К вопросу о самостоятельности советских союзных республик в международных отношениях

К ВОПРОСУ О САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКИХ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ

П. П. КРЕМНЕВ

Кремнев П. П., доцент кафедры международного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

На основе анализа конституционного права советского периода и международного права автор обосновывает, что советские союзные республики в действительности не обладали самостоятельностью в международных отношениях. Объявленные на это их полномочия в отношении Украины и Белоруссии фактически носили частично декларативный, а в отношении остальных союзных республик, по существу, декорационный характер.

On the basis of analysis of constitutional law of the Soviet period and international law the author substantiates the fact that Soviet Union Republics in fact did not have independence in international relations. The powers declared with regard to the Ukraine and Byelorussia were partially declarative in practice and with regard to other republics were a decoration in essence <*>. -------------------------------- <*> Kremnev P. P. On the issue of independence of soviet union republics in international relations.

Самостоятельность или независимость в международных отношениях тождественна понятию внешней стороны государственного суверенитета, т. е. отсутствию для какого-либо государства зависимости от иных субъектов (государств или государственных образований) в международном общении. В основном это касается самостоятельного осуществления субъектом трех полномочий: 1) заключение международных соглашений публично-правового характера (договорная правоспособность); 2) установление дипломатических, консульских и иных официальных отношений с другими странами; 3) участие в деятельности международных (межгосударственных) организаций и международных конференций. Указанные аспекты относятся к главным признакам международной правосубъектности и применительно к союзным республикам нуждаются в обстоятельном теоретико-правовом анализе на основе норм конституционного законодательства советского периода, международного права и их реализации на практике. С заключением Договора об образовании СССР 1922 г. такие полномочия советскими республиками были утеряны, т. к. учрежденный ими общесоюзный Народный комиссариат по иностранным делам осуществлял на международной арене представительство всего Союза ССР. Затем это договорное положение было перенесено в Конституции 1924 и 1936 гг.: "...ведению СССР подлежит представительство Союза в международных отношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами". На 10-й сессии Верховного Совета Союза ССР 1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР под развернутым названием "О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский" <1> (далее - Закон СССР от 1 февраля 1944 г.). Согласно положениям данного Закона республики должны были получить право самостоятельно выступать в международных отношениях. Так, п. 1 гласил: "Установить, что союзные республики могут вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения"; в п. 3 было записано: "Преобразовать Народный комиссариат иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский". В соответствии с подпунктами "б" - "д" п. 2 Закона действовавшая Конституция СССР 1936 г. была дополнена ст. 18, п. "а": "Каждая союзная республика имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения", и п. "д" ст. 60 (о полномочиях республик): "...устанавливает представительство союзной республики в международных сношениях". Позднее эти нормы оставлены и в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80). В связи с этим соответствующие дополнения вносились и в Конституцию РСФСР 1937 г. - ст. 16, п. "а": "РСФСР имеет право вступать..."; ст. 14, п. "ч": "установление представительства РСФСР в международных сношениях". Расширялись и конституционные полномочия Президиума Верховного Совета РСФСР пост. 33: пункт "к" - "назначает и отзывает дипломатических представителей..."; пункт "л" - "принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем...". Такие же дословные дополнения вносились в конституции других союзных республик. Изложенные конституционные нормы служили главным доказательством обоснования доктрины о самостоятельности союзных республик в международных отношениях. -------------------------------- <1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1944. N 8.

1. Договорная правоспособность союзных республик

Прежде всего следует остановиться на следующем теоретическом аспекте. Современное международное право не знает нормы, которая бы в принципе исключала договорную правоспособность субъектов федеративных государств. На конференции по принятию Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Комиссией международного права ООН был предложен проект п. 2 ст. 6 Конвенции, в соответствии с которым допускалась правоспособность субъектов федераций на заключение международных договоров, если таковая установлена в федеральной конституции и осуществляется в установленных ею пределах. И хотя этот проект не был включен в текст Конвенции, большинство участников конференции проголосовали за принятие положений ст. 6 Конвенции именно в таком понимании <2>. -------------------------------- <2> См.: Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997. С. 24 - 25.

