Международные и зарубежные стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы

МЕЖДУНАРОДНЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ СТАНДАРТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

А. В. КУРАКИН

Куракин А. В., кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России.

В статье исследуются правовые и организационные стандарты предупреждения и пресечения коррупции, закрепленные в нормах международного и европейского права. Кроме того, в статье исследуется взаимосвязь международных и европейских средств противодействия коррупции с административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы индустриально развитых государств. На основании исследования международного опыта в статье формулируются предложения по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции в Российской Федерации. Коррупция в той или иной форме существует во многих зарубежных государствах, а также международных организациях, в этой связи есть объективная необходимость рассмотреть, как решается проблема коррупции на международном уровне, а также в некоторых зарубежных государствах. Международное сообщество достаточно активно отреагировало на рост коррупции на международном и национальных уровнях и к настоящему времени уже приняло целый ряд правовых и организационных мер. Так, в ряде актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, СНГ и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы. Поэтому международное сообщество заинтересовано в реализации унифицированных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Коррупция в международно-правовых актах определяется как одна из глобальных проблем в сфере обеспечения международного правопорядка. Международное сообщество стремится к объединению усилий в деле предупреждения и пресечения коррупции. Как следует из содержания международно-правовых документов, для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимы эффективные национальные судебные и правоохранительные органы. В этой связи необходимо расширение международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Как отмечается в научной литературе, сотрудничество государств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является составной частью международных отношений <1>. -------------------------------- <1> См.: Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2001. С. 123.

Анализ международных документов показывает, что коррупция представляет угрозу режиму законности, правам и законным интересам физических и юридических лиц, подрывает систему публичного управления, ведет к монополизации в экономике, наносит серьезный урон моральным основам общества. Названные причины обусловливают необходимость разработки единых административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В настоящее время меры по предупреждению коррупции представлены в международных, в том числе европейских, антикоррупционных программах: Глобальной программе против коррупции ООН, Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, Конвенции ООН против коррупции и др. В конце 90-х годов XX в. Комитет министров Совета Европы принял резолюцию, закрепившую "20 руководящих принципов" борьбы против коррупции. В рамках этой программы были подготовлены Конвенция "Об уголовной ответственности за коррупцию" и Конвенция "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию". Практически во всех международно-правовых актах, посвященных вопросам противодействия коррупции, содержится значительное количество норм административного права. Связано это с тем, что нормы административного права определяют механизм реализации соответствующих соглашений, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. Необходимо отметить, что ряд международных, в том числе и европейских актов, направленных на противодействие коррупции, пока не ратифицирован Российской Федерацией. Это обстоятельство не позволяет использовать их нормативный потенциал, отчасти затрудняя деятельность уполномоченных органов государства, призванных осуществлять предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В этой связи остро стоит вопрос о необходимости приведения национального законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами, действующими в сфере борьбы с коррупцией, а затем ратифицировать соответствующие международные и европейские акты. Первыми документами, ратифицированными Российской Федерацией в области борьбы с коррупцией, являются Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию". Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международным организациям (ООН, Совету Европы, СНГ, Интерполу и др.) было бы вполне целесообразно контролировать соблюдение принятых государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Следует согласиться с тем, что контроль за выполнением взятых на себя государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы был бы гарантией того, что государства будут соблюдать взятые на себя обязательства в рассматриваемой сфере. В настоящее время необходимо формировать административно-правовые механизмы реализации Конвенции ООН против коррупции в части применения ее предписаний, касающихся незаконного обогащения государственных служащих. Согласно Конвенции публичное должностное лицо, имеющее активы, превышающие его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать, признается виновным в коррупции. Международное сотрудничество должно помогать государствам разрабатывать унифицированные административно-правовые средства для выполнения взятых на себя обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В настоящее время как никогда необходима координация усилий различных государств, а также международных организаций в деле реализации международных документов, предписания которых направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. Если говорить о зарубежном опыте предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, то он тоже имеет важное значение и может быть вполне учтен в национальном законодательстве. В документах, определяющих основные направления реформирования государственной службы, указывалось на необходимость использования зарубежного опыта развития государственной службы. Это обстоятельство обусловлено многими причинами. Одна из причин использования зарубежного опыта состоит в том, что индустриально развитые государства имеют эффективную государственную службу, а также должным образом работающие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в ее системе. Великобритания является одной из первых стран, которая приняла Закон "О предотвращении коррупции". США первыми приняли Закон "О коррупционной деятельности за рубежом". В 1974 г. в Гонконге была создана комиссия по противодействию коррупции, которая, как отмечается в научной литературе, осуществила "тихую революцию" в обществе и нанесла ощутимый удар по коррупционной деятельности чиновников <2>. -------------------------------- <2> См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. N 2. С. 78.

Изучение зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики. Содержание концепций предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств преимущественно сводится к детальному определению административно-правового положения государственного служащего. Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом административных процедур, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах <3>. -------------------------------- <3> См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. N 2. С. 78.

