его разработка была обусловлена рядом причин. С одной стороны, в связи с изменением международных стандартов требовалось отразить в полном объеме принцип равноправия мужчин и женщин. С другой стороны, принятие Закона рассматривалось как существенный фактор реализации новой политики Правительства в отношении этнических меньшинств, ориентированной на улучшение положения мигрантов и поощрение натурализации иностранцев, проживавших на долгосрочной основе на территории страны. -------------------------------- <12> В Закон неоднократно вносились изменения, последние из них вступили в силу 1 января 2005 г. Неофициальный перевод текста Закона на английский язык см.: Netherlands Nationality Act // http://www. unhcr. org/refworld/docid/4040d84d4.php (30 сентября 2008 г.).

В Нидерландах была разработана своеобразная концепция этнических меньшинств, к которым были отнесены представители определенных этнических групп независимо от их гражданства с учетом способности интегрироваться в принимающем обществе и социально-экономического положения в стране. В качестве меньшинств не могли рассматриваться представители тех этнических групп, которые успешно адаптировались в голландском обществе (китайцы, пакистанцы, палестинцы). Основными адресатами данной политики были признаны специфические группы населения, которым в силу низкого социально-экономического положения и культурных отличий от основного населения угрожала опасность превращения в жителей второго сорта (трудящиеся-мигранты, выходцы из Суринама, Молуккских и Антильских островов, цыгане, лица, проживавшие в домах-фургонах <13>). По мнению голландских авторов, использование термина "этнические меньшинства" означало признание данных лиц в качестве составной части политического сообщества, а также учет специфики их положения по отношению к доминирующему большинству <14>. Политика в отношении этнических меньшинств базировалась на концепции мультикультурализма и была ориентирована на достижение равноправия в социально-экономической сфере, включение меньшинств в политическую жизнь страны, а также на признание их права на культурное и религиозное самовыражение. В соответствии с концепцией мультикультурализма мигранты могли стать полноправными членами общества только тогда, когда государство и общество признают их право на культурное своеобразие как личностей и как представителей особых групп. -------------------------------- <13> Впоследствии к ним были отнесены и лица, ищущие убежище. <14> Penninx R. Integration of Migrants: economic, social, cultural and political dimensions. Background Paper for the UNECE-conference. Geneva, 2004. January 12 - 14 // http://dare. uva. nl/document/14075 (22 ноября 2007 г.).

В основе голландского законодательства о гражданстве лежали следующие принципы: равноправие мужчин и женщин; запрет применения обратной силы закона в отношении приобретения или утраты гражданства; невозможность приобретения статуса лица без гражданства в случае утраты голландского гражданства по каким-либо основаниям; признание права лица на натурализацию при определенных обстоятельствах; недопустимость утраты гражданства ребенком до тех пор, пока хотя бы один из его родителей сохраняет гражданство страны; отсутствие зависимости между гражданством лица и его семейным положением <15>. -------------------------------- <15> Соответствующие принципы сформулированы в национальном докладе, представленном Нидерландами в Совет Европы. См.: http://www. coe. int/t/e/legal_affairs/foreigners_and_citizens/nationality/documents/bulletin/ (15 октября 2007 г.).

В Законе предусматривались три основания приобретения голландского гражданства: в силу закона <16> (гл. 2), в порядке оптации (гл. 3) или натурализации (гл. 4). В первом случае наиболее распространенным способом являлось приобретение гражданства в связи с происхождением: ребенок считался гражданином, если его отец или мать являлись гражданами Нидерландов на момент его рождения или если отец, являвшийся голландским гражданином, умер до его рождения (ч. 1 ст. 3). Следует отметить, что для законодателя не имело значения, где родился ребенок и состоят ли его родители в браке, что довольно существенно расходилось с существовавшей ранее практикой. -------------------------------- <16> В силу закона можно было приобрести гражданство по рождению, в связи с установлением отцовства в судебном порядке или усыновлением гражданином Нидерландов.

