Внесудебные специализированные правозащитные институты: опыт России и зарубежных стран

ВНЕСУДЕБНЫЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ПРАВОЗАЩИТНЫЕ ИНСТИТУТЫ: ОПЫТ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В. ЧУКСИНА

Чуксина В., доцент кафедры конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается развитие внесудебного механизма защиты прав человека как в Российской Федерации, так и в зарубежных государствах. Общие международные требования к обязанностям государств поощрять и защищать права человека оставляют на их усмотрение определение форм организации и функционирования внутригосударственных правозащитных механизмов. Существующее многообразие таких форм детерминируется национальными особенностями, правовыми и административными системами отдельных стран. Начиная с середины XX в. осознание необходимости расширения функций государственной внесудебной защиты прав человека привело к созданию, наряду с омбудсменом, новых моделей национальных правозащитных институтов - комиссий по правам человека. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека - более чем в 50, в двух формах одновременно - более чем в 30 странах. Начиная с 1946 г. массовое становление национальных учреждений по правам человека (далее - NHRIs (National Human Rights Institutions)) породило бурную дискуссию в ООН по проблеме разделения функций данных институтов и повышения эффективности их деятельности. Генеральной Ассамблеей ООН был принят ряд решений по данному вопросу, в частности, особо стоит отметить резолюцию ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. "Национальные институты по содействию и защите прав человека", в приложении к которой сформулированы "Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека" <1>, так называемые Парижские принципы <2>. -------------------------------- <1> См.: National human rights institutions. United Nations office of the high commissioner for human rights. Geneva: United Nations, 2004. P. 4. <2> Парижские принципы - принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения и др. - представляют собой правовые основы создания и эффективного функционирования внесудебных правозащитных институтов (национальных учреждений).

Как и зарубежные страны, Российская Федерация также пошла по пути создания государственных внесудебных правозащитных институтов: Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации (с 2004 г. - Совет при Президенте Российской Федерации) и Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Преимущественное преобладание комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации - специфическая черта периода становления российских внесудебных государственных институтов по правам человека. Буквально три года назад институт Уполномоченного в субъектах России стал развиваться интенсивнее. В России должность федерального Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) предусмотрена в ст. 103 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой Российской Федерации. С исторической точки зрения Уполномоченный действовал и до принятия Конституции Российской Федерации, но тогда он назначался указом Президента Российской Федерации и одновременно совмещал должность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Таким образом, фактической точкой отсчета функционирования данного института в России является принятие 26 февраля 1997 г. Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <3>. В ряде субъектов Федерации созданы и действуют Уполномоченные по правам человека субъектов Федерации. Их правовой статус аналогичен статусу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. На сегодняшний день Уполномоченные по правам человека работают в 44 субъектах Российской Федерации. -------------------------------- <3> См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

Действующая до 6 ноября 2004 г. Президентская комиссия была создана Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 864 "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации". В ноябре 2004 г. Комиссия по правам человека изменила свой статус, название и состав в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1417 "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека". Данный Указ преобразовал Комиссию в Совет при Президенте Российской Федерации и утвердил Положение о Совете и его состав <4>. От ранее действовавшей Комиссии его отличает отсутствие совещательной функции данного органа, а также прямое указание на информирование Президента Российской Федерации, подготовку для него предложений и оказание содействия институтам гражданского общества. Существенно, по сравнению с Комиссией, был расширен круг задач Совета, который не является исчерпывающим, Совет может обсуждать по предложению Президента Российской Федерации иные вопросы. В феврале 2008 г., перед президентскими выборами, Совет объявил самороспуск. Поэтому в настоящее время в нашей стране внесудебные правозащитные институты представлены только институтом Уполномоченного по правам человека. -------------------------------- <4> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1417 "О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 46 (ч. II). Ст. 4511.

В зарубежных странах (в отличие от России) сначала появился институт омбудсмена, который исторически имеет скандинавское происхождение (Швеция, 1809 г.). По примеру скандинавских стран институт омбудсмена (общей компетенции или специализированный) стал создаваться во многих других государствах Европы, Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки. Традиционно классический институт омбудсмена рассматривается как парламентский, хотя в Великобритании, Франции, Израиле, Северной Ирландии и др., а также в провинциях и штатах отдельных стран (например, США) он назначается руководителями органов исполнительной власти. Несмотря на то что шведский омбудсмен является родоначальником данного института, наибольшее признание в мире получила датская модель омбудсмена, так как многие государства проявили интерес к институту омбудсмена только после того, как он начал функционировать в Дании (1954 г.). В настоящее время деятельность датского омбудсмена регулируется Законом об омбудсмене <5>. Логико-правовой анализ датского Закона об омбудсмене позволяет сказать, что омбудсмен Дании соответствует классической, т. е. парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом, наличием собственного бюро. Сфера компетенции определена однозначно - защита индивидуальных прав человека в отношениях с публичной администрацией. Несмотря на то что решения или другие формы представления мнения датского омбудсмена носят рекомендательный характер (императивные элементы присутствуют в полномочиях и подкрепляются Конституцией, законом о правосудии и директивами об омбудсмене), его деятельность компенсирует недостатки внутреннего административного контроля, дополняя парламентский и судебный контроль, позволяет доступными средствами защитить граждан от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти. -------------------------------- <5> См.: Дания. Закон об омбудсмене (Закон от 12 июня 1996 г. N 473) // http://www. omineurope. info/ru/gesetz_denmark_ru. htm (последнее посещение - 5 ноября 2008 г.).

