Правительство Кыргызской Республики как субъект права законодательной инициативы

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ КАК СУБЪЕКТ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

Н. Н. ТАСИН

Тасин Н. Н., аспирант Кыргызско-Казахской академии права и государственной службы.

Понятие "законодательная инициатива" в науке конституционного права рассматривается в трех значениях: - как стадия законодательного процесса; - как субъективное право; - как институт конституционного права <1>. -------------------------------- <1> См.: Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

С учетом задач данной статьи мы ограничимся определением законодательной инициативы как стадии законодательного процесса. В связи с этим отметим, что в работах концептуального характера, как правило, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса: 1) внесение законопроекта или законодательного предложения (осуществление законодательной инициативы); 2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях), парламента (обсуждение законопроекта); 3) принятие закона; 4) опубликование закона <2>. Хотя существуют и иные мнения <3>. -------------------------------- <2> См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д. ю.н., проф. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 54. <3> См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 276 - 278.

С точки зрения А. А. Арабаева, законодательная инициатива представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, т. е. "официальное внесение в Жогорку Кенеш субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта, обязательного к рассмотрению Жогорку Кенешем" <4>. -------------------------------- <4> Арабаев А. А. Парламентаризм в Кыргызстане: теория и практика становления. Бишкек, 2005. С. 132.

Аналогичного мнения и С. В. Бошно, которая считает, что "более верным является определение законодательной инициативы как возможности субъекта данного права вносить в законотворческий орган проекты новых законов, законов об изменении или отмене действующих нормативных правовых актов. Несмотря на то что данное определение не полностью отражает современные подходы к данному явлению, оно значительно точнее отражает содержание процесса инициирования правотворчества" <5>. -------------------------------- <5> Бошно С. В. Указ. соч. С. 22.

В Республике Казахстан, с точки зрения А. Р. Тойжановой, законодатели являются сторонниками подхода, согласно которому под правом законодательной инициативы понимается возможность вносить законопроект на рассмотрение представительного органа власти <6>. Действительно, п. 1 ст. 15 Конституционного закона Республики Казахстан о Парламенте и статусе его депутатов подразумевает под законодательной инициативой официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом Республики Казахстан <7>. -------------------------------- <6> См.: Тойжанова А. Р. Эффективность законотворческого процесса в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Алматы, 2003. С. 77. <7> См.: Конституционный закон Республики Казахстан "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 ноября 1995 г. N 2529 // Конституционные законы Республики Казахстан о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о референдуме, о выборах. Алматы, 2005. С. 21.

Что касается конституционного законодательства Кыргызстана, то в Конституции Кыргызской Республики Правительство определено в качестве одного из субъектов права законодательной инициативы (ст. 64) <8>. -------------------------------- <8> См.: Конституция Кыргызской Республики // Эркинтоо. 2007. 23 окт.

При этом правовое регулирование его законопроектной деятельности осуществляется Конституционным законом "О Правительстве Кыргызской Республики" <9>. В ст. 12 данного Закона закреплено, что Правительство "реализует единую государственную правовую политику; принимает меры по совершенствованию законодательства; разрабатывает проекты законов и вносит их на рассмотрение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики". -------------------------------- <9> См.: Конституционный закон от 19 октября 2005 г. N 155 "О Правительстве Кыргызской Республики" // Эркинтоо. 2005. 25 окт.

Законопроектная работа Правительства Кыргызской Республики и его участие в законодательной деятельности непосредственно регулируются ст. 28 - 32 вышеназванного Конституционного закона, а более подробно - Регламентом Правительства Кыргызской Республики <10>. Последний акт содержит специальные разделы "Законопроектная деятельность Правительства. Планирование законопроектной деятельности" и "Порядок участия Правительства в деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", которые объединяют 25 пунктов (п. 69 - 93). -------------------------------- <10> См.: Регламент Правительства Кыргызской Республики. Утвержден Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 4 января 2006 г. N 1.

