Система принудительного исполнения РФ: конституционный и международный аспекты

СИСТЕМА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ РФ: КОНСТИТУЦИОННЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ АСПЕКТЫ

Е. С. КОЩЕЕВА

С целью разрешения проблемы правовой природы системы принудительного исполнения решений юрисдикционных органов государства, определенной в ФЗ от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве" <1>, необходимо рассмотреть поставленный вопрос в рамках механизма защиты прав и законных интересов граждан и организаций. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Смысл ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <2> (далее - Конвенция), говорящей о "праве на суд", следует рассматривать как определение механизма (возможности) государственной власти защитить и восстановить в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Защита права "является средством, обеспечивающим осуществление права, но только в пределах, действительно необходимых для его осуществления, и в порядке, установленном законом" <3>. Таким образом, механизм защиты прав и свобод можно определить как "юрисдикционную деятельность государственных и общественных органов, а в указанных в законе случаях и управомоченных лиц по применению принудительных мер и способов, содействующих реальному восстановлению и осуществлению нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов" <4>. Естественно, механизм защиты права не был бы законченным, если бы государственная власть не обеспечивала его реализацию полностью. В ходе реализации обязанности государства защищать права и свободы человека вид органа власти, участвующего в процессе на том или ином этапе, может меняться, одни органы могут сменять другие в зависимости от этапа процесса и специфики полномочий. -------------------------------- <2> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ). <3> Арапов Н. Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам. М., 1984. С. 63. <4> Там же. С. 63.

Согласно Конституции РФ государственная власть в РФ едина (ст. 5). В случае нарушения или угрозы нарушения права человека или гражданина либо если имеется спор о праве, возникают отношения, участником которых является государство как арбитр в лице органов судебной ветви власти либо иных уполномоченных органов. Если механизм защиты права не завершается после вынесения акта, которым разрешается дело, т. е. игнорируется юридическое значение решения суда или иного органа (выступавшего в качестве арбитра), то выразителем публичного интереса становится орган, который имеет полномочия на реализацию принудительной силы государства. Приоритет в данном вопросе должен отдаваться в первую очередь проблеме установления государственных гарантий на реальное исполнение актов органов, а после - определению вида органа, реализующего полномочия государства по применению принудительной силы (поскольку при разрешении законодателем проблемы метода, применяемого при принудительном исполнении, вопрос об отнесении данных полномочий к конкретной ветви власти будет исчерпан). Именно в этом аспекте следует рассматривать "право на суд" ст. 6 Конвенции. Правовые средства, которые государство предлагает субъектам для удовлетворения их интересов, изначально должны быть эффективны, заключать в себе потенциальные возможности достижения необходимых результатов <5>. Заключительный этап механизма на стадии принуждения к исполнению требований, содержащихся в юрисдикционном акте, в настоящее время является недостаточно эффективным, что подчеркивает и Конституционный Суд РФ <6>: в соответствии со ст. 1 (частью 1), ст. 15 (частью 2), ст. 17 (частью 3), ст. ст. 18, 52, 53, 55, 71 (подп. "в"), 72 (подп. "б" части 1) и ст. 118 Конституции РФ "защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется". Следовательно, государство вправе урегулировать принудительное исполнение в соответствующем законе. В современной российской юридической науке термин "право на суд" не употребляется, поэтому при рассмотрении подобного вопроса в качестве синонима следует употреблять "механизм защиты права". Согласно ст. 1 ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" <7> Российская Федерация признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека по вопросам толкования Конвенции обязательной в случаях нарушения ее Российской Федерацией. Из толкования Европейским судом ст. 6 Конвенции по делу "Бурдов против Российской Федерации" <8> следует, что РФ, стремясь установить гарантии действия механизма защиты прав, не исполняет требования органов, защищающих и восстанавливающих права граждан (более того, данное неисполнение не обусловлено уважительной причиной, и РФ прежде всего нарушает свое национальное законодательство). И право каждого гражданина требовать от государства защиты нарушенного права <9> "было бы иллюзией, если бы системы Договаривающихся Государств допускали, чтобы окончательное и обязательное судебное решение оставалось недействующим в ущерб одной из сторон" <10>. -------------------------------- <5> См.: Арапов Н. Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам. М., 1984. С. 34. <6> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 ФЗ "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой ОАО "Разрез Изыхский". <7> См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней". <8> См.: решение Европейского суда по правам человека по делу от 7 мая 2002 г. "Бурдов против Российской Федерации" (извлечение) // Вестник ВАС РФ. 2002. N 8. С. 146. <9> См.: статья 2 Конституции РФ от 12.12.1993 и ч. 4 ст. 5 Декларации прав и свобод от 22.11.1991. <10> решение Европейского суда по правам человека по делу от 7 мая 2002 г. "Бурдов против Российской Федерации" (извлечение) // Вестник ВАС РФ. 2002. N 8. С. 146.

