Учебник для магистров права (рецензия на учебник: Alder John. Constitutional and Administrative Law)

УЧЕБНИК ДЛЯ МАГИСТРОВ ПРАВА <*>

В. Е. ЧИРКИН

Чиркин В. Е., главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.

Рецензируемый учебник издан для подготовки магистров права. В Великобритании (Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии) конституционное и административное право преподаются как единый курс. Поэтому в книге Дж. Олдер рассматривает и те вопросы, которые по российской традиции относятся к административному праву, хотя круг их и ограничен (они касаются системы высших и центральных органов исполнительной власти, а также административного судебного процесса). Учебник состоит из трех частей: основные принципы; институты управления (рассматриваются высшие и центральные органы государства, а также гражданская служба, даются некоторые сведения о высших судах); гражданин и государство. Учебник содержит необходимые методические данные, список основной (3 - 7 названий) и дополнительной литературы (около 10 названий) к каждой теме, задания студентам (5 - 6 вопросов), краткие выводы. Имеется список судебных решений (около 700) и законов, которые студенты должны знать. Таким образом, у британского студента весьма нелегкая жизнь: получить юридическое образование трудно, да и стоит это дорого. В Великобритании всегда были и сейчас есть мировые судьи без высшего юридического образования, существует и практика временного назначения судьей и назначения судей для конкретного дела других лиц (преимущественно из адвокатов). Учебник написан доходчивым языком, он легко читается, в том числе и иностранцами. К понятию конституции автор подходит с широких позиций, рассматривая ее как сеть основных правил, которые создают структуры и определяют цели человека (с. 3). Несмотря на особенности британской конституции (разные составные части, неконсолидированность, неписаный характер), основное понятие конституции, говорит Дж. Олдер, подходит и к ней. В российской науке существует менее абстрактное понятие конституции, которое учитывает ее содержательные и формальные признаки (регулирование определенных основ общественных отношений, признаки принятия и изменения, особая охрана конституции и др.). Дж. Олдер различает политическую и юридическую конституцию. Под первой он понимает прежде всего политические отношения (в науке других стран обычно используется термин "фактическая конституция" в более широком значении) и выделяет шесть типов юридической конституции: унитарные и федеративные; многослойные (multilayered) и единые (unitary); гибкие и жесткие; писаные и неписаные; президентские и парламентарные; монархические, аристократические, демократические. В науке других стран говорится также о временных и постоянных конституциях, это деление относится не только к развивающимся странам, временная конституция была принята, например, в ЮАР в 1994 г. со сроком действия пять лет (заменена была быстрее). Классификации конституций по социальному содержанию в учебнике нет, хотя очевидно, что, например, полуфеодально-теократическая конституция (основной низам) Саудовской Аравии 1992 г. существенно отличается и от конституций социально-демократического капитализма (например, Финляндии 1999 г.), и от конституций тоталитарного социализма (КНДР 1972 г. и др.). Конституционализм автор определяет как "веру, что государство должно иметь устройства, которые ограничивают власть управляющих и дают правящему режиму моральный авторитет (легитимность)" (с. 7). Конституционное право Дж. Олдер характеризует как "самый основной элемент публичного права" (с. 4), более детального и строгого определения не предлагается. В российской науке есть разные определения. Наиболее оригинальное из них гласит, что это - ведущая отрасль права, регулирующая основы социально-экономической и политической систем, духовной жизни общества и правового статуса человека и гражданина, устанавливающая взаимосвязи индивида - коллектива-государства и общества путем применения на базе сотрудничества и состязательности различных социально-политических сил государственной власти, используемой в конечном счете для установления порядка создания и распределения социальных ценностей (благ) в обществе. К числу основных ценностей "конституций европейских стран и британской конституции" Дж. Олдер относит либерализм (в том числе права и свободы человека) и республику (Великобритания - монархия, но республику, а точнее, республиканизм - это слово Дж. Олдер не употребляет - он понимает как результат социальности человека, "общее дело" в толковании известного латинского словосочетания res publica). Оба эти принципа охватываются понятием демократии, которую он рассматривает в Великобритании, в частности, как результат "рыночной деятельности" политических партий, борьбу правящей партии и оппозиции, чередование их у власти путем выборов. В учебнике говорится об особой структуре (Дж. Олдер называет это