В соответствии с оригинальной версией Закона ребенок, родившийся вне брака у гражданина Нидерландов и иностранки, автоматически приобретал гражданство страны в случае установления отцовства в добровольном порядке. После внесения Законом от 21 декабря 2000 г. изменений, вступивших в силу 1 апреля 2003 г., ребенок мог приобрести гражданство отца автоматически только в том случае, если отец признавал его еще до рождения <17>. Такая процедура могла быть осуществлена в любом муниципалитете или у нотариуса на территории страны, а также в посольстве или консульстве страны в тех государствах, где было разрешено признание отцовства в отношении еще не родившегося ребенка (Ирландия, Греция, Канада, Португалия, США и т. д.). -------------------------------- <17> Ребенок, родившийся вне брака, который не был признан отцом до его рождения, в настоящее время может приобрести голландское гражданство в порядке оптации или натурализации.

Наряду с принципом jus sanguinis в Законе закреплялся и принцип jus soli, поскольку гражданином страны по рождению признавался ребенок, найденный на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов и Арубы, а также на морском или воздушном судне, зарегистрированном на соответствующих территориях, если в течение пяти лет после того, как он был найден, не было установлено, что этот ребенок с момента рождения являлся гражданином другой страны (ч. 2 ст. 3). Серьезные дискуссии вызвало включение в Закон о гражданстве положений об автоматическом предоставлении гражданства Нидерландов мигрантам в третьем поколении, родившимся на территории страны. В первый проект Закона, подготовленный в 1981 г., эти положения включены не были. По мнению Правительства, одного факта рождения на территории страны не было достаточно для автоматического предоставления гражданства. Только через два года в связи с изменением приоритетов политики в отношении этнических меньшинств Правительство пересмотрело данную позицию и согласилось включить такое положение в проект Закона, однако оно предлагало предоставить данным лицам право на оптацию (выбор гражданства), которую мог осуществить ребенок по достижении совершеннолетия либо его законный представитель до достижения ребенком соответствующего возраста. Вместе с тем существовавший ранее порядок все же удалось отстоять в Парламенте. Соответственно, ребенок признавался голландским гражданином, если на момент его рождения для его отца или матери основным местом жительства являлись Нидерланды, Нидерландские Антильские острова или Аруба и если для отца или матери этого родителя соответствующая территория являлась основным местом жительства на момент его рождения, при условии что Нидерланды, Нидерландские Антильские острова или Аруба являлись основным местом жительства ребенка на момент его рождения (ч. 3 ст. 3 Закона). Закон о гражданстве в оригинальной редакции предусматривал возможность приобретения гражданства в порядке оптации мигрантами во втором поколении. Соответствующие положения были внесены в проект Закона по инициативе Правительства в 1983 г. в свете приоритетов новой миграционной политики, направленной на усиление правового положения иностранцев, проживавших в стране на долгосрочной основе, и необходимости их дальнейшей интеграции. Право на выбор гражданства предоставлялось иностранцам в возрасте от 18 до 25 лет, родившимся в Нидерландах, на Нидерландских Антильских островах или в Арубе, в том случае, если они проживали на соответствующей территории с момента рождения или не менее трех лет подряд, а также если они являлись лицами без гражданства с момента рождения <18> (п. "a", "b" ч. 1 ст. 6). -------------------------------- <18> Ранее такие лица имели право на ускоренную процедуру натурализации на основании решения министра юстиции.

В отличие от натурализации оптация не предполагала проверку каждой кандидатуры на предмет лояльности и интегрированности в стране пребывания, а также отказ заинтересованного лица от гражданства по происхождению. Для получения гражданства необходимо было только обратиться с заявлением в уполномоченный орган и представить документы, подтверждавшие соблюдение установленных в законе требований. При этом с заявителя не взималась государственная пошлина. Если лицо отвечало установленным требованиям, ему не могли отказать в предоставлении гражданства. В первые годы после принятия Закона этот способ приобретения гражданства не получил широкого распространения, поскольку дети мигрантов, как правило, приобретали гражданство страны в связи с натурализацией родителей. Внесенные Законом от 21 декабря 2000 г. изменения, вступившие в силу с 1 апреля 2003 г., существенно скорректировали процедуру оптации. Прежде всего был отменен верхний возрастной порог для обращения с заявлением о выборе гражданства, а также значительно расширен круг лиц, которые могли воспользоваться такой процедурой. К их числу были отнесены иностранцы, которые: - были добровольно или в судебном порядке признаны голландскими гражданами в несовершеннолетнем возрасте и находились под опекой этих лиц не менее трех лет до достижения совершеннолетия; - были отданы по решению голландского суда под совместную опеку лиц, из которых хотя бы один являлся голландским гражданином, в несовершеннолетнем возрасте, находились под опекой этого гражданина не менее трех лет, не проживали постоянно в стране своего гражданства после установления опеки и до достижения совершеннолетия; - достигли совершеннолетия и постоянно проживали на территории <19> Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы с четырехлетнего возраста; -------------------------------- <19> В соответствии с новым регулированием лицо должно было проживать на законном основании на территории страны.