Вопрос о реализации механизма защиты государством прав человека и гражданина Европейским судом уже поднимался. В деле "Хорнсби против Греции" <11> административные власти "незаконно не выполнили окончательное судебное решение, и их можно было заставить сделать это, воспользовавшись многочисленными средствами, которые предоставляет правовая система Греции" <12>. Иными словами, законодательство государства установило гарантии, позволяющие беспрепятственно реализовать механизм защиты прав граждан, однако нарушение установленных норм последовало именно со стороны государства, т. е. от субъекта, который выступил в качестве гаранта. -------------------------------- <11> См.: решение Европейского суда по правам человека от 19 марта 1997 г. по делу "Хорнсби против Греции". <12> Там же (разд. II п. 39).

Как и всякая другая деятельность, правореализационный процесс отличается целесообразностью, цели выступают неотъемлемым элементом его структуры. Наиболее общая цель механизма правореализации, раскрывающая его смысл, назначение и роль в общем процессе правового воздействия, заключается в том, чтобы гарантировать субъектам беспрепятственное оперирование соответствующим юридическим инструментарием и обеспечить тем самым завершение практической реализации необходимых результатов <13>. -------------------------------- <13> См.: Шундиков К. В. Цели, средства, результаты правореализационного процесса // Известия вузов. Сер. Правоведение. 2001. N 4. С. 31.

Действенная защита лица и восстановление законности включают и обязанность органа управления действовать в соответствии с решением суда. Суд отмечает в этой связи, что государственная администрация - это элемент правового государства, и ее интересы идентичны целям надлежащего отправления правосудия. Если органы управления отказываются выполнять или задерживают исполнение судебных решений, гарантии ст. 6, которыми пользуется лицо на время судебной стадии разбирательства, утрачивают смысл <14>. -------------------------------- <14> См.: решение Европейского суда по правам человека от 19 марта 1997 г. по делу "Хорнсби против Греции" (разд. II п. 41).

Однако толкование Европейским судом ст. 6 Конвенции в переложении на национальное законодательство повлекло разночтения. Так, Т. Н. Нешатаева <15> решает проблему места исполнительного производства в системе российского права, делая вывод о том, что данное производство следует рассматривать в рамках гражданской, а не административной юрисдикции. В обоснование своих утверждений автор ссылается на текст решения Европейского суда: "исполнение судебного решения, вынесенного судом, должно по этим причинам рассматриваться как неотъемлемая часть судебного процесса в смысле ст. 6" <16>. Исполнительное производство, по мнению Т. Н. Нешатаевой, является "особой стадией судебного процесса" <17>. С подобными выводами нельзя согласиться. Во-первых, автор допускает подмену понятий "право на суд" ("защита права") и "правосудие". Согласимся с мнением Н. Т. Арапова, что "соотношение понятий "правосудие" и "защита прав" следует представлять так, что... понятие "защита прав" является общим, свойственным деятельности всех юрисдикционных органов, а понятие "правосудие" - только форма защиты прав и интересов, осуществляемых исключительно судом" <18>. Во-вторых, толкование ст. 6 Конвенции в части обеспечения целостности механизма защиты государством прав и свобод человека никоим образом не позволяет сделать вывод о природе исполнительного производства в РФ. Несмотря на различие точек зрения о соотношении исполнения с правосудием и гражданским процессом, "большинство участников дискуссии все же соглашаются с тем, что исполнение судебных постановлений является частью процесса защиты нарушенных прав. Это обстоятельство признают как сторонники исключения исполнения из состава гражданского процесса, так и его противники" <19>. -------------------------------- <15> См.: Нешатаева Т. Н. Первое решение Европейского суда по правам человека по имущественному спору против России: размышления, некоторые выводы // Вестник ВАС РФ. 2002. N 8. С. 141 - 144. <16> Нешатаева Т. Н. Первое решение Европейского суда по правам человека по имущественному спору против России: размышления, некоторые выводы // Вестник ВАС РФ. 2002. N 8. С. 142. <17> Там же. <18> Арапов Н. Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам. М., 1984. С. 64. <19> Малешин Д. Я. Суд в процессе исполнения судебных постановлений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 59.

