Реквизиция земельных участков

РЕКВИЗИЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

М. Ю. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Михаил Юрьевич Юрист с многолетним опытом практической и научной работы. Специалист по гражданскому и предпринимательскому праву, кандидат юридических наук. Издатель, индивидуальный предприниматель. Родился 30 ноября 1958 г. в г. Москве. В 1981 г. окончил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор более 300 книг, брошюр и статей по проблемам гражданского, предпринимательского, земельного и трудового права, организации управления, обеспечения законности.

Понятие "реквизиция" (от лат. requsitio - требование) означает изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости такого имущества. Реквизиция как одно из оснований принудительного изъятия у собственника имущества (ст. 235 ГК РФ) является категорией гражданского права. Поэтому связанные с ней отношения первично регулируются в ст. 242 ГК РФ. Согласно данной статье в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества.

Реквизицию отличает от конфискации возмездный, как правило, временный характер реквизиции, а также способ ее применения - не в виде карательной меры, а лишь в силу необходимости, порожденной чрезвычайными обстоятельствами, которые указаны в законе. Напомним, что Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не регулировал порядок и правовые последствия реквизиции земельного участка. Действующий Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. <1> (с посл. изм. и доп.) (далее - Кодекс) определяет основные правила и условия изъятия земельных участков в порядке реквизиции в ст. 51. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Обратим внимание, что п. 1 ст. 51 Кодекса применительно к реквизиции земельных участков говорит о возмещении собственнику реквизированного участка не стоимости этого участка, как следует из ст. 242 ГК РФ, а причиненных реквизицией убытков. Поскольку согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками в виде реального ущерба понимается, в частности, утрата имущества, постольку следует полагать, что п. 1 ст. 51 Кодекса допускает возмещение собственнику реквизированного земельного участка не только его стоимости, что прямо следует также из п. 6 указанной статьи, но и убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды <2>. Такой подход вполне оправдан, хотя формулировку п. 1 ст. 51 Кодекса в этой части вряд ли можно считать удачной. -------------------------------- <2> См. подроб.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2005 - 2007 // www. urkniga. ru.

Факт реквизиции земельного участка должен быть подтвержден документом, выданным собственнику тем исполнительным органом государственной власти, которым было принято решение о реквизиции соответствующего земельного участка. Данный документ имеет важное значение при осуществлении собственником реквизированного земельного участка прав, предусмотренных, в частности, в п. 4 и 6 ст. 51 Кодекса. Пункт 1 ст. 51 Кодекса называет ряд случаев, носящих чрезвычайный характер, при которых в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз допускается изъятие земельных участков в порядке реквизиции. К ним относятся, в частности, стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии. Под стихийным бедствием следует понимать событие, возникающее в результате действия природных сил и происходящее помимо воли человека (например, наводнение, землетрясение, извержение вулкана, снежный занос, удар молнии и т. п.). Под аварией обычно понимается выход из строя, повреждение какого-либо механизма, устройства, машины и т. п. во время работы, движения <3>. -------------------------------- <3> См.: Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, С. 9.

Понятием "эпидемия" обозначают массовое распространение инфекционной болезни человека в какой-либо местности, стране, уровень которого значительно превышает обычно регистрируемый уровень заболеваемости этой болезнью на данной территории в аналогичный период времени. Эпизоотия означает широкое распространение инфекционной или инвазионной болезни животных, значительно превышающее уровень обычной заболеваемости на данной территории <4>. -------------------------------- <4> См.: Там же. С. 1409.

Понятие "иных" обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, законодатель не раскрывает. Поскольку в ст. 51 среди таких обстоятельств прямо названы обстоятельства природного (эпидемии, эпизоотии) и техногенного характера (аварии), речь в ней, по-видимому, идет прежде всего о возникновении на какой-либо территории чрезвычайных ситуаций, вызванных действием подобных обстоятельств. В таком понимании чрезвычайная ситуация означает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит из Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <5>, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций было утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 <6>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 50. Ст. 5284; N 52 (ч. I). Ст. 5498. <6> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121; 2005. N 23. Ст. 2269; 2006. N 41. Ст. 4256.

К "иным" обстоятельствам, в силу которых может быть принято решение о реквизиции земельного участка, могут быть отнесены и обстоятельства введения чрезвычайного положения, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан и конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер (см. ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <7>). Часть 1 ст. 56 Конституции РФ допускает установление отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом. -------------------------------- <7> Там же. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753.