Однако договорная правоспособность советских союзных республик (кроме Белорусской ССР и Украинской ССР) была ограничена в силу причин, не зависевших от их конституционных полномочий. В недавней истории межгосударственных отношений проводилась политика ограниченного допуска к участию в общих многосторонних договорах только следующих государств: членов ООН или любого из ее специализированных учреждений, участников Статута Международного суда ООН или любого другого государства, приглашенного Генеральной Ассамблеей ООН к участию в такой конвенции. Советский Союз, Украина и Белоруссия при заключении таких конвенций неизменно делали заявления о своем несогласии с подобными дискриминационными актами <3>. Эти дискриминационные нормы позволяли в прошлом ограничить или исключить участие в общих договорах Вьетнама, ГДР, Монголии, КНДР, которые являлись суверенными независимыми государствами. В таком контексте вопрос об участии советских союзных республик в общих многосторонних договорах не столько ставился под сомнение со стороны большинства государств мира, сколько не подлежал даже рассмотрению. -------------------------------- <3> См.: Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С. 46, 85, 165, 185, 196, 215.

Кроме этого, анализ конституционного законодательства советского периода позволяет сделать вывод о том, что договорная правоспособность союзных республик также была ограничена и внутригосударственным правом. Так, властные полномочия или "суверенитет республик" не распространялись на предметы ведения Союза ССР (ст. 14 Конституции СССР 1936 г. и ст. 73 Конституции СССР 1977 г.): вопросы войны и мира, обороноспособности страны, внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности на основе государственной монополии, заключение и предоставление займов, законодательство о судоустройстве и гражданское законодательство, управление банками, транспортом и другие вопросы. Следовательно, республики самостоятельно или независимо от Союза не могли заключать международные договоры по этим вопросам. По вопросам мира лишь однажды Белоруссия и Украина наряду с СССР подписали мирные договоры 1947 г. с Болгарией, Венгрией, Румынией, Италией и Финляндией <4>. -------------------------------- <4> Известия. 1947. 16 - 20 февраля.

В союзной и республиканских конституциях содержалось общее указание на правомочие "заключать соглашения с иностранными государствами". На основании этого республики могли заключать международные соглашения различных видов и по разным вопросам - публично-правового содержания (они подпадают под действие Венской конвенции 1969 г.) и гражданско-правового характера (регулируются нормами международного частного права). Исходя из установленных в Конституции властно-распорядительных полномочий органов Союза и их практического осуществления, логично предположить, что при принятии законодателем нормы о договорной правоспособности республик главным образом допускалась возможность заключения ими соглашений гражданско-правового содержания. К этому следует добавить, что в СССР в то время и на практике, и в теории видели существенную разницу между понятиями "международное соглашение" и "международный договор": "Что касается права заключения соглашений союзными республиками, то следует учесть, что новый Закон говорит именно о соглашениях, в то время как ст. 14, п. "а", Конституции предоставляет Союзу заключение и ратификацию договоров с другими государствами" <5>; "Пункт "а" сталинской Конституции указывает, что заключение всех договоров с иностранными государствами относится к компетенции СССР. Союзными советскими социалистическими республиками заключаются лишь соглашения (ст. 18, п. "а")" <6>. -------------------------------- <5> Крылов С. Б. Союзные республики - субъекты международного права // Дурденевский В. Н., Крылов С. Б. Международное право: Учеб. пособие. Вып. 1. М., 1946. С. 41 - 42. <6> Дурденевский В. Н., Крылов С. Б. Международное право: Учеб. пособие. Вып. 3. М., 1948. С. 13.

В этой связи абсолютное большинство соглашений исполнительных органов, ведомств и учреждений союзных республик с иностранными партнерами (за исключением Украины и Белоруссии) не носило публично-правового характера и не подпадало под действие Венской конвенции 1969 г. Поэтому закономерно, что в официально изданных республиканских сборниках законов за 1938 - 1970-е годы в разделе "Внешние сношения" опубликованы только Указы Президиумов Верховных Советов союзных республик "О порядке сношений госучреждений республики и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств" <7>, принятые во исполнение Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. Каких-либо международных договоров или актов об их ратификации в этих сборниках не содержится. В советской научной юридической литературе также нет упоминаний об устойчивой или хотя бы фрагментарной практике реализации республиками своей международной договорной правоспособности. А неимение фактов скорее подтверждает презумпцию отсутствия практики, чем наоборот. -------------------------------- <7> См., например: Сборник законов Узбекской ССР. 1938 - 1971. Ташкент, 1972. С. 529; Сборник законов Азербайджанской ССР. 1938 - 1966. Баку, 1966. С. 335 и др.

