Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФИСКАЛЬНОГО СУВЕРЕНИТЕТА ГОСУДАРСТВА

Б. А. ОСТРОУХОВ

Остроухов Б. А., аспирант кафедры публичного права Всероссийской академии внешней торговли.

В настоящей статье поднимается вопрос о содержании понятия "фискальный суверенитет" применительно к международным экономическим правоотношениям, а также рассматриваются проблемы фискального суверенитета государств, связанные с членством в международных экономических организациях.

The present article raises question on the contents of the concept of "fiscal sovereignty" applicable to international economic legal relations and also considers problems of fiscal sovereignty of the states related to membership thereof in international economic organizations <*>. -------------------------------- <*> Ostroukhov B. A. In Ternational-law problems of fiscal sovereignty of a state.

В классическом значении под суверенитетом государства понимают его верховенство во внутренних делах и независимость во внешних, т. е. верховенство государства на своей территории (и в рамках своей юрисдикции) и независимость в международных отношениях <1>. С точки зрения международного права (МП) суверенитет государства является той ключевой идеей, своеобразной точкой отсчета, с которой связывается все развитие отношений субъектов МП. Кроме того, сегодня все чаще встает вопрос о характеристиках и качестве взаимодействия международного и внутригосударственного права, а это, в свою очередь, рассматривая две сферы существования суверенитета (внешнюю и внутреннюю), дает большие возможности для рассмотрения понятия суверенитета в отношении его важнейших черт и свойств <2>. -------------------------------- <1> Такое понимание понятия "суверенитет" является общепринятым в российской международно-правовой литературе (см.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 51; Международное право / Под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М.: Омега-Л, 2008. С. 65). <2> Например, указывается, что условием определения внутренней и внешней политики государства, а также сохранения и обеспечения мира является соблюдение прав и свобод человека и соблюдение норм международного права (см.: Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М.: Формула права, 2006. С. 145).

На международном уровне суверенитет государств выражается через такой принцип международного права, как принцип суверенного равенства государств, общее содержание которого нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Устава ООН <3>. Декларация 1970 г. <4>, развивая положения Устава ООН, говорит о том, что все государства имеют одинаковые права и обязанности, т. е. являются юридически равноправными членами международного сообщества. -------------------------------- <3> Пункт 1 статьи 2 Устава ООН закрепляет, что ООН основана на принципе суверенного равенства государств. <4> Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, Резолюция ГА ООН N 2625(XXV), 1970 г.

Вместе с этим, как отмечается в юридической литературе, суверенитет государства имеет различное отраслевое содержание. Из общего суверенитета можно выделить экономический суверенитет, составной частью которого является суверенитет фискальный - суверенитет государства в области налогообложения, основывающийся на праве государства устанавливать, вводить и взимать налоги и сборы с физических и юридических лиц в пределах своей территории <5>. -------------------------------- <5> Кучеров И. И. Международное налоговое право. М.: ЮрИнфоР, 2007.

Можно сказать, что фискальный суверенитет имеет свои безусловные особенности как во внутреннем, так и во внешнем проявлениях. На проблемы взаимосвязи этих проявлений хотелось бы обратить особое внимание. Примером подобной проблемы является соотношение международно-правовых норм, устанавливающих правила для государств в области налогообложения (нормы международного налогового права), и норм национального налогового права. Эта проблема возникает потому, что вторжение международного права в национальную публично-правовую сферу государства, во-первых, напрямую связано как с общим, так и с фискальным суверенитетом каждого отдельно взятого государства <6>, а во-вторых, является на сегодняшний день мало изученным вопросом. -------------------------------- <6> Эта проблема не так остро стоит в тех государствах, в конституциях и законодательстве которых не установлен, установлен в общем виде или установлен условно приоритет применения норм международного права над нормами национального законодательства.

В России понятие фискального суверенитета получило свое нормативное правовое закрепление в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" <7>. В данном Постановлении содержание понятия "фискальный суверенитет" полностью не раскрывается. Конституционный Суд лишь указал, что с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязанность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Можно сделать вывод, что в указанном Постановлении сделана попытка установления содержания фискального суверенитета с его внутренней стороны, содержание же его внешнего проявления оставлено Конституционным Судом без внимания (видимо, как не относящееся к предмету рассматриваемого дела). -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