Рассматривая участие Правительства Кыргызской Республики в законодательной деятельности, следует обратить внимание на такое право Правительства, как объявление отдельных законопроектов срочными в рамках реализации своего права законодательной инициативы. Так, согласно п. 2 ст. 65 Конституции Кыргызской Республики Правительство вправе определить законопроект, вносимый им в Жогорку Кенеш в порядке законодательной инициативы, как неотложный, который рассматривается Жогорку Кенешем во внеочередном порядке. При этом в Основном Законе Кыргызстана не установлено, исходя из каких критериев, Правительство Кыргызской Республики имеет право определять законопроект как неотложный. Хотя, как полагает А. А. Арабаев, такое право и Президент, и Правительство "используют, исходя из необходимости решения назревших, требующих безотлагательного законодательного регулирования вопросов, от которых, в свою очередь, зависит решение других проблем. И поскольку их решения основываются на их конституционном праве, то они не подлежат обсуждению и принимаются Жогорку Кенешем к рассмотрению, надо думать, в соответствии с вышеуказанным предписанием" <11>. -------------------------------- <11> См.: Арабаев А. А. Парламентаризм в Кыргызстане: теория и практика становления. С. 135.

Тем не менее и такие законопроекты в соответствии с положениями п. 2 и 3 ст. 61 Конституции Кыргызской Республики "не могут обойти установленную Конституцией процедуру внесения и рассмотрения законопроектов. Очевидно, здесь речь идет о внеочередном рассмотрении неотложного законопроекта и соответствующим Комитетом Жогорку Кенеша и о внесении его на рассмотрение заседания Жогорку Кенеша со своим заключением" <12>. -------------------------------- <12> Там же.

Вышеотмеченная конституционная норма получила свое развитие в Законе "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" <13>, который устанавливает, что законопроекты, определенные Президентом Кыргызской Республики или Правительством Кыргызской Республики как неотложные, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Жогорку Кенеша (ст. 26). -------------------------------- <13> Эркинтоо. 2005. 18 янв.

В этом отношении мы согласны с утверждением М. Н. Кабденовой. Действительно, законопроекты, объявленные срочными и соответственно принятые в месячный срок, в большей степени отражают "интересы исполнительной власти, поскольку рассмотрение и принятие закона в скоростном режиме не позволяет ни состыковать интересы всех заинтересованных сторон, в том числе социальных групп, ни глубоко осмыслить проблему отношений, которые необходимо отрегулировать через призму социально-правового опыта". Хотя "такая процедура принятия законов в "режиме штурма" не способствует разрядке напряженности в депутатском корпусе из-за столкновений противоположных политических позиций. Более того, значительной частью депутатского корпуса указанный порядок оценивается как борьба с общественным мнением либо лоббированием интересов отдельных финансово-промышленных групп" <14>. -------------------------------- <14> См.: Кабденова М. Н. Некоторые проблемы законодательного регулирования взаимодействия представительной и исполнительной ветвей власти // Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы Международной научно-практической конференции. Астана, 2002. С. 496 - 497.

Как показывает практика законопроектной работы Правительства Кыргызской Республики, за период с 1995 по 2000 г. в Жогорку Кенеш на правах законодательной инициативы в среднем Правительство внесло 56,2% всех законопроектов; 14,8 - глава государства и сами парламентарии - 25,8%. При этом динамика законопроектной активности Правительства Кыргызской Республики выглядит следующим образом: в 1995 г. внесено 89% законопроектов, принятых Жогорку Кенешем; в 1996 г. - 43,9; в 1997 г. - 43,9; в 1998 г. - 63,5; в 1999 г. - 65,6; в 2000 г. - 41% <15>. -------------------------------- <15> См.: Искакова Г. Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: Конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек, 2003. С. 318 - 319.