Несмотря на то что среди мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, реквизиция земельных участков в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" прямо не названа, в таких условиях она представляется допустимой, во всяком случае если чрезвычайное положение было введено в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, в том числе эпидемиями и эпизоотиями, возникшими в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных бедствий, повлекшими (могущими повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. "б" ст. 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). В подобных случаях реквизиция земельных участков возможна на основании п. 1 ст. 51, п. 6 ст. 93 Кодекса с указанием пределов и срока действия такого ограничения в условиях чрезвычайного положения в соответствии с указанным Федеральным конституционным законом. Напомним, что согласно п. 6 ст. 93 Кодекса в условиях чрезвычайного или военного положения использование земельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном ст. 51 Кодекса. В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <8> на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, может применяться, в частности, такая мера, как изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества. (Речь идет о реквизиции имущества.) -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В любом случае применение реквизиции должно быть основано на законе. Представляется, что в целях избежания нарушений прав граждан и юридических лиц понятие "иные" обстоятельства, действие которых может обусловить принятие решения о реквизиции земельного участка, недопустимо толковать расширительно. Например, при проведении на определенной территории контртеррористической операции такая мера, как реквизиция земельных участков, с нашей точки зрения, применяться не должна, так как она прямо не названа в числе мер и ограничений, вводимых в рамках правового режима контртеррористической операции (см. ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму") <9>, и не имеет юридических оснований, указанных в ст. 51 Кодекса. В то же время при проведении такого рода операций возможно временное занятие земельных участков с учетом правил п. 5 и 6 ст. 51. -------------------------------- <9> Там же. 2006. N 11. Ст. 1146; N 31 (ч. I). Ст. 3452.

Пункт 2 ст. 51 Кодекса отграничивает понятие "реквизиция" от понятия "изъятие" земельных участков для государственных или муниципальных нужд: реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены в ст. 55 Кодекса. Реквизиция земельных участков возможна лишь при чрезвычайных обстоятельствах, указанных в п. 1 ст. 51. Согласно ст. 55 Кодекса изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49 Кодекса. Исключительные случаи, при которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не могут рассматриваться в качестве чрезвычайных обстоятельств (см. ст. 49 Кодекса). Норма п. 3 ст. 51 Кодекса предоставляет собственнику реквизированного земельного участка право выбора способа компенсации на случай невозможности возврата реквизированного земельного участка в натуре. В таком случае собственнику земельного участка возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст. 66 Кодекса, или, по его желанию, предоставляется равноценный земельный участок. Таким образом, собственник реквизированного земельного участка по своему усмотрению вправе требовать возмещения рыночной стоимости реквизированного участка или предоставления равноценного (с точки зрения стоимости, расположения, наличия подъездных путей, коммуникаций и т. п.) земельного участка. Под рыночной стоимостью реквизированного земельного участка, на наш взгляд, следует понимать его рыночную стоимость, существовавшую до начала наступления чрезвычайных обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Одновременно в силу п. 1 ст. 51 Кодекса собственник реквизированного земельного участка имеет право требовать возмещения иного причиненного реквизицией реального ущерба, а также упущенной выгоды. Пункт 4 ст. 51 Кодекса гарантирует собственнику реквизированного земельного участка право требовать в судебном порядке возврата ему этого участка на случай, если указанный участок не возвращен в натуре при прекращении действия обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Подведомственность дела определяется по правилам гл. 3 ГПК РФ и гл. 4 АПК РФ. Юридическим основанием иска в таких случаях могут служить ст. 301 ГК РФ (истребование имущества из чужого незаконного владения) и ст. 51 Кодекса. Правила п. 5 ст. 51 Кодекса исключают применение норм п. 1, 3, 4 этой же статьи в случаях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств, служащих основанием реквизиции, принадлежащий собственнику земельный участок был временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз. В случае наступления чрезвычайных обстоятельств, указанных в п. 1 ст. 51, при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в указанных целях с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав. Например, как уже отмечалось, в зоне проведения контртеррористической операции реквизиция земельных участков не имеет юридических оснований. Однако кратковременное занятие земельного участка в целях проведения контртеррористической операции по правилам Федерального закона "О противодействии терроризму" вполне возможно на основании п. 5 ст. 51 Кодекса с последующей обязательной компенсацией собственнику участка причиненных убытков. Правовые последствия таких ограничений, по-видимому, должны определяться в контексте ст. 56 Кодекса, частности п. 7 ст. 56. Одновременно в силу прямого указания п. 5 и 6 ст. 51 Кодекса собственник земельного участка вправе в судебном порядке требовать возмещения убытков (как реального ущерба, так и упущенной выгоды), причиненных в связи с временным ограничением его прав. Другие последствия ограничений прав собственника могут быть предусмотрены и иными федеральными законами. Оценка, в соответствии с которой собственнику земельного участка компенсируются стоимость реквизированного земельного участка, убытки, причиненные в связи с его реквизицией или временным ограничением его прав, может быть оспорена собственником земельного участка в судебном порядке. Данные положения п. 6 ст. 51 Кодекса предоставляют собственнику реквизированного земельного участка юридическое основание для обращения в суд с целью оспорить оценку, в соответствии с которой ему компенсируются стоимость участка и причиненные убытки. Речь идет об оспаривании размера убытков, причиненных как реквизицией земельного участка (п. 1 ст. 51 Кодекса), так и временным ограничением прав собственника в случаях, когда его земельный участок не подвергается реквизиции, но используется в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства (п. 5 ст. 51 Кодекса).

------------------------------------------------------------------

Название документа