По нашему мнению, внешнее проявление фискального суверенитета можно определить как независимость государств в участии в международных отношениях и заключении международных договоров, объектом которых служат отношения, складывающиеся по поводу разграничения налоговой компетенции государств (случаи налоговой конкуренции), сотрудничества государств в фискальной сфере, а также по поводу любых других вопросов, регулируемых международным налоговым правом. Одним из таких вопросов может быть, например, предоставление налогового иммунитета отдельным лицам другого государства или международной организации, ее служащим и другие. В любом случае, объект таких отношений должен напрямую затрагивать фискальный суверенитет государства. Как указано в Декларации о принципах 1970 г., содержание принципа суверенного равенства государств включается в себя такое право государств в качестве элемента принципа, как право свободно выбирать свои экономические системы. Вместе с этим в литературе указывается, что "своей суверенной властью государства создают международное право и обеспечивают его реализацию. Заключая договор, государство не ограничивает, а реализует свой суверенитет. Благодаря договору оно не только создает для себя обязанности, но и обретает дополнительные возможности осуществления суверенных прав" <8>. -------------------------------- <8> Международное право / Под ред. Е. Т. Усенко. ИГП РАН. М.: Юрист, 2005. С. 49.

Из сказанного следует, что государства вправе заключать международные договоры и брать на себя международные обязательства, затрагивающие или напрямую регулирующие, в т. ч. изменяющие, их налогово-бюджетные сферы. Проблема же состоит в том, что положения подобного договора могут противоречить конституции государства и основанному на конституционных нормах законодательству. В Российской Федерации такая проблема решается на основании пп. "г" п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <9>. В соответствии с указанной нормой Конституционный Суд в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров РФ. Представляется, что такая превентивная мера юридически абсолютно оправданна. Однако в практике Конституционного Суда подобные дела встречаются крайне редко. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Существует мнение, что данное полномочие Конституционного Суда распространяется на международные договоры, в отношении которых Россия является "договаривающимся государством" в смысле ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., и при том условии, что такой договор в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон) подлежит ратификации Государственной Думой либо утверждению иным федеральным органом государственной власти. Заметим, что ратификации подлежат только те международные договоры, которые указаны в ст. 15 Закона, а именно договоры по вопросам обороноспособности, территорий, прав человека, изменений внутреннего законодательства и участия в международных организациях, а также те договоры, при заключении которых стороны условились об их последующей ратификации. Этот перечень является исчерпывающим. Другие договоры либо действуют непосредственно, либо признаются органами власти в других формах: утверждение, присоединение и т. д. На допустимость обращения в Конституционный Суд в данном случае также влияет еще и то обстоятельство, что момент выражения согласия на обязательность международного договора и момент вступления договора в силу не всегда совпадают по смыслу ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров. Следовательно, Конституционный Суд полномочен проверять конституционность международного договора, который не вступил в силу вообще, а не только для России <10>. -------------------------------- <10> Тиунов О. И. Конституционный Суд Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права, 1995 г. Имеется иная точка зрения, согласно которой данное полномочие Конституционного Суда распространяется на договоры, не вступившие в силу для Российской Федерации (см.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: Учебник. М., 2007. С. 288).

Последствия же признания такого договора не соответствующим Конституции России будут заключаться в том, что такой договор не будет являться подлежащим введению в действие и применению на территории Российской Федерации, а следовательно, и подлежащим ратификации или вступлению в силу для России любым другим образом. При этом если говорить о допустимости норм Венской конвенции о праве международных договоров, касающихся отсутствия права у государства ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, налогово-бюджетные вопросы, как нам представляется, вполне подпадают под смысл нормы п. 1 ст. 46 Конвенции и являются нормами права особой важности в смысле данной статьи. Не рассматривая все аспекты указанной точки зрения О. И. Тиунова, лишь отметим, что данный механизм представляет собой потенциально весьма действенный способ защиты суверенитета Российской Федерации, в т. ч. фискального, и ее национальной публично-правовой сферы. Другая проблема фискального суверенитета прямо вытекает из участия государств в международных экономических, особенно в международных финансовых, организациях. В качестве примеров таких организаций можно привести Организацию экономического сотрудничества и развития, Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денежных средств (ФАТФ), некоторые региональные банки развития (например, Европейский банк реконструкции и развития или Азиатский банк развития) и другие. Мы же рассмотрим указанную проблему на примере Международного валютного фонда. Как указывается в литературе, международные финансовые организации, в частности Международный валютный фонд (МВФ), имеют одну характерную особенность, а именно черту наднациональности <11>, проявляющуюся в деятельности таких организаций. Говоря о МВФ, нужно сказать, что элементы наднациональности изначально были заложены в статье IV его Устава (Статьи соглашения МВФ). В соответствии с нормами данной статьи Фонд имел право определять политику государств-членов в области паритета национальных валют, имел полномочия без согласия государств менять курсы валют. Более того, сегодня МВФ обладает "квазизаконодательными" и "квазисудебными" полномочиями. Фонд вправе толковать положения своего Устава <12> и разрешать споры, связанные с его применением <13>. -------------------------------- <11> Моисеев А. А. Международные финансовые организации (правовые аспекты деятельности). М.: Омега-Л, 2006. С. 20. <12> Статья XXIX Устава МВФ. <13> Шумилов В. М. Международное финансовое право. М.: Международные отношения, 2005. С. 134.