- достигли совершеннолетия, проживали на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы не менее одного года и имели разрешение на пребывание на неограниченный срок, являлись ранее гражданами или подданными Нидерландов, не имевшими голландского гражданства, при условии, что они не утратили свое гражданство в соответствии с п. "d" ч. 1 ст. 15 Закона о гражданстве, не предприняв необходимых усилий по выходу из прежнего гражданства; - состояли в браке с гражданами Нидерландов не менее трех лет и постоянно проживали на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы 15 лет подряд или более; - достигли возраста 65 лет и постоянно проживали на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы 15 лет подряд или более (п. "c" - "h" ч. 1 ст. 6) <20>. -------------------------------- <20> Кроме того, дети могли приобретать голландское гражданство в порядке оптации, если их родители делали соответствующий выбор (ч. 7 ст. 6).

В соответствии с новым регулированием уполномоченные органы <21>, получившие от заинтересованного лица заявление о выборе гражданства, должны были проверить его обоснованность на основании представленных документов. По общему правилу решение необходимо было вынести в течение 13 недель с момента получения соответствующего заявления, в особых случаях срок мог быть продлен еще на 13 недель (ч. 4 ст. 6). Если заявитель отвечал предусмотренным в законе требованиям, ему выдавалось письменное подтверждение приобретения голландского гражданства <22> (п. 2 ст. 6). Следует отметить, что в случае оптации решение о соблюдении установленных требований принимали муниципальные органы, а не Служба иммиграции и натурализации. -------------------------------- <21> Департамент гражданского состояния муниципалитета, в котором было за регистрировано заинтересованное лицо. <22> Декретом от 17 июня 2002 г. была введена пошлина в связи с приобретением гражданства в порядке оптации, которая в настоящее время составляет 139 евро.

В выдаче подтверждения могли отказать, если на основании поведения лица имелись серьезные основания полагать, что это лицо представляло опасность для публичного порядка, общественной нравственности или безопасности Королевства, при условии, что соответствующее решение не противоречило международным обязательствам страны (ч. 3 ст. 6) <23>. Решение об отказе в подтверждении голландского гражданства можно было обжаловать в судебном порядке. -------------------------------- <23> В случае оптации предусматривались такие же основания для отказа, что и при натурализации. В частности, отказ мог быть обусловлен привлечением лица к уголовной ответственности в течение четырехлетнего периода, предшествовавшего обращению с соответствующим заявлением.

В соответствии с оригинальной версией Закона о гражданстве заявление о выборе гражданства можно было подать только на территории страны. Однако с 1 апреля 2006 г. определенные лица (бывшие голландские граждане и законные представители несовершеннолетних иностранцев, которые в установленном порядке были признаны голландскими гражданами) могли подавать заявления в посольство или консульство Нидерландов в стране своего пребывания. При этом с 1 января 2007 г. они должны были посетить специальную церемонию, которая проводилась в посольстве или консульстве страны для лиц, приобретавших гражданство в порядке оптации или натурализации <24>, с тем чтобы решение о предоставлении гражданства вступило в законную силу. -------------------------------- <24> В процедуре принимал участие законный представитель, если гражданство приобретал несовершеннолетний.

