Проблемы реализации норм международного "мягкого права" в административном механизме регулирования миграции населения

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО "МЯГКОГО ПРАВА" В АДМИНИСТРАТИВНОМ МЕХАНИЗМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

А. Н. ЖЕРЕБЦОВ

Жеребцов Алексей Николаевич - кандидат юридических наук, профессор кафедры теории права и конституционного права Института экономики, права и гуманитарных специальностей.

В современной международно-правовой науке является дискуссионным мнение о существовании международного "мягкого права" (soft law). Вместе с тем теория и практика межгосударственного сотрудничества свидетельствует о праве на существование данного явления <1>. Международное "мягкое право", по справедливому замечанию И. И. Лукашука, имеет два аспекта. Первый характеризует "мягкое право", "которое в отличие от "твердого права" не создает четких, конкретных прав и обязанностей, а дает лишь общую установку" <2>. Второй - нормы "мягкого права" содержатся "в неправовых актах, в резолюциях международных организаций, конференций, в совместных заявлениях и коммюнике" <3>. "Мягкое право", по мнению А. С. Линникова, "термин, применяемый к правилам, стандартам, рекомендациям, инструкциям и положениям, принятым различного рода организациями, требования которых не носят нормативного (обязательного) характера, но тем не менее оказывают значительное влияние на формирование внутреннего права государства" <4>. Данное замечание весьма справедливо обозначает роль указанных норм для развития норм национального права и совершенствования правового регулирования указанных отношений. С данным определением характера норм международного "мягкого права" вполне можно согласиться. Вместе с тем представляется уместным обратить внимание на мнения европейских ученых на понимание "мягкого права", высказанные Ж. Боршардтом, К. Вилленсом и Ф. Снудером. Они определяют международное "мягкое право" так: 1) "мягкое право" всегда связано с определенными правилами поведения и взаимными обязанностями; 2) вышеуказанные правила поведения и обязательства лежат в основе инструментов, которые хотя и не имеют обязательной юридической силы, тем не менее не лишены определенной правовой значимости; 3) в конечном итоге целью указанных правил и взаимных обязательств является достижение определенного практического результата или регулирования определенного рода деятельности (поведения участников процесса и т. д.) <5>. -------------------------------- <1> Более подробно концепция существования международного "мягкого права" обоснована И. И. Лукашуком - см.: Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М.: Спарк, 1997. С. 124 - 133. <2> Там же. С. 124. <3> Там же. С. 127. <4> Линников А. С. Роль источников "мягкого права" на европейском уровне в развитии законодательства ЕС о банковском надзоре // Московский журнал международного права. 2009. N 1. С. 257. <5> Цит. по: Линников А. С. Указ. соч. С. 257.

Приведенные положения позволяют признать, что международно-правовые нормы являются элементом международной нормативной системы и, как следствие, требуют своего осуществления в национальной правовой системе. Факторы рекомендательного характера приведенных норм и целесообразность их осуществления в национальной правовой системе дают возможность говорить о противоречии между международно-правовым регулированием миграционных отношений и административно-правовым регулированием указанных правоотношений. Это противоречие выражается в следующем: а) существует ли потребность в обязательной реализации норм международного "мягкого права" в административном праве в процессе регулирования миграционных отношений; б) в чем заключается значение актов международных организаций, конференций и политических заявлений глав государств и правительств и т. п. для административно-правового регулирования миграционных отношений; в) неясным остается вопрос о способах осуществления норм международного "мягкого права" в административном праве. Норм международного "мягкого права" в области миграции населения достаточно много в современном международном праве. Примером норм "мягкого права" первого вида можно признать общую обязанность государств-участников Конвенции о статусе беженца 1951 г. сотрудничать с УВКБ ООН (ч. 1 ст. 35), государства-участники, признавая, что семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства, принимают надлежащие меры для обеспечения защиты единства семей трудящихся-мигрантов (ч. 1 ст. 44 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. <6>) и т. п. К нормам международного "мягкого права" второго вида следует отнести положения Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, утвержденной Резолюцией 55/2 ГА ООН от 8 сентября 2000 г. <7>, в п. 25 которой предусматривается морально-политическая норма о принятии необходимых мер по обеспечению уважения и защиты прав человека мигрантов, трудящихся-мигрантов и членов их семей. Резолюция ГА ООН от 24 октября 2005 г. "Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года" предусмотрел следующие положения, касающиеся миграции населения: "Мы подтверждаем нашу приверженность принятию мер, позволяющих обеспечить уважение и защиту прав человека-мигрантов, трудящихся-мигрантов и членов их семей. Мы подтверждаем необходимость разработки политики и принятия мер для удешевления денежных переводов мигрантов в развивающиеся страны и приветствуем усилия правительств и заинтересованных сторон в этой связи". Подобных норм достаточно много в актах ОБСЕ (СБСЕ). К данному виду норм международного "мягкого права" следует отнести заключения Исполнительного Комитета УВКБ ООН, которые приняты по проблемам миграции населения <8>. -------------------------------- <6> Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми. Сборник документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: Инфра-М, 2004. С. 66. <7> Московский журнал международного права. 2001. N 41. <8> См.: Там же. С. 26 - 41.