Омбудсмен Дании, выполняя свою главную (можно сказать, единственную) контрольную функцию, способствует восстановлению нарушенных прав граждан, т. е. осуществляет защиту, как правило, постфактум. Представляется, что в целях расширения государственных внесудебных правозащитных органов и развития системы превентивных мер защиты прав человека датский институт омбудсмена был дополнен институтом комиссии по правам человека - Датским институтом прав человека, входящим как независимый орган в состав Датского центра международных исследований и прав человека (по Акту 2002 г.) <6>. -------------------------------- <6> См.: The Danish Institute for Human Rights. Act Governing the Establishment of the Danish Centre for International Studies and Human Rights Act No. 411 of 6 June 2002 // http://www. humanrights. dk/about+us/founding+law (последнее посещение - 5 ноября 2008 г.).

В то же время деятельность Датского института прав человека не дублирует деятельность омбудсмена Дании, пересечение имеет место только в ряде случаев расследования жалоб на публичную администрацию. В целом полифункциональность Датского института прав человека направлена на системное обеспечение и защиту прав человека посредством содействия парламенту и правительству в реализации международных стандартов в области прав человека, правового образования и просвещения всего населения ("от знания своих прав - к их защите") и координации деятельности внесудебных правозащитных учреждений. В настоящее время Датский институт прав человека становится важным фактором в процессе интернационализации идеи общегосударственных и региональных институтов по правам человека, влияющей на национальные и местные системы защиты прав человека других стран (в том числе посредством проведения обучающих программ для представителей правозащитных организаций из развивающихся стран Азии, Африки и Восточной Европы). На примере Дании видно, что необходимость и целесообразность функционирования двух независимых органов на национальном и (или) региональном уровнях, призванных защищать права и свободы человека, объясняется четким разделением функций комиссий (как полифункционального института) и института омбудсмена (с функцией расследования жалоб). Как показывает практика, в слаборазвитых и развивающихся странах, независимо от географического расположения, проблема соблюдения и защиты прав человека стоит особенно остро. В последнее десятилетие большинство развивающихся стран для обеспечения эффективного применения законов и положений, касающихся защиты прав человека, массово создали государственные правозащитные институты в форме комиссий по правам человека. Комиссии по правам человека Африканского континента (Камерун, Чад, Нигерия, Танзания, Мадагаскар, Кения, Габон, Руанда и др.) и Азиатско-Тихоокеанского региона (Афганистан, Фиджи, Иран, Индия, Иордания, Малайзия, Непал, Таиланд, Монголия, Филиппины, Шри-Ланка и др.) были созданы на основании соответствующих законов о комиссиях. В сферу компетенции комиссий по правам человека входит защита гражданских и политических прав человека. Наряду с этим они должны способствовать становлению и защите экономических, социальных и культурных прав. Большинство комиссий по правам человека действует независимо от других государственных органов, но в их обязанности входят регулярные отчеты перед главой государства или парламентом. Также в отличие от практики работы национальных учреждений по правам человека в странах, в правовую систему которых инкорпорированы нормы международного права, деятельность "молодых" институтов помимо традиционных правозащитных мероприятий акцентирована на имплементации норм по правам человека во внутригосударственное законодательство. В целом организационно-правовые принципы создания и функционирования национальных учреждений по правам человека в развивающихся странах в основном соответствуют международным критериям эффективной деятельности независимых национальных внесудебных правозащитных институтов. В настоящее время во многих странах развитой демократии (США, Канада, Дания, Франция, Германии и др.) и в странах, вступающих на путь демократического развития (Колумбии, Боливии, Эквадоре, Индии, Антигуа, Тринидад и Тобаго и др.), одновременно функционируют институты комиссий по правам человека, наделяемые широкими полномочиями, и омбудсмена (в классическом варианте - концентрирующего внимание на защите гражданских и политических прав при разрешении споров гражданин - публичная администрация). Разработка единых стандартов прав человека и международное признание их в качестве универсальной ценности вызывает необходимость совершенствования традиционных и создания дополнительных механизмов их обеспечения и защиты. Парижские принципы, определяющие создание и эффективное функционирование государственных внесудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по содействию и защите прав человека обрели международное измерение и право участия в международной системе защиты прав и свобод человека. Неоспоримым доказательством этого факта является получение национальным институтом аккредитации в ООН, которая позволяет участвовать в работе Совета по правам человека ООН, рабочих встречах с представителями договорных органов, региональных и международных комитетах NHRIs и др. В соответствии с процессуальными нормами Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека (ICC - International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights) подкомиссия по аккредитации рассматривает (и периодически пересматривает) заявления от национальных институтов и дает рекомендации членам комитета по присвоению аккредитационного статуса (на основе анализа соответствия статуса национального института Парижским принципам). Правилами Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека принята следующая классификация национальных учреждений по поощрению и защите прав человека: статус "A" - полное соответствие с Парижскими принципами; "R" - для определения статуса документация представлена не в полном объеме; "B" - неполное соответствие Парижским принципам или не представлена информация; "C" - несоответствие Парижским принципам. Аккредитационный статус присваивается на срок не более пяти лет, далее предусматривается процедура реаккредитации <7>. -------------------------------- <7> См.: National Human Rights Institutions Forum. Explanation note on accreditation status // http://www. nhri. net/default. asp? PID=276&DID=0 (последнее посещение - 5 ноября 2008 г.).

