Виды и формы международного сотрудничества государственных антимонопольных органов

ВИДЫ И ФОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

С. А. ПАВЛОВ

Павлов Станислав Александрович - аспирант кафедры финансового и предпринимательского права Ставропольского государственного университета, юрисконсульт ОАО "Юридическое агентство "СРВ".

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы международного сотрудничества государственных антимонопольных органов, выявляются проблемы монополизации на товарных рынках и высказываются предложения об устранении недобросовестной конкуренции на товарных рынках.

Ключевые слова: конкуренция, рынок, сотрудничество, монополия, антитрестовское законодательство, антимонопольная служба, товарный рынок, Федеральная антимонопольная служба, международное обязательство, интеграция.

Types and Forms of international Cooperation of State Competition Authorities S. A. Pavlov

The article is devoted to the legal and organizational issues of international cooperation of state anti-monopoly authorities. The author defined the main problems of monopolization of the goods market and suggested certain ways to eliminate unfair competition on the goods markets.

Key words: competition, market, cooperation, monopoly, anti-trust legislation, anti-monopoly service, goods market, Federal Anti-Monopoly Service, international engagement, integration.

Одним из центральных институтов в развитии конкурентных начал в экономике гражданского общества в целом является международное сотрудничество различных ведомств и общественных объединений, осуществляемое на началах равенства и заинтересованности во взаимном обмене позитивным опытом в самых различных областях человеческой жизнедеятельности. Применительно к процессам развития конкуренции и тесно связанным с ними процессами государственного контроля за экономической концентрацией в роли главного инициатора международного сотрудничества в данной области в нашей стране в настоящее время выступает Федеральная антимонопольная служба РФ. ФАС России активно сотрудничает с международными организациями и зарубежными ведомствами в области антимонопольной политики, борьбы с недобросовестной конкуренцией и государственного регулирования естественных монополий. В рамках настоящего исследования предлагается выделить два основных направления осуществления международного сотрудничества ФАС России: - сотрудничество в рамках международных организаций и интернациональных интеграционных группировок; - двустороннее сотрудничество в рамках двусторонних соглашений и договоров. Международная деятельность ФАС России в целом направлена на: - содействие интеграции экономики России в мировое экономическое пространство; - реализацию международных обязательств Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ФАС России; - участие в процессе формирования концепции общего европейского экономического пространства; - защиту российских интересов посредством участия в профильных международных организациях; - внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта, повышение квалификации специалистов ФАС России; - подготовку и реализацию проектов технического содействия со стороны международных организаций в интересах ФАС России. В условиях глобализации мировой экономики, характеризующейся ростом транснациональных слияний и расширением трансграничной монополистической деятельности, выдвигаются качественно новые задачи перед российской государственной экономической политикой в целом и перед конкурентной политикой в частности. Перед российским конкурентным ведомством стоит задача совершенствования российского антимонопольного законодательства с учетом международных норм, сближения его с законодательством развитых стран, обеспечения механизма взаимодействия конкурентных ведомств при рассмотрении случаев нарушения антимонопольного законодательства и контроля экономической концентрации, имеющих трансграничный эффект. В