С точки зрения В. И. Лафитского, в президентских республиках законопроекты, разрабатываемые правительством и рассматриваемые парламентом, составляют от 30 до 100%, при этом доля принимаемых парламентом правительственных - от 70 до 100% <16>. -------------------------------- <16> См.: Лафитский В. И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 188 - 189.

В большинстве развитых стран, по мнению В. А. Елчева, основная масса законопроектов (90 и более процентов) вносится в парламенты правительством <17>. -------------------------------- <17> См.: Елчев В. А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., 1999. С. 70.

Правительство Республики Казахстан принимает решение о разработке законопроекта на основании плана законопроектных работ, который формируется, учитывая предложения государственных органов и Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. При этом планы законопроектных работ Правительства должны согласовываться с Президентом Республики. Проекты же планов разрабатываются Министерством юстиции Республики Казахстан. Поскольку Правительство Республики Казахстан возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью, оно в соответствии с планом законопроектных работ может поручить разработку законопроекта государственным органам и организациям, указанным в плане, в сроки, предусмотренные в плане <18>. -------------------------------- <18> Тойжанова А. Р. Указ. соч. С. 81.

При этом планирование законопроектной работы и ее реализация основаны на специальных Указе Президента Республики Казахстан <19> и Постановлении Правительства Республики Казахстан <20>. -------------------------------- <19> Указ Президента Республики Казахстан от 17 мая 2002 г. N 873 "Правила согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан" // САПП Республики Казахстан. 2002. N 15. С. 157. <20> Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 июля 1998 г. N 678 "О порядке подготовки и согласования проектов постановлений Правительства и распоряжений Премьер-министра и правилах их оформления (юридическая техника)" // САПП Республики Казахстан. 1998. N 23. С. 199.

Главным поставщиком законопроектов в Казахстане, по словам М. Н. Кабденовой, является "Правительство, которое инициирует законопроекты по собственной инициативе либо по поручению Президента в соответствии с подпунктом 3 статьи 44 Конституции Республики Казахстан. При этом Правительство может получить согласие Президента на объявление его срочным" <21>. -------------------------------- <21> См.: Кабденова М. Н. Указ. соч. С. 496.

В основу законодательной деятельности Правительства Российской Федерации "положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и в части участия в их прохождении. И необходимо отметить значительное расширение количества законопроектов, вносимых Правительством в Парламент. Так, если в период весенней сессии 2003 г. доля законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, в программе работы Государственной Думы составила 45%, то в примерной программе на осеннюю сессию - 68%. Из числа подписанных в 1999 - 2003 гг. Президентом Российской Федерации федеральных законов 40% - правительственные <22>. -------------------------------- <22> Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 94.

"Как показывает законодательная практика Олий Мажлиса, значительная часть законопроектов в порядке законодательной инициативы вносится Правительством Узбекистана", - пишет Э. Х. Халилов <23>. -------------------------------- <23> Халилов Э. Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан: от формального представительства до реального парламентаризма / Отв. ред. Б. И. Бугров, А. Х. Саидов, Л. Н. Сон. Ташкент, 2001. С. 185.

Отмечая, что абсолютное большинство рассмотренных Парламентом Казахстана законопроектов поступает из Правительства Республики, Т. К. Мулдабаев перечисляет обусловившие такое положение причины. "Во-первых, проблемы, требующие законодательного регулирования, являются предметом практической повседневной деятельности исполнительных органов, и они лучше их знают. Во-вторых, разработка законопроектов - достаточно трудоемкий процесс, требующий наряду с прочими условиями финансового и кадрового обеспечения. У исполнительных органов по сравнению с Парламентом в этом отношении возможности несравнимо больше. В-третьих, у Правительства законодательно закреплены более сильные позиции для законотворческой инициативы, нежели у депутатов. Согласно п. 6 ст. 61 Конституции "проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики" <24>. -------------------------------- <24> Мулдабаев Т. К. Взаимодействие ветвей власти: практика, проблемы // Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы Международной научно-практической конференции. Астана, 2002. С. 552.