Наряду с этим необходимо указать, что союзно-республиканское конституционное законодательство содержало общую норму о праве союзных республик на заключение международных соглашений. При этом конкретный республиканский орган государственной власти, который наделялся полномочиями на ратификацию таких договоров, законодательством не устанавливался. По аналогии с законодательством Союза ССР эти функции неправомерно осуществляли Президиумы Верховных Советов Украинской ССР и Белорусской ССР. О международно-правовых последствиях такой незаконной практики указанных союзных республик (в частности, о ратификации Устава ООН) далее будет сказано. Что касается международных договоров Украины и Белоруссии, то здесь хотелось бы отметить ряд следующих моментов. Исчерпывающего перечня заключенных ими договоров опубликовано не было. Известно, например, что на 31 декабря 1980 г. Белоруссия подписала, утвердила или ратифицировала 154 двусторонних или многосторонних соглашений <8> (из них примерно половина опубликована в специализированных изданиях). Примерно такое же количество было подписано и со стороны Украинской ССР, так как на начало 1980 г. ею было только ратифицировано 65 конвенций и соглашений <9>. На основе анализа этих договоров трудно избавиться от впечатления, что они "заключались ради заключения". Стремление добиться внешнеполитического результата ("участие союзных республик наряду с СССР в международных договорах... ведет к росту международного авторитета и влияния союзных республик" <10>) явно доминировало над международно-правовыми вопросами (необходимость принятия конкретных прав и обязательств). Участником этих договоров (ранее или одновременно) являлся Советский Союз, и ни в одном из них не содержалось положения, исключающего его территориальное действие в отношении какой-либо республики. Следовательно, права и обязанности и без того распространялись на УССР и БССР, так как по отношению к этим договорам они не являлись третьими государствами (принцип pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Преобладающее количество многосторонних конвенций, заключенных УССР и БССР, посвящено правовым вопросам и проблемам регламентации труда в рамках МОТ. Они также являлись участниками отдельных договоров по вопросам международной безопасности, в том числе и малоприменимых непосредственно к этим республикам <11>. -------------------------------- <8> Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С. 7. <9> Сборник законов Украинской ССР. 1938 - 1979. В 2 т. Т. 1. Киев, 1980. С. 438 - 459. <10> Лукашук И. И. Стороны в международных договорах М., 1966. С. 46. <11> Производство, испытание и размещение ядерных вооружений и других видов оружия массового уничтожения входило в исключительную компетенцию Союза ССР, только ему принадлежало право регулировать и контролировать связанные с этим вопросы. Однако Белоруссия, например, 6 сентября 1971 г. ратифицировала Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов массового уничтожения, при этом она не имела выхода к открытому морю и не располагала военным или гражданским морским флотом. УССР и БССР являлись участниками Конвенции о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, от 12 ноября 1974 г. и Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 ноября 1971 г. В соответствии с п. "с" ст. 1 Конвенции 1974 г. Украина и Белоруссия не подпадали под значение термина "государство регистрации"; а между тем РСФСР и Казахская ССР, на территории которых располагались космодромы и производились испытания ядерных вооружений, участниками указанных и подобных соглашений не являлись. Список подобных международных договоров можно продолжить.

2. К вопросу об установлении союзными республиками дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами

В выступлениях глав делегаций Белорусской ССР (К. Киселев) и Украинской ССР (Д. Мануильский) 23 мая 1945 г. на Конференции в Сан-Франциско по принятию Устава ООН неоднократно заявлялось, что обе Республики намерены и "готовы в любую минуту обменяться дипломатическими и консульскими представительствами с любой страной" <12>. Указанные заявления не подтверждались практикой реализации союзными республиками объявленных конституционных полномочий, а подобным оптимистическим надеждам так и не суждено было сбыться. -------------------------------- <12> Внешняя политика СССР. Сборник документов. Т. 5. М., 1947. С. 622.