Сущность общих обязательств государства как нормы международного "мягкого права" имеет двоякий характер. Во-первых, общая обязанность, в отношении которой государство выразило обязательство, все-таки остаются обязательствами, подлежащими осуществлению в национальной правовой системе. Такое обязательство осуществляется на стадии административно-правового правотворчества и характеризуется созданием системы норм административного права, регламентирующих порядок осуществления данного общего обязательства. Так, осуществление указанной выше общей обязанности сотрудничать с УВКБ ООН осуществляется Российской Федерацией на основании Соглашения между Правительством РФ и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 г. <9>. Подобного рода соглашение заключено Российской Федерацией с Международной организацией по миграции <10>. Как видно из указанных примеров и анализа приведенных международно-правовых соглашений, они осуществляются в национальной правовой системе путем прямого применения. Причем они имеют административно-правовой характер, так как определяют права и обязанности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти при осуществлении сотрудничества с УВКБ ООН. -------------------------------- <9> Бюллетень международных договоров. 2006. N 3. <10> Соглашение о сотрудничестве между Правительством Российской Федерации и Международной организацией по миграции от 13 марта 1992 г. // Московский журнал международного права. 1993. N 4. С. 171 - 174.

Таким образом, имеет место осуществление общей обязанности государства через заключение дополнительного международного соглашения, подлежащего прямому применению в процессе административно-правового регулирования общественных отношений. Другой пример, ч. 3 ст. 5 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (с изм. от 22 сентября 2004 г.) от 28 марта 1996 г. <11> предусматривает общее обязательство, выражающееся в том, что "полномочные органы в пределах своей компетенции предпринимают необходимые меры для ускорения выполнения процедур, связанных с оформлением документов, необходимых для трудовой деятельности трудящихся-мигрантов на территории принимающего государства". Вместе с тем в Российской Федерации актов, направленных на осуществление данной общей обязанности, не принято. Таким образом, Российская Федерация не предприняла необходимых мер для осуществления данной общей обязанности (нормы международного "мягкого права"). -------------------------------- <11> Собрание законодательства РФ. 1998. N 48. Ст. 5858.

Во-вторых, общие обязательства предусматривают необходимость для государств устанавливать определенную систему норм административного права, определяющих миграционный режим или формирующих определенный элемент содержания статусного состояния мигранта. Так, ч. 1 ст. 44 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. предусматривает общую обязанность принимать надлежащие меры для обеспечения защиты единства семей трудящихся-мигрантов. Как видно из данной обязанности, международный договор не определяет, какие конкретно меры должно принять для этого государство. Претворение в жизнь указанных мер является компетенцией государства, и государство самостоятельно в решении данной проблемы. Однако эти меры могут быть осуществлены в российском законодательстве только путем принятия или внесения изменений в действующие правовые акты нормы о защите единства семей трудящихся-мигрантов. Противоречие международно-правового и административно-правового регулирования заключается в реальном осуществлении данной общей обязанности государства, которая может осуществляться исключительно на стадии административного правотворчества. Однако практика показывает, что взятые государством обязательства по международному договору не влекут непременно реализацию общей обязанности, исполнение которой может быть растянуто во времени или вообще не исполняться. Нормы, принятые международными организациями, конференциями, и совместные заявления и коммюнике являются нормами-рекомендациями и государство не обязано безусловно их осуществлять. Эти нормы "выполняют ряд важных функций: они часто заполняют разрыв между договорными актами и обычным правом; как правило, они принимаются в ответ на насущные политические проблемы..." <12>. Л. А. Сергиенко, характеризуя роль актов международных организаций, справедливо отмечает, что "роль подобных актов, официально не признаваемых в качестве источников права, тем не менее соответствует такому их назначению, поскольку они содержат положения, отражающие способы решения отдельных вопросов, вызывающих затруднения и не нашедших еще правового решения. Целесообразность использования рекомендательных актов определяется отражением в них наиболее передовых, диктуемых временем, подходов к разрешению конкретных ситуаций" <13>. Данные положения подтверждают положения о значимости актов международных организаций и т. п. для административно-правового регулирования миграционных отношений. -------------------------------- <12> Петровский В. Ф. Международное право и новая Организация Объединенных Наций. Выступление в Комиссии международного права 12 июля 1994 г. // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С. 31. <13> Административное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2006. С. 51.