источниками) британской конституции: статутах (законах), общем праве (судебных прецедентах - решениях высших судов по конституционным вопросам), конституционных обычаях (в частности, в деятельности палат парламента). Особое внимание Дж. Олдер уделяет конвенциональным соглашениям, рассматривая их отдельно от конституционных обычаев (в российской науке считается, что это конституционные обычаи). Это своего рода установившаяся политическая и государственная практика, которая не зафиксирована в законе или судебных решениях, но соблюдается на основе добропорядочности. Многие из таких соглашений имеют важнейшее конституционное значение. Например, назначение премьер-министром лидера партии, победившей на выборах, существование кабинета министров (это иное, чем правительство), роспуск парламента с назначением даты новых выборов. Автор рассматривает недостатки конституционных соглашений: нет точных формулировок, сложность их установления, трудности применения судами (они отказываются их применять), не существуют принуждения для их соблюдения и др. Детально рассматривая развитие британской конституции, Дж. Олдер констатирует, что парламентаризм сложился в Великобритании в XVIII в., XIX - XX вв. - в период развития демократии и централизации государства, с 1997 г. (год прихода к власти лейбористской партии) начался период "юридизации" (под этим по форме понимается принятие нового обширного законодательства, а по существу - изменение некоторых традиционных основ британского порядка). Новое законодательство, говорит Дж. Олдер, рассредоточивает власть и модернизирует конституцию. Под рассредоточением власти понимается так называемая деволюция. Этот новый английский термин обозначает создание представительных органов (ассамблей, собраний) в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии и предоставление им (кроме Уэльса) определенных законодательных полномочий по вопросам этих регионов. В качестве демократических мер Дж. Олдер называет также удаление наследственных лордов из парламента, принятие Акта 1998 г. о правах человека, Закона о свободе информации, Закона 2005 г. о конституционной реформе (произошло только предусмотренное в 2009 г. создание Верховного суда и изменение полномочий лорда-канцлера), создание особого комитета по назначению судей (теперь монарх (в настоящее время - королева) или лорд-канцлер могут назначать судей только по рекомендации данного комитета). До этого назначения по существу определял премьер-министр, по "совету" которого королева или лорд-канцлер подписывали необходимые документы. В числе этих актов автор почему-то не называет важнейший Закон о партиях, выборах и референдумах 2000 г., а также примыкающие к нему акты, например, о регистрации политических партий, что очень важно, поскольку до этого партии в английском праве считались чем-то вроде клубов по интересам, хотя давно играли ключевую политическую роль. Не назван и Акт 2000 г. о местном управлении (на деле, самоуправлении), который, в частности, предусматривает возможность выбора из четырех моделей системы органов местного самоуправления. Можно было бы назвать и отдельные другие акты, принятием которых лейбористы изменяли дорогую сердцу британца прежнюю традиционную Англию. Правда, традиции меняются с трудом. Законодательство часто имеет половинчатый, незавершенный характер, многие намерения провозглашаются, но не осуществляются десятилетиями (например, положения о выборности верхней палаты). Что же касается демократизации власти, то на центральном уровне это мало заметно. Сам же Дж. Олдер в разных местах книги показывает, что неизвестный конституции кабинет и особенно хозяин в нем - премьер-министр обладают огромной властью, по существу, они руководят и парламентом, поскольку в нем всегда в большинстве партия премьер-министра. Отмечает Дж. Олдер и недостаточное доверие населения к политикам, партиям, которые в основном получают поддержку от "богатых лиц", и отчасти к должностным лицам гражданской службы (особенной критике он подвергает институт помощников министров, о чем будет сказано ниже). Завершая первую, общетеоретическую часть книги, автор дает общее представление об "основных институтах Соединенного Королевства" (с. 83 и след.) в их взаимосвязях: парламенте, монархе, правительстве (оно никогда не собирается на заседания, в доме у премьер-министра собирается кабинет), судебной власти, местном самоуправлении, англиканской, по существу, государственной церкви (считается, что в Шотландии и Уэльсе своя церковь), стандартах управления (неформализованном управлении), говорит, что во многом публичные отношения в Великобритании основаны на доверии, порядочности и т. д. Рассматривая территориальное устройство, Дж. Олдер констатирует, что в законодательстве понятие государства не употребляется, используется слово "корона" (этот термин одновременно относится и к личности монарха). Он детально обсуждает вопросы деволюции, но говорит, что высшей апелляционной