К этому следует добавить, что национальные учреждения со статусом "А" наряду с Международным координационным комитетом национальных учреждений по поощрению и защите прав человека (как глобальным представительным органом NHRIs) и региональными координационными комитетами NHRIs (Африки, Америки, Азии и Европы) имеют право принимать участие в сессиях Совета по правам человека ООН. В соответствии с Резолюцией Совета по правам человека ООН 5/1 от 18 июня 2007 г. статус "А" позволяет национальным институтам по правам человека выступать устно и подавать письменные заявления, имеющие отношение к любому пункту повестки сессии Совета. Региональные координационные комитеты могут делать устное заявление при условии, что они выступают от имени своих аккредитованных (со статусом "А") национальных учреждений и строго в соответствии с процедурой, принятой в марте 2007 г. на 19-й сессии Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека <8>. -------------------------------- <8> См.: Decision paper on the review of ICC accreditation procedures for National Human Rights Institutions (NHRI) // Conclusions of the 19th Session of the ICC Meeting (of 21 - 23 March 2007). Geneva: National Institution Unit, OHCHR. P. 10 - 12.

На основании решения Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 15 марта 2006 г. Совет по правам человека в Резолюции 5/1 от 18 июня 2007 г. учредил механизм универсального периодического обзора положения в области прав человека (далее - UPR (Universal Periodic Review mechanism)), реализация которого началась в апреле 2008 г., и к 2011 г. "под микроскопом" окажется положение с правами человека во всех странах мира <9>. Общие руководящие принципы UPR", утвержденные в декабре 2007 г. на шестой сессии Совета по правам человека, усиливают критическую роль и значение национальных учреждений по правам человека в новой процедуре коллегиального обзора. В частности, они возлагают обязательства на активное участие национальных учреждений в консультационном процессе с государственными структурами при подготовке информации для UPR (при условии, если государство представляет доклад в форме национального сообщения). Основанием для процедуры проведения UPR являются: государственный доклад; заключение Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (подготовленное на основе информации, содержавшейся в сообщениях договорных органов, особых процедур, включая информацию наблюдателей); и согласно § 15 (c) Общих руководящих принципов UPR устная или письменная дополнительная информация от национальных учреждений по правам человека; неправительственных организаций. Причем такая процедура участия в UPR позволяет письменным заявлениям NHRIs получать официальный статус документа (например, A/HRC/.../ N I/...). Это имеет важное значение, так как только официальные документы ООН могут служить ссылками (или рекомендациями) в процессе UPR. -------------------------------- <9> См.: Resolution N. 1 of the 5th Session of the Human Rights Council Meeting (of 18 June 2007) // Geneva: OHCHR, HRC, 2007.

Коллегиальный обзор проводится на сессии UPR рабочей группой, в состав которой входят все представители 47 государств - членов Совета по правам человека ООН. Национальные учреждения наряду с другими участниками имеют право давать общие комментарии перед принятием итогового заключения (§ 29, 31 Общих руководящих принципов UPR), которое и является результатом универсального периодического обзора как коллегиального (кооперативного) механизма оценки состояния прав человека в государстве и выработки рекомендаций по укреплению гарантий обеспечения и защиты прав и свобод человека в конкретной стране <10>. -------------------------------- <10> См.: Engagement of National Human Rights Institutions with the Universal Periodic Review Mechanism/ICC Position Papers. National Human Rights Institutions and the UN Human Rights Council. Volume III. Copenhagen K - Denmark: Danish Institute For Human Rights, 2007.

