О совершенствовании правовых механизмов международного сотрудничества органов внутренних дел Российской Федерации по оказанию правовой помощи по уголовным и административным делам

(Шикунова О. Г.)

("Административное и муниципальное право", 2010, N 1)

Текст документа

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ

МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОКАЗАНИЮ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ

ПО УГОЛОВНЫМ И АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

О. Г. ШИКУНОВА

Шикунова Ольга Георгиевна - кандидат юридических наук, начальник организационно-правового управления правового департамента МВД России.

Одним из приоритетных направлений внешнеполитической деятельности РФ является ее участие в международном сотрудничестве по борьбе с международной организованной преступностью. В этой связи значительный интерес представляет Международный семинар по правовому сотрудничеству между Европейским союзом и Российской Федерацией, проходивший с 7 по 9 октября 2009 г. в г. Гааге, Королевство Нидерланды. С российской стороны в нем приняли участие в том числе представители МВД России, являющегося уполномоченным органом в пределах установленной компетенции по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам и экстрадиции, а также одним из инициаторов ратификации Европейской конвенции по передаче уголовного судопроизводства от 1972 г.

Ключевые слова: международное сотрудничество, организованная преступность, правовая помощь, экстрадиция, передача уголовного судопроизводства, процессуальные действия, запрашивающая сторона, запрашиваемая сторона.

On Improvement of Legal Mechanisms of International Cooperation at Internal Affairs Agencies of the Russian Federation Regarding Legal Assistance in Criminal and Administrative Cases

O. G. Shikunova

One of the priorities in foreign policy of the Russian Federation is its participation in international cooperation aimed at opposition to international organized crime. In this respect, special attention should be paid at International Seminar on Legal Cooperation between the European Union and the Russian Federation carried out from 7 to 9 October 2009 in Hague, Kingdom of the Netherlands. Representatives of the Ministry of Internal Affairs of Russia participated, too, since the Ministry is a competent authority in rendering legal assistance in criminal and administrative cases as well as one of the initiators of ratification of the European Convention on the transfer of proceedings in criminal matters (1972).

Key words: international cooperation, organized criminal activity, legal assistance, extradition, transfer of proceedings in criminal matter, legal proceeding, requesting party, requested party.

Несмотря на позитивные моменты, связанные прежде всего, с бурным развитием научно-технического прогресса, глобализация мирового экономического рынка одновременно характеризуется экономической и связанной с нею жесткой политической конкуренцией по завоеванию стратегически важных ресурсов, переделом и завоеванием новых рынков сбыта, а также криминализацией способов обеспечения экономических, этнических, религиозных и прочих интересов отдельно взятого государства.

В этой связи одним из приоритетных направлений внешнеполитической деятельности РФ является ее участие в международном сотрудничестве, в том числе по борьбе с международной организованной преступностью, отличающейся в настоящее время не только резким возрастанием ее количественных параметров, но и изменением качественных характеристик.

Так, анализ новых вызовов и угроз, связанных с проявлением различных форм экстремистской деятельности, увеличением количества преступлений коррупционной направленности, незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, торговлей людьми и эксплуатацией проституции, преступлений против несовершеннолетних, незаконной миграцией позволяет сделать следующий вывод.

1. В основе совершения большинства этих преступлений лежит корыстный умысел, то есть правонарушения и преступления экономической направленности.

2. Перечисленные преступления в основном относятся к преступлениям международного характера. Поэтому с целью эффективного противодействия такого рода преступлениям необходимо объединить усилия компетентных органов иностранных государств, в том числе посредством создания действенных правовых механизмов сотрудничества как на многостороннем (универсальном, региональном), так и двустороннем уровне в рамках оказания правовой помощи по уголовным делам, экстрадиции, передачи уголовного судопроизводства, а также полицейского взаимодействия.

Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством, применяются правила международного договора. В этой связи значение международного права как важнейшего инструмента сотрудничества участников мирового сообщества, перед которым сегодня имеется целый ряд проблем глобального масштаба, многократно возросло, в том числе для Российской Федерации в части оказания правовой помощи по уголовным делам, экстрадиции, передачи уголовного судопроизводства, а также передачи осужденных для отбывания наказания в стране их гражданства.