конечном итоге главной целью для российского антимонопольного ведомства является создание равных условий доступа российских компаний на внешние рынки. В контексте данной статьи представляется целесообразным выделить три важнейших для нашего государства направления сотрудничества конкурентных ведомств, как-то: - сотрудничество в рамках международных организаций и интеграционных группировок; - международное сотрудничество в рамках СНГ; - двустороннее сотрудничество. Участвуя в работе международных организаций, занимающихся вопросами международной конкуренции, ФАС России принимает непосредственное участие в решении возникающих коллизий в данной сфере, выработке подходов к реформированию конкурентного законодательства и правоприменительной практики в России на основе согласованных на многостороннем уровне норм, что является необходимым условием для интенсификации международных торговых и инвестиционных отношений и оптимальной интеграции России в мировую экономическую систему. В настоящее время ФАС России активно сотрудничает с Европейским союзом (ЕС), в рамках реализации: сводного плана действий по реализации "дорожных карт", по формированию Общеевропейского экономического пространства (ОЭП), программ технического содействия (ТАСИС и Twinning) в интересах ФАС России. В настоящее время основными целями сотрудничества являются: установление сопоставимых норм и правил регулирования конкурентных отношений путем дальнейшего сближения конкурентного законодательства России и ЕС и практических подходов по его реализации, обеспечение эффективного проведения конкурентной политики и взаимодействия между конкурентными органами России и ЕС по вопросам применения национального конкурентного законодательства, - взаимный учет интересов при расследовании случаев ограничительной практики, имеющий трансграничный характер. Одной из важнейших целей сотрудничества с ЕС для российского конкурентного ведомства должно стать создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве Россия - ЕС, устранение барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции - как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов. В этой связи особенно большую роль приобретает реализация Сводного плана действий по выполнению "дорожных карт" ОЭП, в который включен специальный раздел "Конкуренция". Данный раздел содержит согласованные обеими сторонами конкретные мероприятия, способствующие обеспечению эффективного проведения конкурентной политики и созданию неформальных инструментов сотрудничества России и ЕС в области конкуренции, в том числе при расследовании конкретных случаев нарушения конкурентного законодательства и контроля сделок с участием хозяйствующих субъектов сторон. В рамках взаимодействия России с ЕС с сентября 2005 г. до октября 2007 г. был реализован проект ТАСИС "Сближение норм в области конкуренции" <1>. Данный проект был призван способствовать дальнейшему развитию конкурентного законодательства и правоприменительной практики, созданию эффективного институционального обеспечения реализации конкурентной политики на территории общеевропейского экономического пространства. В рамках проекта было организовано 9 региональных семинаров, 10 круглых столов, в том числе с участием научных кругов, осуществлены несколько публикаций и проведена национальная конференция, что способствует широкому информированию специалистов в области конкуренции и широкой общественности о пользе конкурентной политики и тех выгодах, которые она привносит в экономику в целом и для потребителей. Осуществлялся постоянный мониторинг проектов законов, которые разрабатывались Антимонопольной службой, обеспечивалась оперативная оценка проектов законов и действующего законодательства Евросоюза, вносились рекомендации экспертов проекта в части законодательного регулирования разнообразных аспектов конкурентной политики. -------------------------------- <1> http://www. fas. gov. ru/international/4891.shtml