Закон о гражданстве 1984 г. изменил порядок процедуры натурализации. С 1985 г. прием в гражданство стал осуществляться Королевским декретом по предложению министра юстиции на основании ходатайства заинтересованного лица (ч. 1 ст. 7). По общему правилу решение по ходатайству необходимо было принять в течение одного года после уплаты пошлины, связанной с его рассмотрением, или принятия решения об освобождения от уплаты пошлины, однако в особых случаях вынесение решения можно было отсрочить на шесть месяцев максимально не более двух раз (ч. 4 ст. 9). Решения о продлении срока рассмотрения ходатайства или об отказе в предоставлении гражданства принимал министр юстиции (ч. 5 ст. 9). Решения об отказе в приеме в гражданство могли быть оспорены в судебном порядке. Претендовать на получение гражданства Нидерландов могли лица, достигшие совершеннолетия, чье проживание на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы в течение неограниченного периода не вызывало каких-либо возражений и для которых соответствующая территория являлась основным местом жительства в течение пяти лет, непосредственно предшествовавших подаче ходатайства <25> (п. "a" - "c" ч. 1 ст. 8). Заинтересованные лица должны были интегрироваться в принимающее общество, что предполагало владение голландским языком на приемлемом уровне <26> (п. "d" ч. 1 ст. 8). -------------------------------- <25> С 1 апреля 2003 г. такие лица должны были проживать на соответствующей территории непрерывно в течение установленного срока на законных основаниях. <26> Те, кто проживал на территории Нидерландских Антильских островов или Арубы, должны были также знать язык, использовавшийся на острове их проживания.

В Законе предусматривалась возможность сокращения или отмены ценза оседлости для определенных категорий кандидатов на предоставление гражданства. Этот ценз не применялся в том случае, если заинтересованные лица ранее были голландскими гражданами или имели статус подданных Нидерландов, не имевших голландского гражданства, состояли в браке или проживали с гражданином Нидерландов в течение периода не менее трех лет или после достижения совершеннолетия были усыновлены на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы родителями, из которых хотя бы один имел голландское гражданство (ч. 2 ст. 8). Двухлетний срок проживания устанавливался для тех кандидатов на натурализацию, чье основное место жительства находилось на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы в течение не менее десяти лет в совокупности (ч. 3 ст. 8), трехлетний срок - для лиц без гражданства, для тех, кто имел постоянные отношения, не являвшиеся браком, с гражданином Нидерландов в течение пяти лет непрерывно <27> (ч. 4 ст. 8), а также для лиц, в отношении которых голландским гражданином в добровольном или судебном порядке было установлено отцовство <28> (ч. 5 ст. 8). -------------------------------- <27> С 2005 г. это распространялось и на партнерства, зарегистрированные за рубежом, если они были признаны в Нидерландах. <28> Если в отношении лица, ходатайствовавшего о предоставлении гражданства, отцовство было установлено в несовершеннолетнем возрасте, соответствующий срок сокращался на период, в течение которого гражданин Нидерландов, признанный отцом, воспитывал ребенка или осуществлял опеку до достижения им совершеннолетия.

Лицу, отвечавшему установленным в законе требованиям, могли отказать в предоставлении гражданства в том случае, если: a) имелись разумные основания полагать на основании его поведения, что это лицо представляло угрозу для публичного порядка, общественной нравственности или безопасности Королевства <29>; -------------------------------- <29> Лицу, которое ранее имело голландское гражданство и утратило его в несовершеннолетнем возрасте в связи с изменением гражданства родителей, усыновлением или признанием иностранцем, могли отказать в предоставлении гражданства только в том случае, если оно было осуждено за уголовное преступление против безопасности Королевства или в отношении него было вынесено наказание в виде лишения свободы на срок не менее пяти лет за иное преступление в течение десяти лет, предшествовавших подаче соответствующего ходатайства (ч. 2 ст. 9).

b) лицо, имевшее иностранное гражданство, не предприняло необходимые усилия для отказа от него или не было готово предпринять соответствующие усилия после натурализации, за исключением тех случаев, когда от лица нельзя было ожидать совершения таких действий; c) лицо, обратившееся с ходатайством, на которое распространяются предусмотренные в ст. 8 Закона исключения, имело основное место жительства в государстве своего гражданства (ч. 1 ст. 9). В соответствии с законом требование об отказе от прежнего гражданства не применялось, если обратившееся с ходатайством лицо являлось гражданином государства - участника Второго протокола к Конвенции о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства <30>; родилось на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы и имело основное место жительства на соответствующей территории на момент подачи ходатайства; имело основное место жительства на этой территории в течение пяти лет подряд, предшествовавших достижению совершеннолетия; состояло в браке с гражданином Нидерландов; было признано беженцем на территории Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы (п. "a" - "e" ч. 3 ст. 9). -------------------------------- <30> Государствами - участниками Второго протокола являлись Люксембург, Норвегия, Австрия, Дания, Бельгия (до выхода из Конвенции 28 апреля 2008 г.).