Известно, что основой международного сотрудничества РФ в рамках оказания правовой помощи по уголовным делам и экстрадиции являются:

- Европейская конвенция "О взаимной правовой помощи по уголовным делам" от 20 апреля 1959 г. (с изменениями, внесенными Дополнительным протоколом от 17 марта 1978 г.);

- Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г.;

- Конвенция "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам" от 22 января 1993 г., положения которой распространяются на государства - участников СНГ;

- двусторонние и многосторонние международные договоры о правовой помощи, участницей которых является Российская Федерация.

Что касается двусторонних договоренностей, к ним относятся международные соглашения, заключенные практически со всеми европейскими странами, а также входящими в Совет Европы.

Кроме того, вопросы, связанные с оказанием правовой помощи по уголовным делам, регулируются разделом XVIII части пятой "Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства" Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК).

Компетентным органом по реализации положений вышеуказанных Конвенций является Генеральная прокуратура РФ, осуществляющая функции координации международного сотрудничества в указанной сфере. Вместе с тем органы внутренних дел РФ, как это предусмотрено соответствующими международными договоренностями, являются уполномоченным органом в части реализации положений международных договоров в пределах установленной компетенции.

Важно, что органы внутренних дел РФ сносятся с компетентными ведомствами иностранных государств только через центральный орган - МВД России.

Поскольку действия, связанные с направлением международного следственного поручения, являются процессуальными и выполняются в рамках Конвенций об оказании правовой помощи по уголовным делам, экстрадиции, компетентным подразделением в системе МВД России по данному вопросу является Следственный комитет при МВД России.

Так, в случае необходимости производства на территории иностранного государства процессуальных действий: допроса, осмотра, выемки документов, обыска, проведения судебной экспертизы, предусмотренных УПК, в соответствии со ст. 453 "Направление запроса о правовой помощи" УПК следователь, дознаватель МВД России направляют международное следственное поручение об их производстве компетентному органу или должностному лицу иностранного государства, основываясь на положениях международного договора РФ или на основе принципа взаимности. Запрос о производстве процессуальных действий Министерство внутренних дел РФ направляет:

- через Верховный Суд РФ - по вопросам судебной деятельности Верховного Суда РФ;

- через Министерство юстиции РФ - по вопросам, связанным с судебной деятельностью всех судов за исключением Верховного Суда РФ;

- самостоятельно в отношении следственных действий, не требующих судебного решения или согласия прокурора;

- через Генеральную прокуратуру РФ - в остальных случаях.

В случае необходимости производства на территории РФ процессуальных действий, о которых говорилось выше, и предусмотренных УПК, согласно ст. 457 УПК, следователь органов внутренних дел исполняет переданные ему в установленном порядке международные следственные поручения о производстве процессуальных действий в рамках международных договоров РФ или на основе принципа взаимности. При этом согласно ч. 3 указанной статьи УПК при исполнении запроса на территории РФ могут присутствовать представители иностранного государства, если это предусмотрено международными договорами РФ или письменным обязательством о взаимодействии на основе принципа взаимности.

В случае совершения преступления на территории РФ иностранным гражданином, впоследствии оказавшимся за ее пределами, и невозможности производства процессуальных действий с его участием на территории РФ в настоящее время все имеющиеся материалы возбужденного и расследуемого уголовного дела следователями органов предварительного следствия системы МВД России через Следственный комитет при МВД России в рамках международного следственного поручения передаются в Генеральную прокуратуру РФ, где решается вопрос об их направлении в компетентные органы иностранного государства с целью осуществления уголовного преследования.

Передача материалов уголовного дела с целью уголовного преследования, являясь одним из видов оказания международной правовой помощи по уголовным делам, осуществляется следователями органов внутренних дел РФ в рамках исполнения международного следственного поручения. Его порядок устанавливается международными договорами РФ и российским законодательством - ст. 458 УПК.

В том случае, если преступление совершено за пределами государства, а лицо, его совершившее, находится на территории РФ, в соответствии со ст. 459 УПК, после рассмотрения Генеральной прокуратурой следователи органов внутренних дел исполняют международное следственное поручение в пределах компетенции, определяемой уголовно-процессуальным законодательством РФ, а также Указом Президента РФ от 23 ноября 1998 г. (в ред. от 30 ноября 2008 г.) N 1422 "О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации".