Кроме того, с ноября 2006 г. по декабрь 2007 г. ФАС России совместно с Министерством экономики и финансов Италии, Конкурентным ведомством Италии и Банком Италии реализовал проект Twinning, направленный на развитие конкуренции в российском финансовом секторе посредством сокращения участия органов государственного управления федерального и регионального уровней в капитале финансовых организаций. На основании итальянского и европейского опыта участники проекта разрабатывали аналитические документы и отчеты, посвященные вопросам приватизационных процессов и конкурентных норм в финансовом секторе. Также нельзя оставить без внимания один из важнейших международных консультативно-совещательных органов под названием Международная конкурентная сеть. Международная конкурентная сеть (МКС) <2> является единственным международным органом, объединяющим государственные ведомства различных стран, занимающиеся исключительно вопросами антимонопольной политики и применения конкурентного права, развития эффективного международного сотрудничества в этой области. -------------------------------- <2> http://www. internationalcompetitionnetwork. org

Концепция МКС возникла из рекомендаций Международного консультационного комитета по антимонопольной политике (ICPAC), группой, образованной в 1997 г. бывшим в то время Генеральным прокурором США Джанет Рино и помощником Генерального прокурора по антитрасту Джоелом Клейном. ICPAC был призван принимать меры по выявлению глобальных проблем конкуренции в аспекте мировой экономической глобализации и концентрировать внимание на таких случаях, как мультиюрисдикциональные (трансграничные) поглощения, и в будущем направлять сотрудничество в данной сфере между антимонопольными ведомствами. В своем заключительном отчете, подготовленном в феврале 2000 г., ICPAC призвал США изучать возможности появления нового судебного механизма - глобальной конкурентной инициативы, где представители правительств, частные фирмы и неправительственные организации могли бы консультироваться по вопросам антитраста. ICPAC рекомендовал, чтобы такая глобальная конкурентная инициатива была направлена на большее сближение конкурентных законов и на исследование, общее понимание и общую культуру. Представители правительств и члены антимонопольной ассоциации официально признали, что наилучшим путем к продвижению эффективных антимонопольных мер на гребне волны экономической глобализации будет установление сети конкурентных ведомств и международных специалистов в области конкуренции. Рекомендации ICPAC по организации и развитию Международной конкурентной инициативы были приняты. На конференции, посвященной 10-летию Европейской комиссии по слияниям, проходившей в сентябре 2000 г. в Брюсселе, Джоел Клейн и Марио Монти (председатель Европейской комиссии по конкуренции) выразили свою поддержку данной инициативы. В скором времени после этого, на ежегодной международной конференции по антимонопольному законодательству в Институте корпоративного права Фордэма (Fordham Corporate law institute), ассистент Генерального прокурора США и г-ном Марио Монти - председатель комиссии по слияниям ЕС повторно выразили поддержку такому проекту. В начале февраля 2001 г. на собрании Международной ассоциации юристов (International Bar Association), где участвовало более 40 высокопоставленных официальных лиц в Дитчлей Парк, Англия, обсуждалась возможность глобальной конкурентной сети. Собрание в Дитчлей Парк было позитивным в отношении развития данной идеи и также сыграло важную роль в становлении международной конкурентной сети. 25 октября 2005 года руководителями 14 национальных конкурентных ведомств, таких, как Австралия, Канада, Европейский союз, Израиль, Япония, Корея, Мексика, США и др. - было положено начало МКС. В настоящее время МКС представляет собой международно-правовой институт, объединяющий антимонопольные органы государств-участников, призванный реализовывать различные международные проекты в области сотрудничества антимонопольных ведомств различных государств по вопросам усовершенствования антимонопольного законодательства и правоприменительной практики в данной сфере. В рамках МКС проводятся ежегодные конференции поочередно во всех государствах-участниках. На конференциях подробно рассматривается роль конкурентного законодательства в развитии экономики, изучается международный опыт антимонопольного регулирования, выявляются существующие проблемы и способы повышения результативности правоприменительной практики. Конференции МКС проходили в 2002 г. в Неаполе, Италия, Мериде, Мексика (2003 г.), Сеуле, Республика Корея (2004 г.), Бонне, Германия (2005 г.), Кейптауне, ЮАР (2006 г.). В 2007 году Конференция МКС прошла в Москве (30.05 - 01.06.2007). Несмотря на то что данная организация сравнительно молода, в настоящее время количество ее членов насчитывает более 70 представителей национальных конкурентных ведомств. По словам главы ФАС России, И. Ю. Артемьева <3>, вовлеченность в деятельность МКС позволяет ФАС России принимать непосредственное участие в решении возникающих коллизий в сфере международной конкуренции, способствует сближению конкурентного законодательства России и развитых зарубежных стран, а также дает нам возможность информировать зарубежное деловое сообщество о достижениях России в области развития конкурентной политики. -------------------------------- <3> http://www. fas. gov. ru/article/a_12769.shtml