В действительности дело обстояло совсем иначе. Закон СССР от 1 февраля 1944 г. также содержал и другую принципиально важную норму о внесении дополнений в Конституцию СССР: п. 2 "а" - "дополнить ст. 14, п. "а", "представительство Союза в международных сношениях, заключение и ратификация договоров" словами - "УСТАНОВЛЕНИЕ ОБЩЕГО ПОРЯДКА ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК С ИНОСТРАННЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ" (выделено авт. - П. К.). Конституция РСФСР (равно как и конституции других союзных республик) в ст. 45 (полномочия Совета Министров Республики) соответственно дополнялась пунктом "ж": "осуществляет руководство в области сношений РСФСР с иностранными государствами, исходя из общего установленного Союзом ССР порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами". Этот "общий порядок" был установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств" <13>. В целях "введения единообразного порядка в сношениях" с иностранными государствами и их должностными лицами устанавливалось, что все сношения производятся через МИД СССР (п. 1). Всякий иной порядок сношений был возможен не иначе как при наличии прямого указания на него в законе или вступившем в силу международном договоре СССР или же по особому разрешению МИДа СССР (п. 1 ч. 3). Сношения с находящимися на территории Союза ССР дипломатическими и иными представительствами иностранных государств также должны производиться только через МИД СССР, а непосредственно - только с его согласия (п. 2). Данным Указом предусматривались строгие санкции - "за нарушение установленного порядка сношений должностные лица государственных учреждений подлежат ответственности в уголовном или дисциплинарном порядке" (п. 7). Президиумам Верховных Советов союзных республик поручалось установить в соответствии с настоящим Указом порядок сношений госучреждений союзных республик и их должностных лиц (п. 9). Этот Указ не был отменен и действовал вплоть до прекращения существования СССР в декабре 1991 г. Такой порядок сношений государственных учреждений союзных республик и их должностных лиц также устанавливался и в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80). -------------------------------- <13> Сборник законов СССР. М., 1948. С. 30 - 32.

А это означало, что реализация декларированной в союзной и республиканских конституциях нормы о праве на внешние сношения союзных республик зависела не от воли самих республик, а от "особого разрешения МИД СССР". К слову сказать, установление централизованного контроля над внешнеполитической деятельностью единого государства вовсе не принадлежит к "советскому изобретению", чему есть примеры в недалекой истории. Так, в норвежско-шведской унии король Швеции одновременно являлся и королем Норвегии, в исключительную прерогативу шведского двора входили дипломатические и консульские сношения с иностранными государствами. Настойчивое стремление Норвегии основать собственную консульскую службу привело к расколу унии в 1905 г. <14>. -------------------------------- <14> Доклад Комиссии международного права о работе ее тридцать первой сессии. Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. Дополнение N 10 (A/34/10). С. 330.

Ни в одном союзном законодательном акте не содержалось нормы, как того требовала ч. 3, п. 1, Указа от 16 декабря 1947 г., с прямым указанием на установление иного порядка сношений с иностранными государствами, минуя МИД СССР, или предоставления таких правомочий непосредственно республиканским министерствам или ведомствам. Ни одна из республик не получила разрешения на установление дипломатических, консульских отношений или на обмен такими представительствами с иностранным государством <15>. Это исключалось в принципе в силу монопольного осуществления Союзом ССР всей внешнеполитической деятельности. В МИДе СССР вообще отсутствовало структурное подразделение по работе или координации деятельности республиканских министерств иностранных дел. Кроме Украины и Белоруссии, аппарат МИДа большинства союзных республик насчитывал в своем штате, как правило, немногим более пяти человек. При этом половина из них выполняла протокольные или технические функции и к непосредственной дипломатической работе отношения не имела. -------------------------------- <15> Даже последовательные сторонники теории международной правосубъектности союзных республик, отстаивавшие тезис об обладании последними "правом посольств", указывали, что для Украинской ССР, например, актуальной является проблема иметь своего представителя (даже не консульское учреждение или дипломатическое представительство!) "в Канаде, где проживают около 700 тысяч человек (по состоянию на начало 60-х годов XX в. - Прим. авт.) украинского происхождения, многие из которых связаны с УССР семейными отношениями, имущественными интересами и т. д." // Недбайло П. Е., Василенко В. А. Международная правосубъектность советских союзных республик; Советский ежегодник международного права. 1963. М., 1964. С. 105.