Следует отметить, что зарубежный опыт работы с кадрами начинает использоваться и в Российской Федерации. Так, в ходе конкурсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседование, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирования по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендует кандидат. Во многих зарубежных государствах большое внимание уделяется нормам административной этики служащих. За рубежом имеют место как этические стандарты, закрепленные законом, так и корпоративные этические нормы, нарушение которых является серьезным должностным проступком. Этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Нужно признать, что назрела необходимость в принятии Закона "О служебном поведении государственных и муниципальных служащих". Этические стандарты на государственной службе, должным образом организованный механизм отбора и подготовки кадров для государственной службы, административно-правовая защита государственных служащих являются важными средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы индустриально развитых зарубежных государств. В Великобритании порядок приема на государственную службу определяется Руководством по приему на государственную службу, административно-правовая защита обеспечивается нормами положения "О служебной защите государственных служащих". Но даже несмотря на высокую заработную плату, административно-правовую и социальную защищенность государственного служащего время от времени в индустриально развитых государствах происходят скандалы, связанные с коррупцией на государственной службе. Такие прецеденты вызывают необходимость принимать специальные законы, направленные на борьбу с коррупцией. Говоря о практике предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Германии, необходимо отметить, что рост коррупции в этой стране обусловил принятие Закона "О борьбе с коррупцией" (1997). Согласно этому Закону весьма принципиально была ограничена возможность для государственных служащих заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов и подарков. Административно-правовое регулирование поведения государственных служащих обеспечивается с помощью контроля за их деятельностью, связанной с исполнением должностных обязанностей. О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность. Необходимо сказать, администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресечением коррупции, определять наиболее реальные в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Следует сказать, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Таких служащих, как правило, через 5 лет меняют. Названная практика, по нашему мнению, заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования государственно-служебных отношений Российской Федерации. Одним из действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы ведущих зарубежных государств является материальное обеспечение государственных служащих. Высокая заработанная плата позволяет сохранять на службе профессиональные и честные кадры. В США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других государствах важная роль в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы отводится налоговой администрации. В ст. 31 НК РФ целесообразно вернуть положение о праве налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам, а также создать механизм реализации данного положения. Формирование механизмов налогового контроля за соответствием крупных расходов государственных служащих их доходам также может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Генеральная прокуратура РФ, осуществляя надзор за соблюдением законодательства о государственной службе (2006), подтвердила тезис о том, что предписания закона о предоставлении сведений о доходах и имуществе в налоговые органы и обязательствах имущественного характера со стороны государственных служащих целого ряда федеральных органов исполнительной власти не исполняются. Для усиления механизмов финансового контроля за доходами и расходами государственного служащего целесообразно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего в виде увольнения либо дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью. В этом аспекте интересен опыт США. Законодательство этой страны требует, чтобы должностные лица представляли декларацию о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи, и это обеспечивается соответствующим механизмом контроля <4>. -------------------------------- <4> См.: Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5. С. 88.

Отдельно следует сказать о запретах, связанных с режимом государственной службы. Запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц достаточно часто не работает. В этой ситуации для усиления антикоррупционной составляющей законодательства о государственной службе целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), с использованием подставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными <5>. -------------------------------- <5> См.: Модельный закон "О борьбе с коррупцией" (Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 3 апреля 1999 г. N 13-4) // Борьба с коррупцией: Актуальные проблемы законодательного обеспечения. М., 2002. С. 127.

Было бы вполне целесообразно учесть опыт Канады. Государственная служба Канады признается одной из самых коррупционно независимых. В этой связи неслучайно, что принятый еще в 1985 г. Кодекс поведения государственных служащих Канады предоставил возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься определенными видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой. Между тем законодательство о государственной службе Канады содержит комплекс административных запретов, связанных с совместительством на государственной службе. Запреты касаются тех аспектов совместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на государственной службе <6>. -------------------------------- <6> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28.

Опыт Канады в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации заслуживает внимания, поскольку в этой стране сформирована достаточно эффективная государственная служба. Как отмечает А. В. Оболонский, в Канаде придается большое значение этическим стандартам на государственной службе, в этой связи с точки зрения коррупции государственная служба в этой стране является наиболее чистой. Кроме того, Канада по своему государственному устройству и традициям имеет с Россией гораздо больше общего, чем может показаться на первый взгляд <7>. -------------------------------- <7> См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. М., 2006. С. 110.

В завершение необходимо отметить, что опыт индустриально развитых зарубежных государств в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы заслуживает самого внимательного изучения и частично может быть использован в законодательстве о государственной службе Российской Федерации. Как отмечает А. Х. Абашидзе, "...сохраняется надежда достичь успехов в борьбе с коррупцией, поскольку в стране уже имеется для этого политическая воля" <8>. -------------------------------- <8> См.: Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юрист-международник. 2007. N 2. С. 2.

Название документа