Об административных процедурах консульских учреждений

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ КОНСУЛЬСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Д. А. КАРИМОВ

Каримов Денис Александрович - аспирант кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, главный специалист отдела анализа и обобщения судебной практики Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Статья представляет собой обобщение тех функций консульских учреждений, которые по своему характеру относятся к административно-процедурным. При этом автор стремится анализировать данные функции исключительно с административно-правовой точки зрения.

Ключевые слова: процедуры, административный, консульский, учреждения, легализация, регистрация, акт, услуга, обжалование.

On Administrative Procedures at Consular Offices D. A. Karimov

The article summarizes the functions of consular offices related to administrative procedures. In this regard, the author tried to study the given functions from the point of view of administrative law.

Key words: procedures, administrative, consular, offices, legalization, registration, act, service, appeal.

Административно-правовой характер деятельности консульских учреждений <1> позволяет поставить вопрос о том, осуществляют ли в своей деятельности эти органы функции, относящиеся к административно-процедурным. -------------------------------- <1> Более подробно об административных функциях автор высказывался ранее. См.: Каримов Д. А. Квазиадминистративные функции консульских учреждений // Международное публичное и частное право. 2008. N 6.

Автор отвечает на этот вопрос положительно, исходя из следующего. В соответствии со ст. 5 Венской конвенции о консульских сношениях <2> функциями консульских учреждений признаны такие, какие относятся к защите интересов государства и его физических и юридических лиц. В отличие от дипломатических представительств, консульские учреждения изначально не созданы для представительства в публично-правовых вопросах, касающихся взаимоотношений двух и более государств. Об этом свидетельствует и толкование термина "защита интересов" во взаимосвязи с понятиями "государство", "физическое лицо", "юридическое лицо", изложенные в п. "a" ст. 5 упомянутой Конвенции. -------------------------------- <2> Венская конвенция о консульских сношениях // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLV. М., 1991.

Как представляется, сочетание "государство" в данном случае должно пониматься как субъект частноправовых (или квазичастноправовых) отношений, а также отношений по реализации возможности получения выгоды от государства пребывания: интерес представляет собой некоторую заинтересованность <3>, а соединительный союз "и" позволяет предположить, что такая заинтересованность относится и к государству, и к его гражданам и что она идентична или смежна с заинтересованностью государства и заинтересованностью его граждан. Иные функции только доказывают этот тезис: все они созданы для того, чтобы облегчить возможность осуществления прав и свобод граждан и частноправовых возможностей государства <4>. -------------------------------- <3> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999. С. 249. <4> Именно в таком контексте и развивались консульские учреждения. См.: Сафронова Е. В. Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII - начале XX в. СПб., 2002.

С другой стороны, деятельность, которую осуществляют консульские учреждений, является процедурной, поскольку она подчинена единым правилам ее осуществления <5> и направлена на обеспечение существования материально-правовых понятий <6>. Иными словами, административно-процедурной деятельность консульских учреждений является потому, что она осуществляется в строго регулируемых рамках и направлена на обеспечение возможности конкретным лицам пользоваться определенными правами или дать одну из возможностей приобрести эти права. Если же лицо обращается к консульскому учреждению в силу того, что ему необходимо реализовать такое право, оно может сделать это самостоятельно, но обращаться за содействием - это государственная услуга, о которой речь в настоящей статье не идет <7>. Не будут административно-процедурными, на взгляд автора, и такие действия, которые консульское учреждение совершает не для реализации права, а для его охраны (как правило, это вопросы, связанные с наследственными делами). -------------------------------- <5> Конин В. Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. N 6. <6> Хазанов С. Д. К проблеме формирования института административных процедур // Административное право и процесс. 2005. N 4. С. 44. <7> Примерами таких действий могут стать услуги по отправке праха умерших в государство, истребование документов, представительство в суде и так далее. См.: http://www. ln. mid. ru/bul_newsite. nsf/kartafat/04.03 (08.06.2009).