Термин "резолюция" международной организации охватывает все виды правовых актов, принимаемых данными субъектами международного права: резолюция может быть источником права, актом толкования права и правоприменительным актом. В силу этого обстоятельства правовой анализ документов межправительственных организаций должен начинаться с определения вида правового акта, зафиксированного в резолюции. Это обстоятельство серьезно влияет на процесс осуществления норм резолюции международной организации, так как акты толкования и правоприменительные акты могут использоваться в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений, но не осуществляются в административном праве при регулировании миграционно-правовых отношений. В международно-правовой литературе подробно проанализированы вопросы правовой природы и юридической силы регламентов международных организаций. Вывод о том, что регламенты межправительственных организаций являются источником международного права, можно считать достаточно взвешенным и широко признанным. Вместе с тем вопрос о правовой природе этого вида источников международно-правовых обязательств государств до сих пор остается спорным. Как известно, два основных источника международного права - договоры и обычаи - являются продуктом согласованной воли создавших их участников международных отношений. Регламент - не договор и не обычай, а односторонний акт межправительственной организации. Подобного рода нормы международного "мягкого права" не могут осуществляться в административном праве при регулировании миграционно-правовых отношений. Регламент признается актом, направленным на упорядочение деятельности межправительственной организации, либо итогом своеобразного согласования воль государств-участников международной организации, определяющих порядок реализации функций межправительственной организации. Предназначение международных "мягких норм" как оперативного способа решения значимых для международного сообщества государств проблем представляется весьма важным для административно-правового регулирования миграционных отношений. Следует также признать, что нормы международного "мягкого права" могут играть роль средства восполнения пробелов национального административно-правового регулирования миграционных отношений, наравне с иными способами преодоления таких пробелов. Вместе с тем данные нормы имеют и определенное значение для информационного и ценностного воздействия на миграционные отношения как стадии административно-правового регулирования, формируя цели, задачи, функции, принципы и приоритеты административно-правового регулирования миграционных отношений и таким образом принимают участие в административно-правовом механизме регулирования рассматриваемых видов общественных отношений. Приведенные положения позволяют сделать следующие выводы: 1. Нормы международного "мягкого права" являются нормами, входящими в межгосударственную нормативную систему. Поэтому они подлежат осуществлению как на межгосударственном, так и на национальном (административно-правовом) уровне. 2. Нормы международного "мягкого права" в виде общих обязательств государств могут осуществляться в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений на стадии административного правотворчества. Вместе с тем они не содержат конкретных мер, которые должно реализовывать государство, выполняя данное общее обязательство. 3. Нормы международного "мягкого права" в виде норм международных организаций и конференций осуществляются в процессе административно-правового регулирования миграционных отношений на стадии информационного и ценностного воздействия нормативных предписаний на субъекта правоотношений. Но они могут играть и роль по устранению пробелов и коллизий в административно-правовом регулировании миграционно-правовых отношений. Нормы международных регламентов в национальной правовой системе вообще не осуществляются.

Библиографический список:

1. Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. 2. Линников А. С. Роль источников "мягкого права" на европейском уровне в развитии законодательства ЕС о банковском надзоре // Московский журнал международного права. 2009. N 1. 3. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми. Сборник документов / Сост. В. С. Овчинский. М.: Инфра-М, 2004. С. 66. 4. Петровский В. Ф. Международное право и новая Организация Объединенных Наций. Выступление в Комиссии международного права 12 июля 1994 г. // Московский журнал международного права. 1994. N 4.

Название документа