На роли Правительства в законотворческой работе в целом подробно останавливается в своей диссертации А. Р. Тойжанова. "Деятельность Правительства в законодательной сфере наиболее значительна на следующих этапах - подготовка законопроекта и реализация закона. Соответственно исполнительная власть должна совершенствовать свою работу именно в этих сферах: в первом случае - обеспечить со стороны Правительства активное привлечение к подготовке законопроектов всех заинтересованных сторон, повысить уровень профессионализма и дисциплину работников министерств - постоянные срывы сроков подготовки законопроектов и их внесения в Парламент становятся привычной практикой, с которой надо решительно бороться. Во втором случае - принимать строго подзаконные акты (прямо предусмотренные законами, соответствующие законам и обеспечивающие его реализацию)" <25>. При этом А. Р. Тойжанова выделяет и "объективные противоречия законодательной и исполнительной ветвей власти, несогласованность их действий в законотворческом процессе, что порождает такие негативные явления, как дублирование работы, затратность законотворческого процесса, задержка с изданием подзаконных актов в развитие закона со стороны органов исполнительной власти" <26>. -------------------------------- <25> Тойжанова А. Р. Указ. соч. С. 160. <26> Там же. С. 161.

Несмотря на то что вышеуказанные положения непосредственно относятся к Правительству Республики Казахстан, они имеют весьма существенное научно-практическое значение для конституционно-правовой практики Кыргызстана. Как показывает анализ деятельности Правительства Кыргызской Республики как субъекта права законодательной инициативы и его взаимоотношений с Жогорку Кенешем, проблемы примерно те же. Но главные причины такой негативной тенденции, на наш взгляд, заключаются в следующем. Во-первых, в Кыргызстане отсутствует концепция развития национального законодательства и соответственно перспективный план законопроектных работ <27>. -------------------------------- <27> См.: Арабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. Бишкек, 2003.

Безусловно, в этом сказывается частые изменения в Конституции Кыргызской Республики. В результате чего Правительство Кыргызской Республики не имеет устойчивой программы законопроектной работы, нацеленной на перспективу. Что касается Жогорку Кенеша, то и здесь отсутствует какая-либо, даже примерная, программа законопроектной работы. Законодательная деятельность Жогорку Кенеша планируется на основе ежемесячной повестки дня. Иначе говоря, речь идет о планировании деятельности Жогорку Кенеша на основе уже внесенных на правах законодательной инициативы законопроектов. Между тем программа законопроектной работы, по сути своей, должна включать и законодательные предложения, т. е. законопроекты, внесение которых нацелено на обеспечение целостности, планомерного развития законодательства в соответствии с задачами общественно-политического и социально-экономического курса государства. Следует отметить, что в Российской Федерации увидело свет четвертое издание книги "Концепция развития российского законодательства", подготовленное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <28>. При подготовке концепций развития российского законодательства их авторы исходили из необходимости "разработать научные основы законодательства как действующей и развивающейся нормативно-правовой системы, опирающейся на прогнозные оценки и перспективные программы социально-экономического развития страны", "обосновать системные основы и принципы построения, действия и развития законодательства, имея в виду как установление обоснованных пропорций соотношения видов законов, законов и подзаконных актов, законов и международно-правовых актов, так и внутренних связей между подразделениями системы законодательства", "способствовать тому, чтобы законодательство своевременно и в полном объеме содействовало проведению государственных реформ", в том числе экономической, социальной, административной и др. <29>. -------------------------------- <28> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. <29> Там же. С. 6 - 7.

Изложенные здесь положения четко демонстрируют, насколько они важны для решения научно-практических задач законотворческой деятельности государства. В настоящее время принята также Концепция правовой политики Республики Казахстан <30>. -------------------------------- <30> См.: Указ Президента Республики Казахстан "О Концепции правовой политики Республики Казахстан" // САПП Республики Казахстан. 2002. N 31. Ст. 336.