После вступления в силу Закона о гражданстве требования к кандидатам на натурализацию менялись неоднократно. Наиболее острые дискуссии были связаны с обсуждением вопроса о допустимости сохранения гражданства по происхождению для кандидата на натурализацию и о содержании требования интегрированности в общество. В ходе обсуждения проекта Закона о гражданстве в Парламенте министр юстиции привел три аргумента в пользу необходимости сохранения требования об отказе от прежнего гражданства в случае натурализации: двойное гражданство приводит к правовой неопределенности; порождает различие в обращении между иностранцами, приобретавшими второе гражданство, и голландскими гражданами, автоматически утрачивавшими гражданство в случае натурализации за рубежом; кроме того, мигрантам, ходатайствовавшим о натурализации, следовало определиться, с какой из стран они ассоциируют себя в большей степени <31>. -------------------------------- <31> De Hart B. Political Debates on Dual Nationality in the Netherlands (1990 - 2003) // Migration and the Regulation of Social Integration. P. 151.

Возобновление дискуссии о возможности сохранения прежнего гражданства после вступления Закона в силу было связано с тем, что Научный совет по вопросам публичной политики в своем докладе, посвященном политике в отношении мигрантов, указал, что требования к кандидатам на натурализацию не должны быть более строгими, чем это необходимо, и призвал разрешить данным лицам сохранять гражданство по происхождению <32>. В мае 1991 г. Правительство представило в Генеральные штаты Меморандум "Двойное гражданство и избирательные права для иностранцев", в котором заявило об изменении приоритетов политики в данной сфере. По согласованию с первой палатой Генеральных штатов министр юстиции в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий принял решение о неприменении требования об отказе от прежнего гражданства к кандидатам на натурализацию до внесения изменений в законодательство (Циркуляр от 20 декабря 1991 г.). -------------------------------- <32> В Нидерландах официальная политика органов государственной власти, которая формулируется в правительственных меморандумах и заявлениях, ориентируется на позицию научного сообщества.

В феврале 1993 г. Правительство внесло в Генеральные штаты законопроект об изменении Закона о гражданства, допускавший сохранение гражданства по происхождению как иностранными гражданами, ходатайствовавшими о натурализации, так и проживавшими за рубежом голландскими гражданами, которые приобретали в добровольном порядке иностранное гражданство. В пояснительной записке к проекту Закона указывалось, что гражданство должно рассматриваться как выражение личной связи со страной, а не личной лояльности. При этом допускалось, что лицо может быть связано отношениями не только политического, но и культурного, экономического, социального или эмоционального характера с несколькими государствами. В ходе обсуждения законопроекта изменилось общественное мнение и отношение членов Парламента к интеграции иностранцев <33>, и в 1996 г. министр юстиции его отозвал. В соответствии с Циркуляром от 9 июля 1997 г. требование об отказе от прежнего гражданства было восстановлено, однако одновременно с этим был расширен и перечень оснований для сохранения гражданства по происхождению. В настоящее время до 62,7% натурализованных иностранцев сохраняют второе гражданство <34>, число лиц, имеющих двойное гражданство, продолжает увеличиваться: 1998 г. - 600000 человек, 2006 г. - 1000000 <35>. -------------------------------- <33> Первичной целью интеграционной политики было признано превращение членов этнических групп в активных граждан. При этом гражданство трактовалось как разнообразные формы участия в повседневной жизни местного сообщества и приобретение качеств гражданина, в том числе - экономической независимости и законопослушности. <34> Van Oers R., De Hart B., Groendijk K. Op. cit. P. 392. <35> См.: Ersanilli E. Netherlands. Country Profile // www. focus-migration. de. P. 4 (11 октября 2007 г.).