Все "дипломатические отношения" МИДа республик (кроме протокольных встреч во время ознакомительных приездов иностранных делегаций) сводились к фрагментарному участию министров в работе пленарных заседаний сессий Генеральной Ассамблеи ООН или иных международных конференций в качестве членов делегации СССР <16>. -------------------------------- <16> В частности, в период с 1950 по 1958 г. для участия в работе Генассамблеи в состав единой советской делегации входили представители Армении, Грузии, Латвии, Литвы, Казахстана, Туркмении и Узбекистана.

Несколько по-иному обстояло дело с Украинской ССР и Белорусской ССР. Поскольку они являлись первоначальными членами Организации Объединенных Наций, то впоследствии (Белоруссия, например, только с марта 1958 г. <17>) открыли при ней и некоторых других международных организациях (ЮНЕСКО) свои постоянные представительства. Но каких-либо иных представительств вне рамок этих международных организаций (на двусторонней межгосударственной основе) Украина и Белоруссия не имели. Даже эти союзные республики не получили разрешения на установление дипломатических или консульских отношений с другими государствами. Поэтому теоретической натяжкой о реализации права на самостоятельное установление дипломатических отношении выглядят имевшиеся в прошлом утверждения некоторых авторов о том, что, "будучи членами ООН и участвуя в других международных организациях и конференциях, советские республики (все?! - Прим. авт.) тем самым осуществляют свое право посольств" <18>. -------------------------------- <17> Советская Белоруссия. 1968. 28 марта. <18> Недбайло П. Е., Василенко В. А. Указ. соч. С. 104; см. также: Блищенко И. П., Дурденевский В. Н. Дипломатическое и консульское право. М., 1962. С. 39 - 41; Яновский М. В. Международная правосубъектность. М., 1971. С. 47.

На основании изложенного можно констатировать, что имевшиеся с 1944 г. в советском конституционном законодательстве положения предоставляли не право на самостоятельное осуществление союзными республиками внешних сношений, а только возможность его предоставления Союзом ССР. Такой возможности ни в законодательном, ни в разрешительном порядке (со стороны МИДа СССР) республикам предоставлено не было.

3. Об участии союзных республик в деятельности международных организаций и конференций

Прежде всего следует отметить, что этот тезис подлежит анализу и рассмотрению лишь относительно Белоруссии и Украины. Единственным фактом, казалось бы, не подтверждающим данное утверждение, являлось участие наряду с СССР, БССР и УССР Латвийской, Литовской, Молдавской и Эстонской союзных республик в деятельности Международной организации радиовещания и телевидения (МОРТ). Однако состав участников МОРТ свидетельствует о ее "социалистической" направленности: в число ее 24 членов по состоянию на 1985 г. входили радио - и телеорганизации практически всех социалистических государств (кроме Албании, КНР и Югославии) и стран социалистической ориентации Азии и Африки <19>. Однако при этом характерно, что ни одна из союзных республик не являлась членом Организации Варшавского договора или Совета экономической взаимопомощи. -------------------------------- <19> Дипломатический словарь: В 3 т. Т. 2. М., 1985. С. 195 - 196.