Традиционно работа конференции проходит в рабочих группах. Их несколько: по слияниям, по картелям, по одностороннему поведению (это вопросы доминирования и регулирования деятельности естественных монополий) и по реализации конкурентной политики. Кроме того, предполагаются общие пленарные заседания, на которых проходит обсуждение применения в дальнейшей деятельности наработок рабочих групп и планов на будущее. Разработки МКС использовались российским ведомством при подготовке проекта Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федерального закона от 09.04.2007 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях". Важнейшим направлением работы для России в МКС была подготовка и проведение в Москве в 2007 г. Шестой ежегодной конференции МКС <4>. Начиная с мая 2006 г. руководитель ФАС России И. Ю. Артемьев возглавил Комитет по подготовке ежегодных конференций МКС. Распоряжением Правительства РФ от 07.05.2006 N 662-р был сформирован Организационный комитет по подготовке и проведению конференции МКС, в который вошли представители российских министерств, ведомств и общественных организаций. -------------------------------- <4> http://www. icn-moscow. ru

Шестая ежегодная конференция МКС, прошедшая в Москве с 29 мая по 1 июня 2007 г., стала одним из первых значительных международных событий в области конкуренции на территории России. В начале конференции участники заслушали приветствие Президента РФ В. В. Путина. К участникам Конференции обратились Председатель Правительства РФ Михаил Фрадков, министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф. В Конференции приняло участие более 500 участников, среди них руководители и ведущие сотрудники из более чем 80 конкурентных ведомств развитых и развивающихся стран, представители авторитетнейших международных организаций, таких как Организация экономического сотрудничества и развития, Всемирный Банк, Межгосударственный совет по антимонопольной политике стран СНГ и российских органов власти, а также практикующие юристы и представители научных и деловых кругов. В рамках конференции состоялась широкая дискуссия по актуальным вопросам конкурентной политики. В ходе пленарных и секционных заседаний были подведены итоги деятельности организации и выполнения конкретных проектов за период с последней конференции МКС, состоявшейся в мае 2006 г. в ЮАР. Прошедшее мероприятие получило высокую оценку как иностранных, так и российских участников. Активное участие российского ведомства в деятельности МКС и его рабочих групп позволяет совершенствовать российскую антимонопольную политику и правоприменительную практику через сближение с наиболее продвинутым законодательством и наиболее эффективной практикой стран-участниц для достижения лучших практических результатов в проведении конкурентной политики как на национальном, так и на международном уровне. Функционирование такой сетевой организации, как МКС, действующей на основе горизонтальных связей, в принципе позволяет в перспективе преодолеть отсутствие наднационального регулирования <5>. По всей видимости, в мире существует только еще одна аналогичная организация - Всемирная ассоциация агентств, стимулирующих иностранные инвестиции (World Association of Investment Promotion Agencies - WAIPA). -------------------------------- <5> См.: Алешин Д. А. Современные мировые тенденции развития государственного регулирования конкуренции. ФАС России.