Интересно заметить, что в данном случае административно-правовой принцип, согласно которому административные процедуры осуществляются соответствующим специализированным органом, решен в рассматриваемом случае несколько иначе. Полномочия различных органов объединены в едином консульском учреждении в силу: - целесообразности, поскольку консульское учреждение является специализированным органом, предназначенным для защиты прав граждан в целях их реализации. На территории своего национального государства неординарная оперативная защита не требуется в силу непосредственно действующего судебного механизма контроля; - унификации деятельности, которая не допускает дробления функций, направленных на реализацию единого "предназначения" - защиты прав граждан и других лиц; - международно-правовых начал, которые хотя и ограничивают деятельность представляемого государства по государственному управлению, но не снимают задачи по защите и обеспечению реализации прав соответствующих лиц. В данном случае специализированный орган (консульское учреждение) реализует полномочия по защите прав соответствующих лиц в целях их реализации. На территории своей национальности эти полномочия осуществляются в целях реализации прав граждан, а их защита лежит уже на специализированном органе, как правило, неоперативного характера (то есть суда). Такая специфика деятельности консульских учреждений предполагает создание единой иерархичной системы и позволяет говорить о логичности подхода, в соответствии с которым ненормативные акты консульских учреждений (в том числе и по процедурным вопросам) должны оспариваться в тот национальный суд представляемого государства, в какой возможно оспорить соответствующие ненормативные акты вышестоящего государственного органа (как правило, это министерства иностранных дел). Этот подход подразумевает создание единой централизованной системы, доказательство которой (и одновременно подтверждение авторского мнения) можно найти в различных законодательных актах, включая те, которые имеют международный характер <8>. -------------------------------- <8> См., напр.: ст. 4 Модельного закона "О консульских учреждениях", утвержденного Постановлением Шестнадцатого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 09.12.2000 N 16-9.

К собственно административно-процедурным автор относит следующие функции консульских учреждений: а) реализация полномочий, результатом которых становится возможность (удостоверение возможности) соответствующим лицам являться участниками общественных отношений наряду с гражданами представляемого государства, включая доступ на территорию представляемого государства, а также совершение иных подобных разрешительных мероприятий <9>: -------------------------------- <9> См. Лапин Г. Э. Консульская служба: Учеб. пособ. М.: Международные отношения, 2005. С. 55.

- выдача виз или соответствующих документов лицам, желающим поехать в представляемое государство; б) реализация полномочий, позволяющих лицам, которые являются участниками общественных отношений, действовать в каком-либо качестве непосредственно или опосредованно (то есть позволять действовать на основании каких-либо документов), поскольку установлена законность таких действий <10>: -------------------------------- <10> См., напр.: Консульский устав Республики Казахстан от 27.09.1999 // http://www. pavlodar. com/zakon/info. html? dok=00584 (08.06.2009), Закон Республики Грузия от 22.11.1994 N 605-Ic "О консульских учреждениях Республики Грузия" // http://www. base. spinform. ru/show_doc. fwx? regnom=5225 (08.06.2009).

- исполнение обязанностей нотариуса; - исполнение обязанностей по легализации документов; в) реализация полномочий, связанных с удостоверением права граждан представляемого государства, действовать в конкретном качестве непосредственно, иметь какой-то статус (как правило, это связано с облегчением доступа гражданина представляемого государства к самому представляемому государству), позволяющий требовать исполнения каких-либо обязательств, подтверждение какого-либо юридического факта <11> и так далее: -------------------------------- <11> См.: http://www. ln. mid. ru/bul_newsite. nsf/kartafat/04.03 (08.06.2009).

- исполнение обязанностей регистратора актов гражданского состояния; - выдача документов, удостоверяющих личность, их дубликатов. - оформление свидетельств на возвращение в государство. Административно-процедурная деятельность консульских учреждений, как может быть выявлено, направлена на рассмотрение индивидуальных дел, от рассмотрения которых зависит возможность осуществления деятельности соответствующим лицом. Именно такое определение позволяет предложить указанный подход в определении административно-процедурной деятельности, а также предложить более урегулировать вопросы осуществления этих функций в связи со спецификой их осуществления и отсутствия других адекватных механизмов защиты прав и свобод соответствующих лиц на территории государства пребывания.

Библиографический список

1. Каримов Д. А. Квазиадминистративные функции консульских учреждений // Международное публичное и частное право. 2008. N 6. 2. Венская конвенция о консульских сношениях // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLV. М., 1991. 3. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999. 4. Сафронова Е. В. Становление и развитие консульской службы Российской империи в XVIII - начале XX в. СПб., 2002. 5. Конин В. Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур // Административное право и процесс. 2007. N 6. 6. Хазанов С. Д. К проблеме формирования института административных процедур // Административное право и процесс. 2005. N 4. 7. Лапин Г. Э. Консульская служба: Учеб. пособ. М.: Международные отношения, 2005.

Название документа