В советской науке международного права в обоснование теории о международной правосубъектности союзных республик роль одного из главных аргументов отводилась самому факту членства Украинской ССР и Белорусской ССР в Организации Объединенных Наций. Обстоятельства включения Украины и Белоруссии в число первоначальных членов ООН отнюдь не так просты и однозначны, как их представляла определенная часть советских юристов-международников: делегация СССР на Крымской конференции в феврале 1945 г. "потребовала предоставления права" участия в деятельности ООН двум советским республикам с учетом их конституционных полномочий, с чем были "вынуждены согласиться" лидеры США и Великобритании <20>. Историко-правовая сторона этого вопроса многогранна и порой носила непредсказуемый характер <21>; данная проблематика выходит за рамки настоящей публикации, является предметом отдельного рассмотрения и уже подробно изложена автором в опубликованных изданиях на основе сравнительного анализа обширных архивных материалов, стенографических отчетов, мемуаров участников переговорного процесса и официальных документов <22>. В целом можно констатировать, что включение в число первоначальных членов ООН Украинской ССР и Белорусской ССР принадлежит к выдающимся успехам советской дипломатии и главным образом находится в плоскости политики, а не права. Никогда после этого Советскому Союзу не удалось добиться хоть какого-либо успеха по признанию международным сообществом за советскими союзными республиками права на участие в деятельности международных организаций или на заключение общих многосторонних договоров. А что же касается "легализации" таким образом на международной арене статуса Украинской и Белорусской ССР, то многие западные политические деятели и ученые оценивали его как "остаточное явление совершенного в прошлом дипломатического трюка" <23>. -------------------------------- <20> Забигайло К. С. К истории участия Украинской ССР в выработке Устава ООН // Советский ежегодник международного права. 1964 - 1965. С. 124. <21> В частности, постановка делегацией СССР на переговорах в Думбартон-Оксе вопроса о включении в состав первоначальных членов будущей организации всех 16 советских союзных республик поставила "под угрозу срыва саму идею создания Организации" (о чем Ф. Рузвельт тут же направил послание И. Сталину), согласие СССР "хотя бы на 2 дополнительных места" в ООН, благоприятное (возможно, даже случайное) стечение обстоятельств в ходе Крымской конференции при получении согласия на это со стороны Ф. Рузвельта, неиспользованная возможность получения США дополнительных мест в ООН для двух своих штатов и т. д. <22> Kremnev P. On Ukrainian and Belorussian Membership in the United Nations and Entry of the United Nations Charterinto Force // Sudebnik. 2004. Vol. 9. Issue 3; Кремнев П. П. О проблеме первоначального членства в ООН Белорусской и Украинской ССР // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 1. <23> См.: Лукашук И. И. Стороны в международных договорах. М., 1966. С. 47.

Применительно к международно-правовым аспектам юридическая сторона анализируемого вопроса выглядит следующим образом. На основании Закона СССР от 1 февраля 1944 г. соответствующие изменения вносились в конституции союзных республик: Верховный Совет Белорусской ССР 24 марта 1944 г. в Гомеле принял "Закон об образовании союзно-республиканского Народного комиссариата иностранных дел БССР" <24>. В соответствии с этим Законом в Конституцию БССР вносились следующие дополнения: статья 16.а - "Белорусская Советская Социалистическая Республика имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями"; статья 19 (ведение Белорусской ССР в лице ее высших органов государственной власти и управления) дополнялась пунктом "ч" - "установление представительства БССР в международных сношениях". Статья 31 (полномочия Президиума Верховного Совета БССР) была дополнена пунктом "и" - "назначает и отзывает дипломатических представителей БССР в иностранных государствах" - и пунктом "к" - "принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств". Статья 43 (полномочия Совета Министров БССР) дополнялась пунктом "ж" - "осуществляет руководство в области сношений БССР с иностранными государствами исходя из общего установленного Союзом ССР порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами". Такие же дословные изменения в Конституцию Украинской ССР 1937 г. были внесены принятым Верховным Советом Республики Законом об образовании союзно-республиканского Народного комиссариата иностранных дел УССР от 4 марта 1944 г. <25>: статья 15.6; пункт "ч" статьи 19; пункты "и", "з" статьи 30; пункт "ж" статьи 43 соответственно. Для целей сравнения полной идентичности текстов указанных Законов БССР и УССР следует указать, что в тексте Закона на украинском языке в п. "з" ст. 30 употреблена формулировка "назначает и отзывает полномочных представителей..." ("...повноважних представникiв..." <26>), а не "дипломатических представителей", как в аналогичном п. "и" ст. 31 белорусского Закона. -------------------------------- <24> Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 968. Оп. 1. Д. 1. Л. 25. <25> Центральный государственный архив высших органов власти и управления Украины. Ф. 1. Оп. 16. Д. 16. Л. 7. <26> Вiдомостi Верховноi Ради УРСР. Киiв, 1944. N 6. С. 14.

Одновременно необходимо констатировать, что согласно достоверным документальным архивным данным <27> никаких иных изменений, кроме перечисленных, в конституционное законодательство Украинской ССР и Белорусской ССР (равно как и других союзных республик) в области внешних сношений согласно Закону СССР от 1 февраля 1944 г. в то время не вносилось. Данное обстоятельство имеет не столько внутригосударственное, сколько международно-правовое значение. -------------------------------- <27> Центральный государственный архив высших органов власти и управления Украины. Ф. 1. Оп. 16. Д. 16. Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 968. Оп. 1 Д. 1.

