Эволюция международно-правовых аспектов сотрудничества государств в борьбе с коррупцией

ЭВОЛЮЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

С. А. ЛОШАКОВА

Лошакова С. А., ассистент кафедры теории и истории государства и права факультета юриспруденции и политологии РГУ имени С. А. Есенина.

Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией на сегодняшний день представляется наиболее актуальным направлением противодействия данному явлению. Данное положение обусловлено тем обстоятельством, что для коррупции, как и для других видов преступности, давно не существует национальных границ. В то же время средства борьбы с данным явлением продолжают оставаться преимущественно национальными. Международное сотрудничество предполагает совместную работу, участие в общих делах, относящихся к взаимодействию между народами, государствами, сфере внешней политики. В соответствии с Уставом ООН (1945 г.), Декларацией о принципах международного права (1970 г.), Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству государств в Европе (1975 г.), все государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с другом в соответствии с целями и принципами Устава ООН, другими международно-правовыми документами и обязательствами <1>. -------------------------------- <1> См.: Устав ООН 1945 г.; Декларация о принципах международного права, 1970 г.

Исторически международное сотрудничество государств в борьбе с преступностью обусловливалось характером преступности, представляющей угрозу мировому сообществу. Потребность в правовой взаимопомощи государств возрастала адекватно росту международной преступности, наносящей вред интересам двух и более государств. Первые двусторонние договоры о взаимной выдаче преступников известны еще государствам рабовладельческой эпохи. В 1815 г. Венский конгресс принял Декларацию о борьбе с рабством и работорговлей. Затем в XIX и XX вв. последовали международно-правовые акты о борьбе с торговлей женщинами в целях разврата, о наказуемости фальшивомонетничества, пиратства, международного терроризма и т. д. В настоящее время наибольшую тревогу вызывают такие виды международной преступности, как терроризм, отмывание доходов от преступной деятельности, торговля людьми, международный наркобизнес, коррупция. В последнее десятилетие принято множество многосторонних международных конвенций по борьбе с коррупцией, глобальных и региональных программ и деклараций, посвященных данной проблеме. Глобальный уровень представлен главным образом документами Организации Объединенных Наций. В поле зрения ООН проблема коррупции находится уже более двух десятилетий. О важности проблемы коррупции и необходимости противостояния ей упоминается еще в материалах V Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975). В дальнейшем на форумах ООН данная проблема обсуждалась неоднократно. В то же время коррупция рассматривалась в документах тех лет как проблема национальная, во многом зависящая от культурных особенностей и традиций той или иной страны. Понимание международного, глобального характера феномена коррупции пришло несколько позже, с интенсификацией интеграционных процессов в мировой экономике. В Резолюции VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г.) "Коррупция в сфере государственного управления" отмечалось, что "проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, это влияние ощущается во всем мире" <2>. Помимо вышеупомянутой Резолюции, в 90-е годы на уровне ООН были приняты: Резолюция Генеральной Ассамблеи "Борьба с коррупцией", Международный кодекс поведения должностных лиц (1996) и Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996). Важной вехой стало принятие Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000), содержавшей ст. 18 о криминализации коррупции. В 1999 г. Центр по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности ООН совместно с Исследовательским институтом ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) разработал глобальную программу против коррупции, предусматривающую план действий на национальном и международном уровне по противостоянию коррупции. Программа дополняется регулярно обновляемым вышеназванными институтами объемным руководством-инструментарием (anticorruption toolkit). -------------------------------- <2> См.: Резолюция VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г.).