инстанцией для Шотландии и других деволюционных регионов остается английский суд, а судей в них будет назначать королева или лорд-канцлер. Автор замечает, что территориальное устройство Соединенного Королевства не является федерацией, хотя "Соединенное Королевство является союзом" (с. 124), его главные части - Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия (с. 112), говорит о деволюции управления (прежде всего, в указанных частях), называет это административной деволюцией (с. 124). В британском правительстве есть специальные министры по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. С точки зрения общей теории государства положение таких частей принято называть политической (Шотландия, Северная Ирландия) или административной автономией (Уэльс), хотя в данном случае она довольно своеобразна, но Дж. Олдер таких понятий не использует. К тому же неясно положение основной части государства - Англии, где проживает 85% населения. Она своих органов управления не имеет и управляется центральными органами. В конце 90-х - начале 2000-х гг. Англия была разделена на 8 регионов, в них должны быть избраны ассамблеи (собрания), которые занимаются чисто экономическими вопросами и создаются после референдума, назначаемого государственным министром (в Великобритании есть разные государственные министры, в данном случае речь идет о министре внутренних дел). Попытка создать ассамблею для Северной Англии дала отрицательный результат при голосовании. К тому же, как отмечает Дж. Олдер, нет желающих работать в безвластных региональных ассамблеях. Завершая рассмотрение общих проблем, автор анализирует принципы господства права, разделения властей и говорит об отношениях Великобритании и Европейского союза. Говоря о господстве права, Дж. Олдер констатирует, что вся власть должна быть подчинена общим правилам, правящие и управляемые должны руководствоваться этими правилами (с. 149). Однако он констатирует, что суть господства права никогда не может быть реализована, поскольку существуют дискреционные полномочия (право исполнительных органов действовать по усмотрению, хотя и в рамках закона, как предусмотрено это в большинстве стран, в Великобритании последнего положения нет из-за особенностей ее права), дискреционные же полномочия в Великобритании существуют (с. 155). Разделение властей Дж. Олдер рассматривает с позиций Ш. Л. Монтескье (хотя и делает замечания в адрес его аристократического подхода), но дополняет положениями о разделении власти между различными слоями населения, территориями, выборными и назначенными институтами. Новые подходы к разделению властей (в конституциях некоторых стран названы ветви избирательной, контрольной, гражданской власти, существует понятие учредительной власти, связанное с конституцией) он не обсуждает, не говорит о принципе единства государственной власти, не затрагивает и самого понятия "ветви власти", которое является неясным в течение трехсот лет. Он критически относится к парламентариям, которые "слепо голосуют по указаниям своих партий", отмечает, что большинство британского законодательства состоит из актов министров (регулирования, приказы, директивы, правила, подзаконные акты - by-laws), которые издаются на основе делегирования по существу законодательных полномочий парламентом. В британском праве они в общем называются статутными инструментами и в отличие от закона (как известно, органов конституционного контроля в Великобритании нет) могут быть оспорены в судах (с. 180). Во многих частях учебника детально рассматриваются различные вопросы судебной власти, ей автор уделяет пристальное внимание из-за особенностей британского права (общее право, создаваемое судами). Хотя суды не вправе оспаривать законы парламента, они вправе решать, является ли действительно документ актом парламента, толкуют акты парламента с позиций "моральных ценностей господства права" (с. 193). Административный суд (он один) вправе оспаривать акты управления. Дж. Олдер отмечает, что в результате реформ организация судов и процедуры упростились. Он говорит о верховенстве парламента, но парламент не может связывать своими решениями другие составы парламента. Обязательные акты права Европейского союза тоже не связывают парламент, но если британский закон не соответствует акту ЕС, то действует правило: британский акт не отменяется, но "не применяется" (с. 211). Такой выход был найден в связи с принципом суверенитета (верховенства) британского парламента. Вторая часть учебника посвящена институтам управления. Как и должно быть, она более описательна и менее теоретична, хотя и в ней много глубоких теоретических положений. Дж. Олдер говорит о двухпалатной структуре парламента, хотя некоторые британские авторы считают, что он состоит из трех частей (Палата общин, Палата лордов и монарх). Правда, автор замечает, что верховным законодателем является монарх в парламенте (с. 245). Он отмечает численное сокращение Палаты лордов в результате