Однако участием России в МКС отнюдь не исчерпывается список международных организаций, поскольку ФАС России активно сотрудничает и с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в целях содействия вступлению России в ОЭСР в рамках планируемого расширения данной организации. Подготовка процесса вступления ставит перед российским конкурентным ведомством новые задачи, среди которых: - участие в переговорном процессе и реализации "Дорожной карты присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР"; - проведение сравнения политики и нормативной правовой базы России и ОЭСР согласно приложению AIX "Комитет по законодательству в сфере конкуренции" "Дорожной карты"; - подготовка раздела о состоянии российской конкурентной политики в Обзоре экономической политики. На протяжении ряда лет российское антимонопольное ведомство имеет статус наблюдателя в Комитете по конкуренции ОЭСР, вновь подтвердив его в 2005 г. Взаимодействие с Комитетом по конкуренции позволяет российским специалистам принимать активное участие в работе и заседаниях этого органа, а также в Глобальном форуме по конкуренции ОЭСР, являющемся одним из самых представительных ежегодных международных событий в области конкуренции. Эксперты Комитета по конкуренции ОЭСР оказывают содействие антимонопольному органу в разработке и реализации конкурентного законодательства и организации учебных мероприятий и консультаций. В настоящее время важным направлением работы для ФАС России является изучение опыта и достижений двух региональных центров ОЭСР по конкуренции, действующих на настоящий момент в Будапеште (Венгрия) и Сеуле (Корея), а также проработка вопроса о создании в России подобной структуры, которая будет содействовать укреплению авторитета и возможностей ведомства как внутри страны, так и на международном уровне, а также скорейшей гармонизации конкурентной политики и правоприменительной практики России и ведущих стран мира. Продолжает развиваться сотрудничество российского антимонопольного ведомства с такими международными организациями, как АТЭС и ЮНКТАД. Представители ФАС России принимали активное участие в мероприятиях этих международных организаций, что позволило российскому антимонопольному ведомству быть в курсе последних тенденций развития конкурентной политики, использовать многолетний опыт этих организаций в вопросах методологической и практической деятельности, информировать о состоянии и развитии конкуренции в России, а также влиять на процесс принятия решений этих организаций по актуальным вопросам конкурентной политики. Отношения, формирующиеся в процессе участия в работе таких организаций, способствуют развитию как формального, так и неформального взаимодействия между конкурентными ведомствами. В течение 2007 г. при участии ФАС России активизировались процессы экономической интеграции с государствами - членами СНГ, направленные на создание общего экономического пространства на территории Содружества, а также реализуемые в рамках различных интеграционных структур СНГ, таких, как Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Таможенный союз и Единое экономическое пространство Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в рамках ЕврАзЭС. При сотрудничестве со странами СНГ основной задачей деятельности ФАС России является содействие экономической интеграции этих стран путем сближения национальных законодательств в области конкурентной политики за счет гармонизации уже имеющейся законодательной базы и унификации подходов при ее совершенствовании, а также подготовка при взаимодействии с антимонопольными органами государств-участников СНГ основы для формирования системы наднационального регулирования конкурентных отношений на трансграничных рынках на пространстве СНГ. В рамках сотрудничества антимонопольных органов стран СНГ в 2007 г. состоялось два заседания Межгосударственного совета по антимонопольной политике (МСАП), действующего на основании Договора о проведении согласованной антимонопольной политики. В рамках данного межгосударственного совета работа МСАП вышла на качественно новый уровень, началась активная работа Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства в государствах - участниках СНГ. Только в течение 2007 года состоялось 4 заседания Штаба, 3 из которых прошли в Москве. Согласно целям создания Штаба его работа проводилась по следующим основным направлениям: - выбор рынков для проведения исследований (расследований), представляющих для государств-участников наибольший интерес с точки зрения их социальной значимости для граждан СНГ; - определение методологических подходов к проведению исследований (расследований); - разработка планов совместных действий по проведению исследований (расследований); - обобщение и подготовка аналитических докладов по итогам проведенных исследований (расследований), содержащих выводы и конкретные предложения; - обмен мнениями и опытом работы по вопросам, представляющим наибольший интерес для антимонопольных органов стран СНГ. Кроме того, на прошедших заседаниях Штаба в 2007 г. рассматривался ряд вопросов, представляющих большой интерес для антимонопольных органов государств - участников СНГ, в частности о ситуации на продуктовых рынках стран СНГ и мерах, предпринимаемых