При рассмотрении проекта Закона о гражданстве 1984 г. в Парламенте было признано, что требование интегрированности в голландском обществе не предполагает ассимиляции <36>. Традиционно соблюдение этого условия проверялось в ходе неформального собеседования с муниципальным служащим по месту проживания заинтересованного лица. По общему правилу лицо отвечало установленным требованиям, если оно могло от своего имени подать ходатайство о натурализации и поддержать общий разговор на бытовые темы <37>. Несоблюдение этого требования являлось наиболее распространенным основанием для отказа в предоставлении гражданства, однако число таких отказов было невелико (5% ходатайств <38>). -------------------------------- <36> De Groot G.-R. Reflections on Integration and Access to Nationality/Citizenship through Naturalization. A Comparative Perspective // The Nexus between Immigration, Integration and Citizenship in the EU. CHALLENGE, Liberty and Security. Collective Conference Volume. 2006. April. P. 21. <37> На практике требования к потенциальным гражданам существенно варьировались в различных районах страны. Как шутили в Нидерландах, в некоторых консервативных районах вам пришлось бы спеть национальный гимн, а в Амстердаме вполне достаточно было найти комнату, где проводилось собеседование, чтобы продемонстрировать свою интегрированность. <38> Van Oers R., De Hart B., Groendijk K. Op. cit. P. 413.

В проекте Закона, внесенного в Парламент в 1998 г., предлагалось скорректировать языковое требование, заменив положение о владении голландским языком на приемлемом уровне на предписание о владении языком на уровне, необходимом для осуществления социальных контактов. В ходе обсуждения данного предложения парламентское большинство высказалось в пользу ужесточения требований к кандидатам и выдвинуло предложение оценивать не только уровень владения языком, но и знание голландского общества. В связи с этим Правительство откорректировало свое предложение, предусмотрев, что кандидаты на прием в гражданство должны иметь определенные знания о политической системе и общественном устройстве Нидерландов, Нидерландских Антильских островов или Арубы. В соответствии с новым регулированием кандидаты на натурализацию с 1 апреля 2003 г. должны были сдавать тест на знание голландского языка и конституционного строя и общества в Нидерландах, в ходе которого оценивалась языковая подготовка, знание реалий голландского общества и конституционного устройства страны. Языковый тест продолжительностью в три часа включал в себя 105 заданий, тест о жизни в Нидерландах, состоявший из 40 вопросов, проводился в течение часа. В отличие от ранее существовавшей практики тесты стали проводиться в электронной форме, и кандидат должен был обладать минимальными навыками работы на компьютере для успешной их сдачи. Прохождение теста является обязательным для всех кандидатов, в том числе и для проживавших за границей, за исключением тех лиц, которые обучались в образовательных учреждениях Нидерландов либо прошли интеграционный курс для прибывающих в страну <39>. Введение натурализационного теста привело к существенному сокращению числа ходатайств о натурализации (в 2004 г. их общие число снизилось на 67% по сравнению с 2002 г.), при этом половина участников не смогла сдать тест <40>. -------------------------------- <39> 30 сентября 1998 г. вступил в силу Закон о гражданской интеграции прибывавших в страну лиц, который предусматривал участие в соответствующих программах иностранцев и граждан Нидерландов, въехавших в страну впервые на неограниченный срок. Полный курс интеграционной программы включал в себя обучение голландскому языку, курсы социальной (информация о стране) и профессиональной ориентации (сведения о возможностях трудоустройства в Голландии), а также социальное инструктирование (ознакомление с муниципалитетом проживания и предоставляемыми услугами). <40> Ibid. P. 392.