Несмотря на многочисленные антикоррупционные инициативы ООН, подкрепленные документами региональных международных организаций (Совета Европы, ОАГ и др.), сохранялась потребность в разработке единого специального акта, который бы заложил основы глобальной антикоррупционной политики в новом столетии. Конвенция ООН против коррупции была принята 31 октября 2003 г., а в декабре того же года подписана представителями государств на конференции в г. Мериде (Мексика). Региональный уровень представлен документами региональных международных организаций, таких как Совет Европы, Европейский союз, Организация Американских Государств (ОАГ), СНГ, Шанхайская организация сотрудничества и др. Для Российской Федерации наибольшее значение имеют антикоррупционные инициативы в рамках СНГ и европейских организаций. С сожалением следует отметить то обстоятельство, что в рамках СНГ не проводится работа по выработке совместной антикоррупционной политики, отсутствуют многосторонние конвенции и декларации по данному вопросу. Данный факт тем более удивителен, если учитывать остроту проблемы коррупции для стран СНГ и наличие у ряда государств Содружества (Украины, Казахстана и др.) специального антикоррупционного законодательства. Россия является ведущим экспортером энергоресурсов в европейские страны, на страны ЕС приходится большинство туристических, личных и деловых поездок российских граждан. В силу масштабов России и ее глобальной роли в мировом сообществе ее полновесное вступление в Европейский союз, предполагающее значительное ограничение государственного суверенитета, представляется невозможным. Однако создание общеевропейского экономического и правового пространства, что предусмотрено в договоре между ЕС и Российской Федерацией, уже в ближайшее время делает реальным своеобразное ассоциированное членство РФ в ЕС. Подчеркивая особую важность взаимоотношений с Европейским союзом, в октябре 1999 г. Россия утвердила Стратегию развития отношений с ЕС до 2010 г. Соглашение о сотрудничестве между ЕС и РФ устанавливает цель партнерства: обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе. В ст. 84 Соглашения указано, что стороны сотрудничают "с целью предотвращения противоправной деятельности, в частности... противоправной деятельности в сфере экономики, включая проблемы коррупции" <3>. -------------------------------- <3> См.: ст. 84 Соглашения о сотрудничестве между ЕС и РФ, 1999 г.

Среди представляющих интерес для России антикоррупционных документов ЕС следует назвать Конвенцию о защите финансовых интересов Европейского сообщества 1995 г. Конвенция и прилагаемые к ней Протоколы определили понимание Сообществом понятий мошенничества, коррупции и отмывания капиталов. Коррупция понимается в Конвенции как взяточничество, однако понятие мошенничества не совпадает с российским (форма хищения), а определяет должностное злоупотребление, отражая, таким образом, широкое понимание коррупции. Протокол N 1 к Конвенции Евросоюза о защите финансовых интересов Европейского сообщества определил понятие уголовно наказуемой коррупции и основания ответственности за коррупционные преступления. Так, в Протоколе дается предельно широкое определение понятия "служащий Сообщества". Его расшифровка дается в ст. 1-1 "б", которая гласит, что это "любое лицо, исполняющее должность служащего или агента, нанятого по контракту в соответствии со статусом государственного служащего Сообщества, а также лица, направленные в распоряжение Сообщества странами - членами Европейского сообщества, а равно (в порядке ассимиляции) члены органов, созданных во исполнение договоров, учредивших Европейское сообщество, и сотрудники этих органов, в том случае, если статус служащих Сообщества к ним неприменим" <4>. Столь широкое определение понятия государственного служащего Евросоюза приводит к тому, что ответственными за преступления, предусмотренные данной Конвенцией, будут практически все лица, работающие в аппарате, обеспечивающем работу Союза. Причем критерием определения должностного лица служат не исполняемые этим лицом функции, а место его работы и способ его найма. Подразумевается, что если лицо было принято на работу в определенное учреждение в соответствии с определенной процедурой, его статус уже достаточен для этого, чтобы при злоупотреблении своими полномочиями причинить вред интересам Сообщества. Исследователи считают, что под действие данных норм подпадают сотни тысяч человек. -------------------------------- <4> См.: Протокол N 1 к Конвенции Евросоюза о защите финансовых интересов Европейского сообщества, 1995 г.

Среди мер, принимаемых ЕС для укрепления своей антикоррупционной политики, отметим также принятие Конвенции "О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского сообщества и функционеров стран - участниц Европейского союза". Данная Конвенция была подписана в 1997 г. в рамках межправительственного сотрудничества на базе Маастрихтских соглашений. Охват этой Конвенции шире, чем у Протокола N 1 Конвенции о защите финансовых интересов ЕС. Конвенция 1997 г. включила в понятие европейской коррупции те деяния, которые причиняют вред не только финансовым интересам Сообщества. В преамбуле Конвенции сказано: "В целях усиления судебного сотрудничества в уголовной области между государствами-участниками необходимо продвинуться далее упомянутого Протокола (Протокол N 1 Конвенции 1995 г.) и принять Конвенцию, согласно совершаемым актам коррупции..." <5>. -------------------------------- <5> См.: Конвенция "О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского Сообщества и функционеров стран - участниц Европейского союза", 1997 г.