антимонопольными органами для стабилизации ценовой ситуации на данных рынках, об организации биржевого оптового рынка цемента в Российской Федерации, о реформировании железнодорожного транспорта и др. В течение 2007 - 2009 гг. также активно проводилась работа в рамках интеграционного сотрудничества государств - участников Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Практическую реализацию получили основные направления деятельности в рамках ЕврАзЭС, направленные на выполнение основной цели создания данной интеграционной группировки - эффективное продвижение процесса формирования таможенного союза и единого экономического пространства государств-участников. Так, в течение 2007 г. проводилась работа по формированию договорно-правовой базы, необходимой для создания и эффективного функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее - Таможенный союз, ЕЭП). 25 января 2008 г. в Москве на Совете глав правительств государств - участников ЕврАзЭС состоялось подписание пакета документов, направленных на формирование Таможенного союза, в подготовке и согласовании которого активное участие принимали сотрудники ФАС России. Что касается подготовки документов, направленных на формирование договорно-правовой базы ЕЭП, то ФАС России также активно принимал участие в процессе по их разработке. В частности, были подготовлены и согласованы с экспертами заинтересованных Сторон проекты Соглашений по вопросам конкурентной политики, регулирования деятельности естественных монополий, оказания государственной поддержки сельского хозяйства, предоставления промышленных субсидий и осуществления государственных закупок, а также по вопросам регулирования доступа к услугам субъектов естественных монополий, включая основы ценообразования и тарифной политики, в сфере электроэнергетики, телекоммуникаций, железнодорожного транспорта, транспортировки нефти и газа (всего 15 проектов Соглашений). Данные проекты Соглашений с необходимыми пакетами документов прошли процедуры согласования с заинтересованными органами исполнительной власти РФ, некоторые из них внесены в Правительство РФ с проектами распоряжений Правительства РФ об их подписании. Российский антимонопольный орган имеет достаточно богатый и разнообразный опыт двустороннего сотрудничества. За время существования российского конкурентного ведомства был подписан и успешно реализуется ряд межправительственных (с КНР, Болгарией, Польшей, Бразилией) и межведомственных соглашений (меморандумов, совместных заявлений и т. д.) (с Румынией, Венгрией, Словакией, Францией, Республикой Корея, Венесуэлой, Мексикой, странами - членами СНГ и др.) о сотрудничестве в области конкурентной политики. Эти документы определяют стратегические направления и формы сотрудничества ведомства с соответствующими органами зарубежных стран с целью выработки согласованных позиций по ключевым вопросам экономического развития, обмена опытом в области законотворческой и практической деятельности, оказания методической помощи при проведении экспертиз и консультаций, организации стажировок и учебных мероприятий и семинаров. В качестве положительного примера реализации двусторонних документов можно привести прошедшую в Москве в сентябре 2007 г. консультативную встречу представителей антимонопольных ведомств Республики Болгарии, Республики Польши, Румынии, Республики Чехии и Финляндской Республики и России. Во время встречи эксперты из европейских конкурентных ведомств встретились с начальниками структурных подразделений ФАС России, узнали об основных направлениях их работы, ознакомились с основными делами, проведенными Службой за последние годы, а также обсудили состояние конкуренции в странах Восточной Европы и пути дальнейшего развития конкурентной политики. Важнейшим направлением развития двустороннего сотрудничества для ФАС России является определение конкретных механизмов, которые позволят сторонам оперативно и эффективно взаимодействовать при рассмотрении конкретных случаев нарушений законодательства, затрагивающих интересы сторон, что в конечном итоге будет служить обеспечению единообразной среды функционирования экономических операторов сторон и недопущению дискриминации российских экспортеров при проведении зарубежными ведомствами расследований конкретных дел о нарушении антимонопольного законодательства. Среди документов, содержащих положения о содействии в оказании помощи при расследовании случаев антиконкурентной практики, проводимой хозяйствующими субъектами сторон, также стоит отметить подписанные в 2007 г. Программы сотрудничества российского ведомства с конкурентными ведомствами Чехии, Польши, Болгарии и Румынии. Все эти документы содержат специальные положения, которые прописывают технические моменты обмена сторонами неконфиденциальной информацией. Таким образом, подводя итог данному исследованию, необходимо отметить достаточно широкий спектр мер, предпринимаемых компетентными государственными органами в сфере защиты конкуренции, как направленных на обобщение существующего международного правового опыта в данной сфере, так и имеющих своей целью развитие новейших методов осуществления контроля и надзора за соблюдением законности в сфере антимонопольного регулирования экономики.

Название документа