Актуальность проблеме реализации механизма защиты прав придало Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. <20> (далее - Постановление ВС РФ), где допущена доктринальная ошибка, которая приводит к противоречию названного Постановления и Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. <21> (далее - Постановление КС РФ). В п. 5 Постановления КС РФ полномочия судебных приставов-исполнителей направлены "на обеспечение установленного федеральным законом <22> публично-правового порядка принудительного исполнения судебных и иных актов и воплощает конституционно значимый публично-правовой интерес государства и общества в... целях защиты и восстановления нарушенных прав". В рассматриваемом Постановлении полномочия по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов прямо отнесены к административной юрисдикции, так как по смыслу ст. 110 и ст. 114 (п. "е" ч. 1) Конституции РФ "меры исполнительного характера по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью осуществляются исполнительной властью" <23>. Верховный Суд РФ в пункте 12 Постановления указал, что "по смыслу статьи 6 Конвенции исполнение судебного решения рассматривается как составляющая часть "судебного разбирательства". Более того, сроки судебного разбирательства по гражданским делам "начинают исчисляться со времени поступления искового заявления, а заканчиваются в момент исполнения судебного акта". При подобном толковании выводов Европейского суда допускается смешение понятий "механизм защиты прав и свобод граждан" <24> и "судебное разбирательство". Дело в том, что рассмотрение дела судом является лишь частью из всего комплекса мер, предусмотренных для защиты государством прав и свобод граждан. Рассмотрение принудительного исполнения в рамках понятия "судебное разбирательство" противоречит нормам основных нормативно-правовых актов РФ: согласно ст. 2 ГПК РФ, ст. 2 АПК РФ, ст. 118 Конституции РФ посредством судопроизводства осуществляется только судебная власть, целью которой является рассмотрение и разрешение дела. -------------------------------- <20> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". <21> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 ФЗ "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой ОАО "Разрез Изыхский". <22> Речь идет о ФЗ от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве". <23> См.: п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П. <24> Речь идет об участии государства на всех этапах защиты нарушенных или оспариваемых прав граждан от момента обращения за защитой в юрисдикционные органы государства (судебные или иные органы, полномочные разрешать споры) до момента реального восстановления нарушенного права; а также об установлении гарантий со стороны государства на своевременную реализацию механизма во всех органах власти.

Таким образом, толкование Верховным Судом РФ "права на суд" исключает возможность государства защищать права граждан при помощи всех органов государственной власти, ограничивая "право на защиту" со стороны государства только органами судебной ветви власти. Однако государственная власть согласно Конституции РФ всегда остается единой, и определение того, орган какой ветви власти будет участником публичного правоотношения, есть результат идей об эффективности и наличии у него необходимых полномочий. "Исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда". Применительно к российскому законодательству последнее положение следует понимать таким образом, что исполнительное производство - неотъемлемая составная часть механизма защиты нарушенных или оспоренных прав организаций и граждан, а не звено, подсистема гражданского процессуального или арбитражного процессуального права <25>. -------------------------------- <25> См.: Шерстюк В. М. Проблемы исполнительного производства привлекли внимание Конституционного Суда РФ // Арбитражная практика. 2001. N 9 (дек.). С. 4.

Таким образом, вышесказанное позволяет обозначить ряд исходных позиций, которые должны быть положены в основу юридической квалификации системы принудительного исполнения в РФ: - смысл ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, говорящей о "праве на суд", следует рассматривать не как синоним термина "правосудие", а как определение механизма (возможности) государственной власти защитить и восстановить гарантированное государством право в случае его нарушения; - исходя из принципа единства государственной власти в реализации механизма защиты права могут быть задействованы все ее органы вне зависимости от принадлежности к той или иной ветви власти; - основной задачей государства в применении механизма защиты прав должна быть эффективность и действенность данной системы, а определение органа, реализующего ее, обусловливается спецификой его полномочий и целью, стоящей на конкретном этапе государственной защиты; - исполнительное производство является неотъемлемой частью механизма защиты нарушенных или оспоренных прав организаций и граждан, обеспечивающей реальное восстановление нарушенного или оспоренного права.

Название документа