Другой важной составляющей сотрудничества на европейском континенте является участие России в деятельности Совета Европы и связанных с ним институтов. Борьба с преступностью и, в частности, с коррупцией является одной из главных сфер деятельности Совета Европы. На 19-й конференции министров юстиции европейских стран (Ла-Валлетта, Мальта, 1994 г.) было отмечено, что коррупция представляет собой угрозу демократии и правам человека. Совет Европы призвал государства-члены адекватно отреагировать на эту угрозу. В свете этих рекомендаций в сентябре 1994 г. Комитет министров Совета Европы создал Междисциплинарную группу по проблемам коррупции (MAC), которой было поручено изучить соответствующие меры, которые могут быть включены в международную программу действий по борьбе с коррупцией. Результаты работы группы легли в основу Программы действий по борьбе с коррупцией, одобренной Комитетом министров в 1996 г. Комитет министров 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии принял Резолюцию (97) 24 о руководящих принципах борьбы с коррупцией, в которой подчеркивалась необходимость оперативно завершить разработку международно-правовых документов во исполнение Программы действий по борьбе с коррупцией. В той же Резолюции названы 20 принципов борьбы с коррупцией на общеевропейском пространстве. Как всякий набор принципов, упомянутые положения лишь определяют те отправные точки, которыми должны руководствоваться государства-члены при построении своей антикоррупционной политики. На их основе были выработаны два значительных международно-правовых документа, заложивших во многом основы общеевропейской антикоррупционной политики. Речь идет, во-первых, об уголовно-правовой Конвенции о борьбе с коррупцией, которая была принята в 1999 г. и уже подписана подавляющим большинством стран - членов Совета Европы. Россия подписала данную Конвенцию в январе 1999 г., но до сих пор не ратифицировала. Во-вторых, это гражданско-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией, принятая в сентябре 1999 г. Этот документ предусматривает гражданско-правовые меры компенсации ущерба, причиненного актами коррупции. Подписание этой Конвенции странами-участницами проходит медленнее, чем подписание уголовно-правовой Конвенции. Связано это во многом с тем, что многие государства, где уровень коррупции чрезвычайно высок, не имеют даже примерных навыков определения размера вреда, причиненного коррупцией, а их гражданское законодательство не имеет механизмов для взыскания подобного рода ущерба. Рассматривая меры, принятые Советом Европы для борьбы с коррупцией, следует упомянуть о Модельном кодексе поведения для публичных должностных лиц, который был одобрен Советом Европы в 2000 г. Он определяет этические условия, в которых должна осуществляться государственная служба, устанавливает стандарты этического поведения для публичных должностных лиц и стандарты информирования общественности об их поведении. В Государственной Думе РФ весной 2002 г. был рассмотрен и принят в первом чтении законопроект аналогичного кодекса для российских чиновников. Не дожидаясь данного закона, Президент РФ 12 августа 2002 г. подписал Указ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Ряд антикоррупционных инициатив Совет Европы осуществляет совместно с Еврокомиссией. Под эгидой этих двух организаций в 1996 г. была учреждена структура, названная проектом "Спрут". В рамках этого проекта осуществляются меры по противодействию не только коррупции, но и организованной преступности. Основной задачей является информационный обмен между участниками проекта (а в эту программу входят почти два десятка стран) в области борьбы с организованной преступностью, техническое обеспечение сотрудничества между государствами в этой области, организация семинаров и учебных визитов для повышения квалификации работников судов и других правоохранительных органов. Также в рамках данного проекта осуществляется подготовка рекомендаций и даже законопроектов для оптимизации мер по противодействию организованной преступности и коррупции в государствах-членах проекта. По нашему мнению, в сфере сотрудничества в борьбе с коррупцией в рамках Совета Европы наиболее актуальными для России на данном этапе являются следующие задачи: скорейшая ратификация Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию; участие в деятельности Группы государств против коррупции (GRECO); дальнейшая интенсификация сотрудничества в этой сфере в рамках Совета Европы, в том числе укрепление механизмов контроля за выполнением государствами-членами общеевропейских антикоррупционных норм и принципов. Международно-правовые нормы по борьбе с преступностью и коррупцией без их адекватного восприятия национальным законодательством являются мертворожденными. Необходимо с сожалением отметить, что процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств и имплементация международных антикоррупционных норм проходит медленно, со значительными трудностями. Так, Российская Федерация до сих пор не ратифицировала крупнейшие международные соглашения по борьбе с преступностью: Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Особо следует отметить, что унификация законодательства и проведение в жизнь на национальном уровне международно-правовых антикоррупционных