Между тем, как справедливо отметил известный ученый С. З. Зиманов, "в практике парламентаризма не только Казахстана, но и стран СНГ, весьма слабой остается связь между правом законодательной инициативы, которым обладают субъекты, определенные законом, и правом инициативного законодательства, которым обладают население и органы власти, отдельные граждане и их объединения" <31>. -------------------------------- <31> Зиманов С. З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. Алматы, 1996. С. 239.

Поэтому особое внимание следует уделить планированию законодательной работы в государстве. Ведь именно "планирование позволяет не только избежать поспешности, несогласованности, дублирования в подготовке и принятии законов, но и в целом создать упорядоченную систему законодательства" <32>. -------------------------------- <32> Концепции развития российского законодательства. С. 86.

Более того, необходимо, чтобы планы законопроектных работ Жогорку Кенеша и Правительства были соотнесены. Это связано с тем, что "планомерная деятельность участников законодательного процесса позволяет принимать "пакетные" законы, исключающие ситуации, когда полноценное вступление закона в силу откладывается до принятия развивающего или конкретизирующего его другого закона" <33>. -------------------------------- <33> Там же. С. 87.

Этим же целям служат согласованные действия Правительства и Парламента, в результате которого одновременно с проектом закона готовятся проекты подзаконных актов, обеспечивающих на практике применение закона. Данное положение обусловлено тем, что Правительство организует исполнение законов, принимаемых Парламентом. И таким образом работа Правительства на самых ранних стадиях законодательного процесса становится гарантией продуманности законодательного возложения на органы исполнительной власти полномочий по принятию подзаконных актов <34>. -------------------------------- <34> Там же. С. 89.

Впрочем, такая проблема характерна и для других постсоветских республик. В частности, Р. Р. Асланян пишет, что "нет согласованной работы Правительства РФ и Федерального Собрания РФ в законопроектной работе. Отсутствует четкий план этих работ и неопределенные приоритетные направления в сфере государственного управления. Правительством РФ планы законопроектной деятельности формируются из предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти российских субъектов, иных органов и организаций. В результате, однако, получается, что планы каждой из палат, так же как и планы Правительства РФ, формируются отдельно, нет соотнесения этих планов между собой и необходимой координации" <35>. -------------------------------- <35> См.: Асланян Р. Р. Конституционная система исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 143.

Во-вторых, отношение самого Правительства к данной сфере деятельности. Трудно не согласиться с мнением о том, что в подавляющем большинстве случаев депутаты Парламента восполняют и устраняют множество пробелов и недостатков в проектах законов, инициированных Правительством. И это происходит несмотря на то, что Правительство имеет самые лучшие возможности для высококачественной их разработки <36>. -------------------------------- <36> См.: Кабденова М. Н. Указ. соч. С. 496.

В-третьих, отсутствует и координационный орган по законотворческой деятельности в государстве. Как отмечает А. А. Арабаев <37>, обращая особое внимание на усиление системы подготовки законодательных актов, глава государства в свое время предлагал создать в Кыргызстане государственную комиссию по координации законопроектной деятельности государственных органов Республики, в состав которой должны были войти представители обеих палат Жогорку Кенеша, Администрации Президента, Правительства и судебных органов <38>. -------------------------------- <37> Арабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. Бишкек, 2003. С. 117. <38> См.: О социально-экономической политике Кыргызской Республики в 2000 году: Послание Президента Кыргызской Республики А. Акаева народу Кыргызстана и Жогорку Кенешу. Бишкек, 2000.