С января 2007 г. после вступления в силу нового Закона о гражданской интеграции иностранцев был отменен натурализационный тест, и кандидат на прием в гражданство должен был сдавать интеграционный экзамен в рамках программы первичной адаптации для мигрантов. От кандидата на натурализацию требовался такой же уровень знаний и финансовых затрат, что и ранее, однако по своему формату экзамен отличался от натурализационного теста. От прохождения экзамена освобождались лица, имевшие документ об окончании средней школы в Нидерландах или диплом либо удостоверение об определенном уровне языковой подготовки, лица с ограниченными физическими или психическими возможностями, препятствовавшими сдаче экзамена, безграмотные. С 1 октября 2006 г. была введена специальная натурализационная церемония, которая должна была символизировать важность события и подчеркивать возникновение новых связей между лицом и страной. Соответствующая процедура должна была проводиться в течение шести недель после издания Королевского декрета о предоставлении гражданства. Кроме того, муниципалитеты должны были раз в год организовывать специальную церемонию, в которой участвовали иностранцы, успешно сдавшие интеграционный экзамен и выполнившие требования для натурализации. На первой натурализационной церемонии, состоявшейся 24 августа 2005 г. в Гааге, министр по делам иностранцев и интеграции подарил каждому из 30 новых голландских граждан флаг страны и текст Конституции. В соответствии с Законом о гражданстве глава государства, заслушав мнение Государственного совета, мог предоставить лицу гражданство, отступив от общих требований, предусмотренных для натурализации, в рамках так называемой ускоренной процедуры (ст. 10). Согласно Руководству по применению Закона о гражданстве такая процедура применялась, если это отвечало насущным интересам страны (§ 1 комментария к ст. 10). 14 октября 2004 г. гражданин Кот-д'Ивуара Калу, проживавший в Нидерландах в течение двух лет и являвшийся профессиональным футболистом, обратился с ходатайством о предоставлении ему гражданства в ускоренном порядке, с тем чтобы он мог принять участие в чемпионате мира по футболу 2006 г. в составе голландской сборной. Министр по делам спорта и Служба иммиграции и натурализации поддержали это ходатайство как отвечающее интересам страны в области спорта, однако министр по делам иностранцев и интеграции отклонил его, указав, что Калу прожил в стране всего два года и у него нет подтверждения о сдаче натурализационного теста. Соответствующее решение было обжаловано в судебном порядке. Районный суд Роттердама в решении от 9 декабря 2005 г. признал, что министр в должной мере не мотивировал свое решение и что в случае профессиональных спортсменов возможно отступление от обычных условий приема в гражданство. Государственный совет в решении от 15 февраля 2006 г. подтвердил законность судебного решения. После вступления Закона о гражданстве 1984 г. в силу проверку того, отвечает ли лицо, обратившееся с ходатайством о натурализации, установленным требованиям, стали проводить органы местного самоуправления, а не представители полиции по делам иностранцев. С 1 января 1988 г. министр юстиции начал проводить консультации с мэрами тех муниципалитетов, в которых проживали заявители, о необходимости приема соответствующих лиц в гражданство. Как правило, мнение местных властей формировалось на основании собеседования с заявителем и информации полиции по делам иностранцев о положении и поведении кандидата. В 1994 г. по инициативе министерства в ряде городов страны был начат эксперимент, в соответствии с которым ходатайства о приеме в гражданство подавались для предварительного рассмотрения и регистрации муниципальному служащему, отвечавшему за регистрацию актов гражданского состояния, по месту жительства заинтересованного лица. С 1998 г. эта практика была распространена на все муниципалитеты страны, что значительно ускорило процедуру рассмотрения ходатайств. Кандидаты на натурализацию должны были уплатить государственную пошлину в размере от 232 до 450 евро в зависимости от размера дохода и того, подают ли они соответствующее ходатайство индивидуально или совместно с другими членами семьи. Следует отметить, что в 80 - 90-е годы прошлого века проводились специальные кампании, направленные на увеличение числа ходатайств о приеме в гражданство, поскольку Правительство считало, что натурализация содействует интеграции иностранцев. Ужесточение критериев интеграции способствовало и изменению приоритетов политики в отношении предоставления гражданства. Натурализация стала рассматриваться Правительством страны уже не как средство, облегчающее интеграцию мигрантов, а как способ поощрения тех иностранцев, которые доказали, что успешно адаптировались в принимающем обществе. По данным Службы иммиграции и натурализации Нидерландов, в первой половине 2008 г. было удовлетворено 89% поданных ходатайств о натурализации. Средний срок их рассмотрения варьировался от 29 до 38 недель. В 2007 г. среди кандидатов на прием в гражданство лидировали представители Ирака (16%), Марокко (12%), Турции и Афганистана (по 6%) <41>. -------------------------------- <41> См. сайт Службы: http://www. ind. nl/en/.