В соответствии с международным договором или на основе принципа взаимности, а также ст. 462 УПК, Российская Федерация может выдать иностранному государству иностранного гражданина или лицо без гражданства, находящихся на территории РФ, для уголовного преследования или исполнения приговора за деяния, которые являются уголовно наказуемыми по уголовному закону РФ и законам запрашивающего государства.

Вместе с тем в Российской Федерации закрепляется принцип недопустимости высылки гражданина РФ за пределы РФ и выдачи гражданина РФ другому государству. Так, согласно ст. 61 Конституции РФ и ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" российский гражданин не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству.

Этот запрет учитывает и норма Уголовного кодекса РФ (далее - УК; ч. 1 ст. 13), в соответствии с которой граждане РФ, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству.

Однако невыдача российских граждан не означает освобождение их от уголовной ответственности за совершение преступлений на территории иностранного государства. В этом случае органы внутренних дел РФ в пределах компетенции обязаны возбудить уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории других государств и вернувшихся на территорию РФ.

Запрет на выдачу российских граждан воспроизводит правило о невыдаче собственных граждан, закрепленное в том числе многосторонними международными договорами (например, Резолюцией 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г.); региональными соглашениями (например, ст. 6 Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г.; ст. 57 Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.); двусторонними соглашениями о правовой помощи по гражданским и уголовным делам (в частности России с Албанией, Алжиром, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Грецией, Ираком, Кипром, КНДР, Кубой, Монголией, Польшей, Румынией, Тунисом); двусторонними соглашениями по вопросам выдачи (например, ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче от 26 июня 1995 г.).

Конституционный запрет на выдачу, предусмотренный в ст. 63 Конституции РФ, частично распространяет свою силу на иностранных граждан в случаях предоставления им политического убежища.

В случае совершения российским гражданином преступления на территории иностранного государства и его возвращения на территорию РФ до возбуждения в отношении его уголовного преследования по месту совершения преступления уголовное дело при наличии оснований, предусмотренных уголовным законодательством (ст. 12 УК), может быть возбуждено и расследовано по материалам, представленным соответствующим компетентным органом иностранного государства в Генеральную прокуратуру РФ в соответствии с УПК.

Вместе с тем могут иметь место следующие проблемные ситуации.

1. В рамках возбужденного уголовного дела проведение дальнейших процессуальных действий на территории РФ не представляется возможным в силу недостаточности имеющихся доказательств.

2. Подозреваемое лицо, совершившее преступление на территории РФ, находится в настоящее время на территории иностранного государства, и его выдача по разным причинам в Российскую Федерацию для осуществления уголовного преследования невозможна (например, иностранным государством лицу предоставлено политическое убежище; нет двустороннего соглашения о выдаче).

Однако преступник должен понести справедливое наказание, должен восторжествовать принцип неотвратимости наказания за совершенное противоправное деяние, также заложенный в российском уголовно-процессуальном законодательстве.

В этой связи Министерство внутренних дел совместно с Министерством иностранных дел РФ явились инициаторами присоединения Российской Федерации к Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года, ратифицированной Федеральным законом от 30.10.2007 N 237-ФЗ и вступившей в силу для Российской Федерации с 28 сентября 2008 г.

Следует отметить, что ратификация Конвенции дополнила договорно-правовую базу сотрудничества со странами Совета Европы по уголовным делам в части их передачи для осуществления судопроизводства в отношении лиц, находящихся на территории иностранного государства и не подлежащих выдаче, что позволит реализовать на практике принцип неотвратимости наказания.

Кроме того, Конвенция имеет самостоятельный предмет правового регулирования, детально регламентирует порядок направления и исполнения запросов об осуществлении судопроизводства в отношении лиц, находящихся на территории иностранного государства и не подлежащих выдаче, предусматривает основания отказа в исполнении, процедуру передачи и правовые последствия их направления и исполнения для запрашивающего и запрашиваемого государства.

Вместе с тем Конвенция устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством. Поэтому в Федеральном законе о ратификации имеются оговорки и заявления.