По мнению автора, "речь тогда, по сути, шла об усилении взаимодействия основных конституционных участников законотворческой работы. Результатом такого взаимодействия могло бы стать совместное формирование органами государственной власти первоочередных законопроектных предложений, отражающих приоритеты внутренней и внешней политики государства. К большому сожалению, этой своевременной и исключительно важной идее не суждено было обрести практическое воплощение. Хотя справедливости ради надо сказать, что на базе Министерства юстиции в 2002 году образован специализированный Центр, который осуществляет координацию законопроектной работы Правительства Кыргызской Республики" <39>. -------------------------------- <39> Арабаев А. А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. Бишкек, 2003. С. 117.

Следует отметить, что особую роль в законодательном процессе в России играет Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Она образована в 2000 г., и ее основной задачей является повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти <40>. -------------------------------- <40> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. N 93 "О Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 6. Ст. 773.

В настоящее время, как отмечено в специальной литературе, данная Комиссия "не только оценивает готовность законопроектов, предполагаемых к внесению в парламент Правительством Российской Федерации, и уточняет позицию по проектам федеральных законов, подлежащих рассмотрению Государственной Думой, но и рассматривает проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации" <41>. -------------------------------- <41> Концепции развития российского законодательства. С. 98.

Правительство, как показывает конституционная практика многих зарубежных государств, участвует в законотворческом процессе не только как субъект права законодательной инициативы, но и как источник обязательных заключений по отдельным законопроектам, особенно в финансово-экономической сфере. Конституция Республики Казахстан 1995 г., по мнению К. Б. Сафинова, "предполагает участие Правительства в законодательном процессе в двух качествах: в качестве субъекта права законодательной инициативы и в качестве источника обязательных заключений по законопроекту через проведение финансово-экономической, правовой, научно-технической и других видов экспертиз" <42>. -------------------------------- <42> Сафинов К. Б. Вопросы взаимодействия Парламента и Правительства в законотворческом процессе // Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы Международной научно-практической конференции. Астана, 2002. С. 487.

Вообще, следует иметь в виду, что "отсутствие соответствующего заключения Правительства является серьезным препятствием для реализации депутатской инициативы и входит в конституционный механизм системы сдержек и противовесов между ветвями власти" <43>. -------------------------------- <43> Там же. С. 490.

Конституция Кыргызской Республики, в редакции 2003 г., в этом аспекте содержала норму, согласно которой поправки в проект закона о республиканском бюджете, изменения в закон о республиканском бюджете, проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, другие проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть внесены в Жогорку Кенеш и приняты только с согласия Правительства (п. 4 и 5 ст. 65) <44>. -------------------------------- <44> См.: Конституция Кыргызской Республики. Принята на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва 5 мая 1993 г., изложена в Законе Кыргызской Республики от 18 февраля 2003 г. N 40 "О новой редакции Конституции Кыргызской Республики", принятом референдумом 2 февраля 2003 г. // Эркинтоо. 2003. 21 фев.

В развитие данной нормы Конституционный закон о Правительстве в ст. 28 "Участие Правительства Кыргызской Республики в законодательной деятельности" устанавливает, что "право законодательной инициативы реализуется посредством разработки и внесения Правительством Кыргызской Республики проектов законов в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики", что "Правительство Кыргызской Республики участвует в законодательной деятельности также путем дачи согласий на проекты законов, предусматривающих: - внесение поправок в проект закона о республиканском бюджете; - внесение изменений в закон о республиканском бюджете; - введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты; - изменение финансовых обязательств государства; - увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части". Пункт 69 Регламента Правительства Кыргызской Республики гласит: "В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики Правительство осуществляет законодательную деятельность путем: 1) реализации права законодательной инициативы; 2) дачи согласия или несогласия на проекты законов, требующих в обязательном порядке его согласия". Рассматривая вопрос об участии Правительства Кыргызской Республики в законодательной деятельности путем дачи согласий на проекты законов, касающихся бюджетно-финансовой сферы, необходимо отметить следующее. Во-первых, право дачи согласия Правительства на такие законопроекты является объективно необходимым. Дело в том, что Правительство и по устоявшейся традиции, и по законодательству отвечает не только за реализацию законов, в том числе и в первую очередь закона о республиканском бюджете, но и за формирование бюджета и финансовое обеспечение остальных, требующих этого, законов. И как будет осуществлять Правительство финансовое обеспечение законов, если бюджет государства утвержден задолго до начала текущего года? Тем более, как Правительство самостоятельно может перераспределять бюджетные ассигнования, если у него нет такого права? Если даже Парламент законно внесет изменения в республиканский бюджет, все равно станет для Правительства проблемой изыскать дополнительные, причем непредвиденные, финансовые средства. Заметим в связи с этим, что парламентариям присуща такая "болезнь", как популизм. Надо признать, что принятые Жогорку Кенешем первого и второго созывов популистские законы не только создавали проблему для Правительства, а просто остались на бумаге из-за отсутствия соответствующего финансового обеспечения <45>. -------------------------------- <45> См.: Кучуков М. М. Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики. Бишкек, 2002.