Первое. Исходя из Закона СССР от 1 февраля 1944 г., ни союзная, ни республиканские конституции не наделяли в то время республики правомочиями на участие в деятельности международных организаций. Поэтому, если исходить из строгой формально-юридической логики, то в период 1944 - 1977 гг. союзные республики не могли заключать международные договоры, предусматривающие учреждение международной организации и участие в ее деятельности сторон договора. Норма о предоставлении полномочий союзным республикам в международных отношениях в форме участия в деятельности международных организаций впервые устанавливалась в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80) и конституциях союзных республик 1978 г. (ст. 74 в Конституциях Белорусской ССР и Украинской ССР 1978 г.). Из этого следует, что подписание Белоруссией и Украиной в 1945 г. Устава ООН и участие в ее деятельности выходило за рамки их конституционных полномочий. Второе. Делегации СССР, Белорусской ССР и Украинской ССР на конференции в Сан-Франциско в 1945 г. одновременно с другими государствами подписали Устав ООН, согласно которому (п. 1 ст. 110) "Настоящий Устав подлежит ратификации подписавшими его государствами В СООТВЕТСТВИИ С ИХ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПРОЦЕДУРОЙ (выделено мной. - Авт.)". Какова была в союзно-республиканском законодательстве СССР того времени конституционная процедура ратификации международных договоров? В первой Конституции СССР 1924 г. в ст. 1 в целом устанавливалось: заключение политических и иных соглашений (п. "а") и ратификация международных договоров (п. "е"). По инициативе Народного комиссариата по иностранным делам в 1925 г. были приняты специальные законы, регулирующие порядок и органы ратификации международных договоров СССР <28>. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. (п. "м" ст. 49) и Законом "О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР" 1938 г. <29> полномочиями на ратификацию заключенных Союзом договоров наделялся Президиум Верховного Совета СССР. -------------------------------- <28> Собрание законодательства СССР. 1925. N 35. Ст. 257, 258. <29> Ведомости Верховного Совета СССР. 1938. N 11.

По-иному обстояло дело в конституционном законодательстве союзных республик в связи с принятием Закона СССР от 1 февраля 1944 г. (в частности, Украины и Белоруссии). В Конституции Украинской ССР в ст. 13 указывалось, что вне пределов ведения СССР (ст. 14 Конституции СССР) УССР осуществляет государственную власть самостоятельно. В ст. 19 перечислялись предметы ведения Украинской ССР в лице ее высших государственных органов власти и управления, в том числе "установление представительства в международных сношениях" (п. "ч"). Формы такого представительства устанавливались в ст. 15.6 - заключение соглашений с иностранными государствами и обмен дипломатическими и консульскими представителями. Необходимо подчеркнуть, что согласно международному праву термин "заключение договора" (соглашения, конвенции, трактата и т. д. - термин "договор" выступает как родовое понятие) включает в себя все стадии - от проведения переговоров по согласованию текста соглашения до окончательного согласия участника на юридическую силу договора, которое осуществляется уполномоченным лицом или органом в форме подписания или ратификации. В соответствии со ст. 22 Конституции Республики Верховный Совет Украинской ССР осуществлял все права, присвоенные УССР согласно ст. 13 и 19, "поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету" органов - Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств УССР. Расширение конституционной компетенции этих органов в связи с принятием Закона СССР от 1 февраля 1944 г. дословно приведено выше. В соответствии с перечисленной в Конституции УССР 1937 г. компетенцией подотчетных Верховному Совету органов - Президиума ВС (ст. 30 - 11 пунктов), Совета Министров (ст. 43 - 8 пунктов) и союзно-республиканских министерств (ст. 51) - ни один из них не наделялся полномочиями на ратификацию международных договоров. Точно такие же положения содержались в Конституции Белорусской ССР: статьи 13, 19 (п. "ч"), 22, 31 (10 пунктов), 43 (8 пунктов) и 49 соответственно. Следовательно, согласно смыслу конституций Украинской ССР и Белорусской ССР (равно как и конституций других республик) только Верховные Советы союзных республик (т. е. высшие законодательные органы) обладали полномочиями на ратификацию заключаемых ими международных договоров. Норма о компетенции республиканских Президиумов Верховных Советов ратифицировать заключаемые республиками международные договоры впервые появилась в конституционном законодательстве союзных республик только в 1978 г., в частности п. 13 ст. 108 Конституции Украинской ССР и также п. 13 ст. 108 Конституции Белорусской ССР. Подписанный 26 июня 1945 г. полномочными представителями Украинской ССР и Белорусской ССР Устав ООН был ратифицирован Президиумами Верховных Советов этих Республик соответственно 22 августа и 30 августа 1945 г. <30>, а ратификационные грамоты сданы на хранение правительству Соединенных Штатов 25 октября 1945 г. Государственный департамент США включил их в общее количество ратификационных грамот, необходимых для вступления Устава в силу. В тот же день, 25 октября 1945 г., правительство США торжественно объявило о вступлении в силу Устава Организации Объединенных Наций. -------------------------------- <30> Ведомости Верховного Совета СССР. 1945. N 53.