Так, представляется важным включение оговорки о неприменении Российской Федерацией ст. ст. 30 и 31 Конвенции в отношении деяний, санкции за которые в соответствии с законодательством другого Договаривающегося Государства могут быть наложены только административным органом. Содержание этой оговорки продиктовано тем, что в Российской Федерации назначение уголовного наказания возможно только по приговору суда, вынесенного в порядке уголовного судопроизводства.

Кроме того, российская сторона, соблюдая положения Конституции РФ и уголовного законодательства, ратифицировала Конвенцию, в частности ее часть Y, в той мере, когда это не противоречит принципу недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление.

Также в Федеральном законе о ратификации Конвенции сделан ряд принципиально важных заявлений, связанных с тем, что положения Конвенции на территории РФ будут действовать в соответствии с законодательством нашего государства.

Так, в ст. 11 Конвенции перечислены случаи, когда запрашиваемое государство может отказать полностью или частично в исполнении запроса. В этой связи Российская Федерация заявляет, что в каждом таком случае будет руководствоваться прежде всего необходимостью соблюдения одного из основных принципов уголовного судопроизводства - назначения виновным справедливого наказания, а также исходить из готовности наиболее полно обеспечить интересы Договаривающихся Государств в борьбе с преступностью.

Компетентным органом по реализации положений Конвенции в соответствии с действующим законодательством (ст. ст. 458 и 459 УПК) назначается Генеральная прокуратура РФ, в то время как Конвенцией предусматривается Министерство юстиции (ст. 13 Конвенции). МВД России - уполномоченный орган в пределах компетенции министерства.

Так же, как в Законах о ратификации Европейской конвенции о выдаче 1957 года и Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г., в Федеральном законе о ратификации Конвенции о передаче уголовного судопроизводства мы заявляем, что российское законодательство не содержит применяемого в Конвенции (п. "d" ст. 11 и п. 1 ст. 30 Конвенции) понятия "правонарушение политического характера". Поэтому во избежание возможных коллизий в ходе реализации положений Конвенции одновременно указываем на перечень деяний, которые Россия не будет рассматривать в качестве таковых на основе принципа взаимности с Договаривающимся Государством.

В Законе о ратификации содержатся заявления об уточнении понятийного аппарата в отношении "подозреваемого лица", а также языка исполнения запроса.

Учитывая изложенное, значительный интерес представляет проведенный с 7 по 9 октября 2009 г. в г. Гаага, Королевство Нидерланды, Международный семинар по правовому сотрудничеству между Европейским союзом и Российской Федерацией, организаторами которого стали Еврокомиссия и Евроюст при участии шведской стороны, председательствующей в ЕС.

С российской стороны в нем приняли участие представители Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, а также Генеральной прокуратуры РФ.

Иностранные делегации представляли сотрудники правоохранительных органов Великобритании, Швеции, Финляндии, Португалии, Польши, Болгарии, Чехии, Словении, Эстонии, Литвы, Латвии.

Кроме того, в форуме приняли участие представители международных организаций: Генерального управления по вопросам справедливости, свободы и безопасности, Еврокомиссии, Евроюста.

Семинар затронул четыре основные темы взаимодействия стран, входящих в Евросоюз, и Российской Федерации, являющейся в настоящее время ключевым партнером для большинства европейских стран в противодействии международной организованной преступности, ее новым вызовам и угрозам, включая терроризм:

- оказание правовой помощи по уголовным делам;

- экстрадиция;

- передача судопроизводства по уголовным делам;

- передача осужденных для отбывания наказания в стране их гражданства.

Значительное внимание на Международном семинаре уделялось практическим вопросам, связанным с дальнейшим совершенствованием и укреплением международного сотрудничества, преодолением существующих коллизий между различными правовыми системами: континентальной, американской и российским уголовным и уголовно-процессуальным законодательством; содержательной частью международных следственных поручений, их профессиональным переводом на язык запрашиваемого государства; сокращением сроков их исполнения.

Кроме того, затронуты проблемы, связанные с составлением, исполнением и легализацией информации, представляемой в рамках запросов об оказании содействия по заключенным двусторонним договорам, в том числе направляемой инициативно, оперативного сопровождения уголовных дел, а также важности оперативно значимой информации и возможностей ее дальнейшего использования в качестве доказательственной базы в уголовном процессе.

Представители российской делегации акцентировали внимание на следующих проблемных вопросах международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.