инициатив должны происходить не только и не столько в сфере уголовного права. Не меньшее, а порой и большее значение имеет приведение в соответствие с международными требованиями банковского, налогового, административного и др. законодательства. Важнейшей предпосылкой успешности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией является сотрудничество правоохранительных органов в процессуальной и криминалистической областях. Объективные предпосылки для развития созданы благодаря деятельности Интерпола и Европола, наличию многочисленных дву - и многосторонних соглашений о сотрудничестве между правоохранительными органами различных государств. Предпосылкой успешного международного сотрудничества в борьбе с коррупцией является его научная обоснованность. Это невозможно без объединения усилий специалистов, прежде всего юристов и криминологов, в разработке проблем противодействия коррупции национальными и международными средствами. Интерес научной общественности к проблеме коррупции в настоящее время велик как никогда. Международные конференции и форумы, посвященные проблемам коррупции, проходят практически ежемесячно в различных областях мира. На международном уровне ведущей организацией, координирующей научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией, является Исследовательский институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ). Значительную работу в сфере международного научного сотрудничества в данной сфере играют неправительственные организации, в частности Transparency International. Несмотря на то что за последние годы на различных уровнях сделаны значительные шаги в объединении государств в единый антикоррупционный фронт, международное сотрудничество в этой области в целом находится в стадии становления. На повестке дня сегодня стоит вопрос о выработке единой международной антикоррупционной политики, включающей в себя не только международно-правовые механизмы, но и широкий спектр мер, направленных на предупреждение коррупционных проявлений. Представляется, что принятие Конвенции ООН против коррупции должно ознаменовать новый этап в формировании такой политики на глобальном уровне. Для Российской Федерации участие в международных усилиях по борьбе с коррупцией имеет большое значение как в свете задачи интеграции России в мировое сообщество цивилизованных государств, так и для эффективного противостояния коррупции на национальном уровне. Несмотря на все различия между интересами России и ведущих индустриальных стран Запада, в частности США, являющихся локомотивом международных антикоррупционных инициатив, международное сотрудничество в этой области является взаимовыгодным и необходимым. Заинтересованность в эффективном противодействии коррупции обусловлена общностью интересов России и Запада, в частности в вопросах инвестиций, экономического развития, взаимной торговли. Борьба с коррупцией, в том числе и на международном уровне, отвечает требованиям Конституции РФ, определяющей Российскую Федерацию как правовое демократическое государство, гарантирующее своим гражданам их права и свободы.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Устав ООН (1945 г.). 2. Декларация о принципах международного права (1970 г.). 3. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству государств в Европе (1975 г.). 4. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами (СПСО, с другой стороны), 1994 г. 5. Конвенция о правовой помощи по уголовным делам между государствами - членами Европейского союза, 2000 г. 6. Соглашение о сотрудничестве с организацией Европол от 6 ноября 2003 г. 7. Статут Международного уголовного суда 1998 г. 8. Резолюция VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г.) 9. Соглашение о сотрудничестве между ЕС и РФ, 1999 г. 10. Протокол N 1 к Конвенции Евросоюза о защите финансовых интересов Европейского сообщества, 1995 г. 11. Указ Президента РФ 12 августа 2002 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". 12. Конвенция "О борьбе против коррупции среди функционеров Европейского сообщества и функционеров стран - участниц Европейского союза", 1997 г.

Дополнительная литература

1. Богуш Г. И. Понятие коррупции в международном праве и российском законодательстве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2004. N 2. 2. Белоусов В. Н., Гаджиев Н. Б. О совершенствовании борьбы с организованной преступностью и коррупцией // Совершенствование борьбы с преступностью в условиях Дальнего Востока. 2007. N 2. 3. Бобровский И. Правовых средств для борьбы с организованной преступностью достаточно // Вопросы правоохранительной деятельности: Сб. науч. трудов. 2006. N 3. 4. Костенко Н. И. Правовые основы международного сотрудничества в сфере Статута международного уголовного суда // Государство и право. 2004. N 1. 5. Сафаров Н. А. Преступления, подпадающие под юрисдикцию Международного уголовного суда и уголовное законодательство стран Содружества Независимых Государств (сравнительный анализ) // Государство и право. 2004. N 7. 6. Скобликов П. А. Актуальные проблемы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. М.: Изд-во "НОРМА", 2007. 7. Энтин Л. М. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека.: Учебник. 2-е изд. (ГРИФ). М.: Изд-во "НОРМА", 2008.

Название документа