На основании проведенного правового анализа можно констатировать следующее: 1. Со стороны Украинской ССР и Белорусской ССР Устав ООН, как того требуют положения самого Устава и нормы конституционного законодательства, в 1945 г. (и вплоть до настоящего времени) ратифицирован не был. 2. Поскольку ратификационные грамоты Белоруссии и Украины как неправомерные и не порождающие правовых последствий не должны были засчитываться правительством США в необходимое количество ратификационных грамот, то имеются серьезные основания подвергнуть сомнению дату вступления в силу Устава ООН 25 октября 1945 г. <31>. -------------------------------- <31> Подробно об этом см.: Кремнев П. П. О дате вступления в силу Устава ООН // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 2; Он же. Распад СССР: Международно-правовые проблемы. М., 2005. С. 139 - 162.

В таком же порядке на протяжении последующих более 30 лет (до 1978 г.) эти Республики ратифицировали и все другие заключаемые ими международные договоры: более 60 соглашений Украинская ССР <32>, Белорусская ССР подписала, одобрила или ратифицировала около 170 договоров <33>. Помимо этого обе указанные Республики являлись членами примерно 70 международных организаций и их органов <34>. -------------------------------- <32> Сборник законов Украинской ССР. 1938 - 1979. Т. 1. Киев, 1980. С. 438 - 459. <33> Белорусская ССР в международных отношениях. Минск, 1983. С. 6 - 7. <34> Там же. С. 6.

Такова была фактическая и правовая действительность в отношении Украины и Белоруссии. Остальные союзные республики к деятельности международных организаций и конференций допущены не были как по конституционным ограничениям, так и отказом со стороны международного сообщества признать такие их правомочия. В заключение на основании проанализированного тезиса о "самостоятельности союзных республик в международных правоотношениях" можно сделать следующие выводы: 1. Договорная правоспособность союзных республик была реализована только Украиной и Белоруссией в силу факта их членства в ООН. Вместе с тем действие заключенных Украиной и Белоруссией наряду с СССР международных договоров и без того распространялось на все союзные республики, иных прав и обязательств по международному праву они не приобретали. Кроме этого, ратификация заключаемых Украиной и Белоруссией договоров до 1978 г. осуществлялась в нарушение их конституционного законодательства. 2. Правомочия союзных республик на установление дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами фактически отсутствовали, так как эти декларативные конституционные полномочия блокировались корреспондирующими союзными законодательными нормами. В результате этого ни одной из союзных республик, вплоть до приобретения статуса независимых государств, дипломатические или консульские отношения с зарубежными государствами установлены не были. 3. Конституционными полномочиями на участие в деятельности международных организаций союзные республики до 1978 г. наделены не были. Участие Украины и Белоруссии в работе ряда межправительственных организаций обусловлено исключительно их членством в ООН, что, в свою очередь, явилось результатом политических договоренностей лидеров союзных держав в 1945 г., но отнюдь не в связи с признанием международной правосубъектности советских союзных республик со стороны международного сообщества. Следствием изложенного является общий вывод: самостоятельностью в международных отношениях советские союзные республики в действительности не обладали, объявленные на это их полномочия в отношении Украины и Белоруссии фактически носили частично декларативный, а в отношении остальных союзных республик по существу декорационный характер.

Название документа