Именно поэтому кыргызстанский законодатель, устанавливая вышеотмеченную норму, на конституционном уровне ставил заслон таким негативным явлениям законотворческой деятельности и вместе с тем создал правовой механизм для согласованного действия Жогорку Кенеша и Правительства в данной сфере. В связи с вышесказанным, во-вторых, вызывает недоумение диссертанта подход сторонников конституционной реформы в Кыргызской Республике, которые исключили из Основного Закона Кыргызстана положения п. 4 и 5 ст. 65. Речь идет о том, что в последней, т. е. действующей, редакции Конституции Кыргызской Республики 2007 г. положение об обязательности внесения в Парламент проектов законов, касающихся бюджетно-финансовой сферы, и принятия их только при наличии согласия Правительства неудачно изменено указанием на наличие источника финансирования. Так, п. 3 ст. 65 Основного Закона Кыргызстана теперь гласит: "Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть приняты Жогорку Кенешем при наличии источника финансирования" <46>. -------------------------------- <46> См.: Конституция Кыргызской Республики // Эркинтоо. 2007. 23 окт.

Как видим, проблема в данном случае не решена с изменением конституционного текста. Возникает резонный вопрос: а кто будет устанавливать, кроме Правительства, есть ли источник их финансирования? На наш взгляд, есть настоятельная необходимость восстановить в действующем Основном Законе положения п. 4 и 5 ст. 65 Конституции в прежней редакции. Для чего изложить п. 3 ст. 65 Конституции Кыргызской Республики в следующей редакции: "Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть внесены в Жогорку Кенеш и приняты только с согласия Правительства". В рамках участия Правительства в законотворческой деятельности считаем необходимым остановиться еще на одном важном моменте. Дело в том, что Конституция Кыргызской Республики, в редакции 2003 г., содержала интересную с точки зрения теории и практики конституционного права норму, согласно которой Жогорку Кенеш по просьбе Правительства мог разрешить Правительству принимать постановления по вопросам, относящимся к сфере ведения Жогорку Кенеша (п. 3 ст. 59). Появление такой конституционной нормы было связано с тем, чтобы Правительство в целях защиты экономических интересов Кыргызской Республики имело право принимать оперативные меры в сфере налогообложения посредством изменения ставок отдельных налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Особенно данное положение касается случаев, когда депутаты Жогорку Кенеша находятся на парламентских каникулах, но жизнь ставит вопросы, которые необходимо решать не откладывая, пока не начнет свою работу Жогорку Кенеш. Кроме этого, возможны случаи, которые потребуют принятия адекватных, оперативных экономических мер по отношению к другим государствам (антидемпинговые меры), а также в случае необходимости стабилизации непредвиденных ситуаций в экономике. Вместе с тем данное полномочие относится, по сути, к компетенции Жогорку Кенеша. Поэтому, надо полагать, в конституционном законодательстве было установлено, что в случае принятия таких решений Правительство немедленно уведомляет об этом Жогорку Кенеша, который в недельный срок принимает решение об одобрении или неодобрении. Если такое постановление Правительства было принято в период между сессиями Жогорку Кенеша, то Торага Жогорку Кенеша был обязан созвать внеочередную сессию. В случае же последующего неодобрения Жогорку Кенешем принятых Правительством решений в данной сфере Правительство было обязано отменить или приостановить действие принятых мер в соответствии с действующим законодательством Кыргызской Республики. В действующей Конституции Кыргызской Республики данная норма также была исключена. Тем самым, на наш взгляд, конституционный законодатель принял правомерное решение, поскольку данная норма, как бы ни оправдывали и обосновывали ее сторонники, никак не согласовывалась с конституционным принципом разделения государственной власти на три ветви, в соответствии с которым в Основном Законе четко разграничены функции и полномочия органов законодательной и исполнительной власти. Итак, как показывает анализ участия Правительства Кыргызской Республики в законотворческом процессе, существуют проблемы и объективного, и субъективного характера. Объективные факторы исходят от бытия и сущности законодательной и исполнительной ветвей и их роли в системе разделения государственной власти. В этом отношении нельзя не согласиться с мнением К. Б. Сафинова о том, что реализация принципа разделения властей сопровождается взаимной подозрительностью, взаимными упреками в неспособности своевременно и квалифицированно, причем в полном объеме выполнять свои функции, постоянным искушением вторгаться в компетенцию друг друга <47>. -------------------------------- <47> См.: Сафинов К. Б. Проблемы взаимодействия законодательной и исполнительной власти в законотворческом процессе. Алматы, 2001.