реформы 1999 г., ликвидировавшей принцип наследования места в Палате лордов (в 1999 г. было 1349 лордов, осталось 748). Это число изменяется, ибо принцип назначаемости остался, вопрос о назначении решает премьер-министр (формально - монарх). Дж. Олдер критикует принцип назначаемости (хотя он действует, например, также в Германии, но в другом виде) и отмечает ликвидацию полномочий палаты лордов как высшей судебной инстанции в связи с созданием Верховного суда. Вместе с тем он говорит, что Палата лордов выполняет функцию "конституционного наблюдателя", поскольку в ней есть конституционный комитет, который просматривает акты, поступившие в Палату (с. 252). Автор критически относится к избирательной системе по выборам в Палату общин. Он указывает, что мажоритарная система относительного большинства с одномандатными округами ведет к многим искажениям. На последних выборах 2005 г. лейбористы получили 35,2% голосов и 356 мест, а консерваторы - 32,8% и 198 мандатов, на территории Англии консерваторы получили на 600 тыс. голосов больше, а мест получили на 90 меньше (с. 293). Рассуждая об исполнительной власти, Дж. Олдер говорит об индивидуальной и коллективной ответственности министров перед парламентом (хотя не упоминает, что вопрос о коллективной или индивидуальной ответственности решает не парламент, а премьер-министр). Структуру правительства и персонально министров определяет премьер-министр (есть кодекс министров, но он содержит очень общие положения); отмечает, что "кабинет как таковой не имеет легальной власти" (с. 345), хотя именно кабинет во главе с премьер-министром управляет страной; говорит, что генеральный атторней и генеральный солиситор (руководители прокуратуры) тоже партийные люди, хотя должны быть беспристрастными как государственные служащие. Не являются беспристрастными другие гражданские служащие - советники министров (их 87, в том числе 21 у премьер-министра), они занимают должности по личному назначению. Завершающая часть учебника - "Гражданин и государство". В ней рассматривается Акт 1998 г., в комплексе закрепивший конституционные личные и политические права (до этого подобных документов в конституционном праве Великобритании не было) по образцу Европейской хартии прав человека. Проблему социально-экономических прав, острую для системы англосаксонского права, автор не обсуждает. Основное внимание в этой части работы Дж. Олдер уделяет деятельности судов (о их структуре в систематизированном виде не говорится, есть лишь упоминания в разных местах). В основном рассматривается оспаривание в судах решений по административным вопросам - "наблюдательная юрисдикция". Суды рассматривают административные акты и действия с двух позиций: законности и наличия полномочий регулировать такие отношения (ultra vires). Такое рассмотрение осуществляется Административным судом, который является частью Суда королевской скамьи, а последний - частью общего понятия Высокого суда (единого такого органа нет). В нем быстрый процесс, меньше формальностей. Впрочем, отмечает Дж. Олдер, после реформы 2000 г. и другие суды стали эффективнее (с. 373). Общее право применяется, когда административные акты оцениваются с позиции ultra vires (законность - с позиций закона). Оценивается и соблюдение административного процесса (например, право быть выслушанным). При рассмотрении административных дел применяются иски мандамус, прохибишн и сертиорари. Мандамус - запрещение органу выполнять его обязанности, прохибишн - запрещение какого-то действия, при сертиорари рассматривается документ и признается его недействительность (действительность). Другие способы исправления положения - декларация суда, возмещение ущерба и др. С этими тремя видами исков можно обращаться не только в Административный суд, но и в другие суды. В англосаксонском праве (особенно в Великобритании) много внимания уделяется соблюдению процедуры (иногда даже по сравнению с существом дела). Суды вправе пересматривать процедуру, выбор процедуры и др., отменяя управленческий акт в результате нарушения процедуры (с. 424), но они не рассматривают международные договоры, процедуры международных отношений органов государства (с. 434). Вопросы прав человека должны рассматриваться любым судом. Учебник Дж. Олдера обстоятельно и системно знакомит читателя с основами конституционного и административного права Великобритании (хотя с позиций континентального административного права не все институты последнего представлены в полной мере). В нем рассматриваются новеллы законодательства, содержатся принципиальные оценки некоторых институтов, есть необходимые фактически данные, что отличает этот учебник от некоторых других изданий. В значительной мере этот учебник представляет конституционное и административное право в действии. Он полезен не только британским студентам, но и исследователям других стран, занимающимся вопросами сравнительного конституционного и административного права.

Название документа