Другой особенностью таких организаций, влекущей сложности для фискального суверенитета государств-участников, является внеуставное регулирование налогово-бюджетных вопросов в рамках их подразумеваемой (имманентной) компетенции. Нельзя не отметить, что компетенция подразумеваемых полномочий международных организаций была признана Международным судом в консультативном заключении "О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН" 1949 г., а позже в решении Международного суда по вопросу "О некоторых расходах Организации Объединенных Наций" 1962 г. Впоследствии, в 1996 г., Международный суд, опираясь на предшествующую международную практику, определил: "Потребности международной жизни могут сделать необходимым, чтобы организации во имя достижения своих целей обладали дополнительными полномочиями, которые прямо не предусмотрены в основных актах, регулирующих их деятельность" <14>. Цели же международных организаций сформулированы, как правило, достаточно широко, что часто даже не приводит к необходимости использования концепции ultra vires при принятии органами организации различных решений. -------------------------------- <14> Международное право / Под ред. Е. Т. Усенко. ИГП РАН. М.: Юрист, 2005. С. 232.

Наднациональность может также проявляться еще и в том, что в рамках некоторых международных организаций, в т. ч. и в рамках МВФ, возможно принятие фактически обязательного для государства решения в том случае, когда само это государство выступало против принятия такого решения <15>. -------------------------------- <15> Например, Устав МВФ фактически допускает давление развитых стран на развивающиеся в процессе принятия решений (раздел 5 статьи XII Устава Фонда).

Своеобразным выходом из такой проблемной ситуации является в большинстве случаев формально рекомендательный характер актов международных организаций, принятых с использованием компетенции подразумеваемых полномочий. Однако материальная сторона проблемы показывает, что государствам часто приходится следовать нормам таких актов. В качестве примера можно рассмотреть Кодекс налогово-бюджетной прозрачности, утвержденный Исполнительным советом МВФ и рекомендованный государствам-участникам Временным комитетом Фонда. Суть документа сводится к тому, что Кодекс устанавливает четыре основных принципа функционирования налогово-бюджетных систем государств - членов Фонда, в рамках которых устанавливаются различные базовые требования и надлежащие практики по частным вопросам. Этими базовыми принципами являются: - институциональная четкость: роль управления и способы взаимодействия органов государственной власти, - открытый бюджетный процесс: подготовка бюджета, его выполнение и отчетность, - открытый публичный доступ к информации, - достоверность: надзор и информационное качество данных <16>. -------------------------------- <16> Текст Кодекса доступен в сети Интернет на официальном интернет-сайте Фонда: http://www. imf. org/external/np/pp/2007/eng/051507c. pdf.

В практике деятельности МВФ данные принципы фактически навязываются государствам, если они испытывают необходимость в финансовой помощи Фонда. Например, при заключении соглашения о расширенном финансировании, которое предназначено для покрытия дефицитов платежных балансов государств-членов, связанных со структурными диспропорциями в экономике. Реальное положение дел осложняется еще и тем, что государства, имеющие наибольшие квоты (доли) в МВФ, - США, Япония, Германия, Франция и Великобритания <17> - поддерживают такую практику. -------------------------------- <17> Дополнение А к Уставу МВФ.

На наш взгляд, при таком положении вещей речь идет не о реализации суверенитета, вытекающей из участия в международном договоре, Устава МВФ, а о проявляющейся специфике принципа суверенного равенства государств в международных экономических отношениях. Тогда как, если рассматривать данную проблему, основываясь на нормах общего МП, определяющего содержание принципа суверенного равенства, можно сказать, что в данном случае имеет место серьезное нарушение основополагающих норм МП. Следовательно, содержание фискального суверенитета государств, участвующих в международных экономических отношениях, также подвержено изменению в условиях указанных отношений. Тем не менее следует признать такую практику достаточно порочной, не отражающей интересы некоторых участников международных экономических, в т. ч. налоговых, отношений. Представляется, что такая практика должна быть скорее исключением из правила, чем самим правилом. Однако практика отношений государств с международными финансовыми организациями идет по иному пути. Сегодня, в условиях преобладания идей о реформировании международной финансовой системы, не в последнюю очередь ввиду финансово-кризисного положения мировой экономики, международная налоговая система, являясь ее составной частью, при этом под ней понимается совокупность национальных налоговых систем, которые служат объектом международно-правового регулирования, на наш взгляд, может быть также подвержена изменениям и фискальный суверенитет государств станет одним из камней преткновения в процессе преобразования каких-либо ее аспектов. Вследствие чего правовая составляющая фискального суверенитета государств заслуживает большего внимания и всестороннего изучения.

Название документа