Очевидно, что, с одной стороны, Парламент принимает порой законы по вопросам, не относящимся к предмету законодательного регулирования, с другой - Правительство принимает иногда акты, которые не соответствуют законам. Что касается субъективных факторов, то это связано, безусловно, персональным составом как Парламента, так и Правительства. Резюмируя вышеизложенное, отметим следующее. 1. Правомерно положение, согласно которому Правительство имеет право законодательной инициативы. С одной стороны, именно исполнительные органы во главе с Правительством непосредственно ответственны за реализацию законов, с другой - в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов Правительство выявляет потребности законодательного регулирования. 2. Во взаимоотношениях Правительства как субъекта права законодательной инициативы и Жогорку Кенеша просматриваются как положительные, так и негативные тенденции. 3. В целях обеспечения действенности законов, регулирующих отношения в бюджетно-финансовой сфере, и повышения их эффективности есть настоятельная необходимость восстановить в действующем Основном Законе Кыргызстана положения п. 4 и 5 ст. 65 Конституции в прежней редакции. Для чего изложить п. 3 ст. 65 Конституции Кыргызской Республики в следующей редакции: "Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть внесены в Жогорку Кенеш и приняты только с согласия Правительства". 4. Правомерно решение законодателя об исключении из Конституции Кыргызской Республики нормы ("Жогорку Кенеш по просьбе Правительства может разрешить Правительству принимать постановления по вопросам, относящимся к сфере ведения Жогорку Кенеша"), поскольку она никак не согласовывалась с конституционным принципом разделения государственной власти на три ветви, в соответствии с которым в Основном Законе четко разграничены функции и полномочия органов законодательной и исполнительной власти. 5. Практически отсутствуют перспективные планы законопроектных работ как Правительства, так и Парламента. 6. Одним из эффективных механизмов совершенствования законопроектной работы Правительства является создание специального экспертного органа, главной задачей которого является экспертиза законопроектов, нацеленная на исключение законотворческих недоработок не только юридического, но и социально-экономического, финансового и т. д. характера. 7. Есть настоятельная необходимость разработки и принятия концепции развития национального законодательства Кыргызстана. 8. В целях повышения эффективности законотворческого процесса было бы целесообразным учреждение координационного органа в данной сфере, куда бы вошли представители главы государства, Правительства и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.

Название документа