В Законе о гражданстве предусматривались различные основания для утраты голландского гражданства. Прекращение гражданства по инициативе государственных органов было возможно только в том случае, если гражданство было предоставлено заинтересованному лицу на основании ложных сведений, и министр юстиции издал декрет об аннулировании декрета о предоставлении гражданства с момента его издания. Данная санкция не могла применяться к лицам, состоявшим в голландском гражданстве не менее 12 лет, за исключением тех случаев, когда эти лица были осуждены за уголовные преступления, предусмотренные Законом о применении уголовного права в условиях военного времени, Законом об имплементации положений Конвенций о предотвращении пыток и геноцида (ч. 2 ст. 14). Законом от 21 декабря 2000 г., вступившим в силу 1 апреля 2003 г., был расширен круг оснований для издания декрета (мошенничество и укрытие значимых фактов), а также было введено правило о том, что издание декрета министра юстиции возможно даже в том случае, если лицо становится лицом без гражданства (ч. 4 ст. 14). В 2004 г. 55 человек утратили гражданство на основании положений ст. 14 <42>. -------------------------------- <42> Van Oers R., De Hart B., Groendijk K. Op. cit. P. 415.

Утрата гражданства могла быть связана с определенными юридическим фактами: добровольным приобретением гражданства другого государства; заявлением заинтересованного лица о выходе из гражданства; проживанием в течение 10 лет за пределами Нидерландов, Нидерландских Антильских островов и Арубы, а также за пределами территории, на которую распространялось действие Договора об учреждении Европейского союза <43>; отменой министром юстиции декрета о предоставлении голландского гражданства, если заинтересованное лицо не предприняло необходимых усилий после натурализации, чтобы выйти из прежнего гражданства; добровольным поступлением на военную службу иностранного государства, участвовавшего в боевых действиях против Нидерландов или союза, членом которого они являлись (п. "a" - "e" ч. 1 ст. 15). -------------------------------- <43> Данное требование не распространялось на лиц, находившихся за рубежом, в качестве государственных служащих или сотрудников международных организаций, в которых представлены Нидерланды, или членов их семей.

В случае добровольного приобретения гражданства другого государства голландское гражданство сохраняли лица, которые родились в государстве второго гражданства и постоянно проживали там на момент приобретения этого гражданства, постоянно проживали в стране своего гражданства не менее пяти лет до совершеннолетия, состояли в браке с лицом, являвшимся гражданином этой страны <44> (ч. 2 ст. 15). -------------------------------- <44> Законом от 21 декабря 2000 г. это требование было распространено и на партнера голландского гражданина.

Выйти из голландского гражданства могло только лицо, имевшее второе гражданство. Если гражданин Нидерландов проживал за границей, он должен был явиться в посольство или консульство в стране пребывания, подписать заявление о выходе из гражданства, сдать паспорт и уплатить консульский сбор в размере 30 евро. В случае проживания на территории страны соответствующее заявление подписывалось в муниципалитете по месту жительства заинтересованного лица. Законом от 21 декабря 2000 г. было отменено положение об автоматической утрате голландского гражданства после 10-летнего проживания за рубежом. Соответствующий срок считался прерванным, если основным местом жительства заинтересованного лица становились Нидерланды, Нидерландские Антильские острова, Аруба или государства - члены ЕС (хотя бы на один год), было сделано заявление о том, что лицо является голландским гражданином, или получен голландский паспорт (ч. 3, 4 ст. 15). Гражданин мог также утратить свое гражданство в соответствии с положениями международного договора (ст. 15A), если приобрел в порядке натурализации или оптации гражданство одного из государств - участников Конвенции Совета Европы о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случае множественного гражданства от 6 мая 1963 г. <45> или гражданство Суринама (Соглашение между Королевством Нидерландов и Республикой Суринам от 25 ноября 1975 г.). -------------------------------- <45> Лицо не утрачивало гражданство, если государство, гражданство которого оно приобретало, являлось участником Второго протокола к этой Конвенции и лицо относилось к одной из групп граждан, предусмотренных ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве.

В последнее десятилетие законодательство о гражданстве Нидерландов предъявляет все более жесткие требования к кандидатам на натурализацию. Прием в гражданство рассматривается как успешное завершение процесса полной интеграции лица в принимающем обществе. Планы Правительства сократить количество оснований, позволяющих сохранять гражданство по происхождению, и предусмотреть лишение голландского гражданства в случае совершения террористических актов или осуществления заговоров с целью их совершения свидетельствуют о том, что эта тенденция может получить дальнейшее развитие.

Название документа