Эффективность международного сотрудничества во многом определяется содержанием международных следственных поручений, что уже нашло отражение в рамках "дорожной карты".

Несмотря на то что сотрудничество со странами Европейского союза составляет четвертую часть от взаимодействия в целом, включая страны СНГ, и на универсальном уровне, для Российской Федерации международное сотрудничество со странами Совета Европы является одним из приоритетных направлений, которое должно выйти на качественно новый уровень, основанный на новых принципах взаимопонимания.

К основным проблемам относятся различия в правовых системах, их дифференциальное толкование, а также вопросы, имеющие место как на национальном, так и международном уровне. В частности, связанные с расширительным толкованием возможностей отказа от международного сотрудничества, в том числе политизацией преступности в странах Евросоюза (например, по делу "ЮКОСА"); неисполнением запросов без объяснения причин в отличие от требований положений евроконвенций; длительностью исполнения запросов, нарушающей процессуальные сроки, установленные российским уголовно-процессуальным законодательством; двойные стандарты, касающиеся либерального подхода в некоторых странах Евросоюза к вопросам экстрадиции (в частности в Великобритании, Финляндской Республике) и предоставления так называемого политического убежища преступникам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления в Российской Федерации (например, представителям Чеченской Республики, получившим безоговорочно и в кратчайшие сроки статус политических беженцев). При этом Российской Федерации до сих пор отказано в представлении информации по фактическим обстоятельствам предъявленного обвинения.

Иными словами, в настоящее время институт предоставления политического убежища фактически потворствует совершению подобных преступлений и в других странах мирового сообщества, что, по мнению российской стороны, является недопустимым и противоречит основным нормам и принципам международного и, в частности, международного уголовного права. Более того, в связи с вышеуказанным недружественным подходом, основываясь на международном принципе взаимности, предоставляет российской стороне возможность включить институт отказа от правовой помощи по уголовным делам, не руководствуясь при этом интересами иностранного государства в борьбе с преступностью.

Проведенный форум позволил сделать следующие выводы.

Современный характер вызовов и угроз требует новых адекватных методов повышения эффективности международного сотрудничества по следующим направлениям.

1. Совершенствование международной правовой базы сотрудничества, в первую очередь по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам, а также разработки конвенции, имеющей специальный предмет правового регулирования - конфискация, раздел и возврат похищенного имущества.

2. Совершенствование национального законодательства в части противодействия преступлениям в сфере "высоких технологий", по борьбе с морским пиратством, по регулированию подхода к конфискации и возврату имущества, добытого преступным путем.

Гармонизация и унификация национального законодательства, обеспечивающего международное сотрудничество, ликвидация имеющихся в этой части пробелов, например по допросу российских граждан в качестве подозреваемых или обвиняемых в той ситуации, когда в рамках законодательства иностранного государства они являются обвиняемыми.

3. Повышение эффективности правоприменительной практики на основе более тесного взаимодействия при расследовании конкретных уголовных дел с учетом общепринятых механизмов взаимодействия между странами, законодательство которых относится к различным правовым системам.

4. Необходимость модернизации некоторых положений Европейских конвенций об оказании правовой помощи по уголовным делам от 1959 г. и о выдаче от 1957 г. в соответствии с действующими реалиями. По всей видимости, как отметили представители российской делегации, необходима разработка и подписание не новых дополнительных протоколов, а новых версий указанных выше конвенций или работа над всеобъемлющей евроконвенцией по уголовным делам, которая регламентировала бы все виды международной правовой помощи, ограничивала основания невыдачи, ликвидировала сроки давности и специальные иммунитеты, а также возможность широкого толкования понятия "политическое преступление" посредством перечня преступлений, которые присоединившиеся стороны обязуются не рассматривать в качестве политических.

5. Кроме того, важным, по мнению российской стороны, представляется проведение двусторонних и многосторонних консультаций на стадии подготовки и исполнения запросов об оказании правовой помощи по конкретным уголовным делам как для стран - участниц Евроюста, так и не входящих в его состав.

6. Выражено общее мнение участников международного симпозиума о целесообразности создания постоянно действующей международной рабочей группы по выработке взаимоприемлемых решений по возникающим правовым коллизиям при осуществлении международного сотрудничества в уголовно-правовой сфере.

Название документа