Необходимо подчеркнуть, что инициация Советом по правам человека ООН механизма UPR в отношении конкретной страны проводится с согласия государства, заинтересованного в анализе своего реального положения с правами человека. При этом государство само осуществляет такой анализ и предоставляет полную информацию в Совет, добровольно обязуясь выполнить рекомендации (результат) коллегиального обзора. Однако для того, чтобы информация, поданная от имени государства, считалась соответствующей действительному положению дел с правами человека внутри государства, она должна быть подтверждена как национальными, в том числе и NHRIs, так и международными участниками процедуры универсального периодического обзора положения в области прав человека (§ 33). Международный механизм UPR, призванный дополнять, но не заменять процедуры отчетности государств в соответствии с международными договорами по правам человека, прямо и косвенно стимулирует активность всех участников национальной правозащитной деятельности. В отношении NHRIs договорные органы ООН, контролирующие выполнение основных международных договоров по правам человека, считают, что национальные институты по правам человека выполняют "три взаимосвязанные роли: на национальном, региональном и международном уровнях. Международная роль NHRIs, являющихся ключевым элементом сильной системы защиты прав человека на национальном уровне, критически важна. Чем больше NHRIs, активно участвующих в международной системе прав человека, в развитии ее рекомендаций, тем больше они увеличивают и усиливают национальные позиции прав человека. Они укрепляют государственные возможности, улучшая выполнение заключений и рекомендаций договорных органов ООН по правам человека на национальном уровне. NHRIs и договорные органы ООН по правам человека - естественные партнеры в защите и поощрении прав человека" <11>. -------------------------------- <11> Conclusions Workshop of National Human Rights Institutions and Treaty Bodies Geneva, 26 - 28 November 2007. Geneva: National Institution Unit, OHCHR, 2007. P. 2.

В дополнение к этому можно сказать, что, становясь полноправными участниками механизма UPR, национальные учреждения по правам человека (со статусом "А") укрепляют свои позиции как своеобразного связующего звена между национальным и международным уровнями защиты прав человека. В развитии внесудебного механизма защиты прав человека, как уже было отмечено ранее, Россия также пошла по пути зарубежных стран - создания национальных правозащитных институтов. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. Лукин в своем ежегодном докладе за 2007 г. впервые подчеркнул, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - институт, функционирующий в соответствии с Парижскими принципами. Однако Международный координационный комитет национальных учреждений по поощрению и защите прав человека институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в декабре 2007 г. оставил статус аккредитации "В" (видимо, по причине непредоставления документов для реаккредитации), т. е. тот же, который был присвоен ему в 2000 и 2001 гг. <12>. -------------------------------- <12> См.: Chart Of The Status Of National Institutions Accredited By The International Coordinating Committee Of National Institutions For The Promotion And Protection Of Human Rights Accreditation status as of December 2007 // http://www. nhri. net/2007/List_Accredited_NIs_Dec_2007.pdf (последнее посещение - 5 ноября 2008 г.).

В отношении Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека можно сказать, что он полностью не соответствовал международным критериям (по правовому статусу, составу, финансовому обеспечению и др.) независимых государственных внесудебных правозащитных институтов. Это означает невозможность непосредственного участия российского федерального национального института по правам человека в международной системе по защите прав человека под эгидой ООН: в работе отдела национальных институтов, в механизме UPR и т. д. Таким образом, исходя из исторической практики многих стран, можно сделать вывод о том, что так же, как различаются правовые системы и законодательство разных стран, могут различаться и формы национальных (и региональных) институтов по содействию и защите прав человека, основные направления их деятельности и полномочия. Тем не менее одинаковыми должны оставаться основные цели и принципы функционирования таких институтов, соответствующие международным критериям, в частности Парижским принципам. Сегодня "основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности" <13>. Учитывая специфическую российскую историю государственного управления и демократии, формирования новых национальных и региональных правозащитных институтов, актуальность развития досудебного и внесудебного механизмов защиты прав человека и в связи с включением Российской Федерации в международное и европейское правовое пространство, деятельность зарубежных внесудебных правозащитных институтов и их участие в работе Международного координационного комитета национальных учреждений по поощрению и защите прав человека и в механизме UPR представляет не только чисто теоретический, но и практический интерес. -------------------------------- <13> Медведев Д. А. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2008. 6 нояб.

Название документа