Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина

(Редакционный материал)

("Российская юстиция", 2009, N 1)

Текст документа

ВЫСТУПЛЕНИЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В. Д. ЗОРЬКИНА

Уважаемый Президент Российской Федерации!

Уважаемые коллеги!

Наш съезд проходит накануне 15-летия нашей Конституции и 60-летия Всеобщей декларации прав человека. Воспринимая идеи Декларации, Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и осуществление правосудия только судом на основе принципов верховенства права, юридического равенства и справедливости.

Решение проблем укрепления независимости судебной власти, ее эффективности и транспарентности, как подчеркивается в Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы", определяет успех судебной реформы в Российской Федерации.

Обеспечение конституционного единообразия

в истолковании и в применении закона

Несмотря на разделение российской судебной системы на три ветви, она является системой не только в смысле разделения полномочий между судами. Наша деятельность тесно взаимосвязана. Необходимы организационные формы, обеспечивающие это взаимодействие. Одним из показателей недостаточности взаимодействия между различными ветвями судебной власти является различное толкование судами общей юрисдикции и арбитражными судами норм материального права. Уникальность нашей судебной системы заключается в том, что, в отличие от многих других стран, где существуют специализированные суды, в нашей стране две ветви судебной власти - суды общей юрисдикции и арбитражные суды - применяют одни и те же нормы материального права. Нередко толкование этих норм различается, что порождает множество проблем для лиц, обращающихся за судебной защитой.

Так, принципиальное расхождение проявляется в вопросах о подведомственности, возникающих при рассмотрении так называемых корпоративных споров. Это связано с неопределенностью в вопросе о том, какой спор следует признать экономическим. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что споры между участниками хозяйственных обществ и товариществ, если хотя бы один из них является гражданином, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, за исключением случаев, когда указанные споры связаны с предпринимательской или иной экономической деятельностью указанных хозяйственных товариществ и обществ (п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11). Согласно же п. п. 3, 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 судам общей юрисдикции подведомственны только трудовые споры между акционером (участником) и обществом; тем самым презюмируется подведомственность всех остальных корпоративных споров арбитражным судам.

Различаются также подходы ВАС РФ и ВС РФ в определении правовой природы срока, указанного в п. 3 ст. 250 ГК Российской Федерации. Речь идет о трехмесячном сроке, в течение которого при продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя. Арбитражная практика, квалифицируя указанный трехмесячный срок как пресекательный, основывается на разъяснении, данном в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Вместе с тем суды общей юрисдикции, основываясь на разъяснении, данном в подп. "в" п. 1.2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 июня 1980 г. N 4 "О некоторых вопросах практики рассмотрения судами споров, возникающих между участниками общей собственности на жилой дом", понимают указанный срок как срок исковой давности, а не пресекательный.

Далее, Верховный Суд, разъясняя Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", пришел к выводу, что решение третейского суда является основанием для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Обзор судебной практики за IV квартал 2004 года). Напротив, в п. 27 информационного письма ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 96 разъясняется, что вопросы публично-правового характера (регистрация недвижимости) не могут быть предметом рассмотрения в третейском суде. Исходя из этого, арбитражный суд отказывает в удовлетворении заявления о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, предписывающего зарегистрировать право собственности на недвижимое имущество за стороной третейского разбирательства.

Уменьшая неустойку на основании ст. 333 ГК, суды общей юрисдикции и арбитражные суды применяют различные последствия относительно взыскания госпошлины по суммам неустойки. Арбитражные же суды взыскивают уплаченную истцом госпошлину полностью, а суды общей юрисдикции - пропорционально взысканной сумме.

Расхождение имеется также в понимании и применении норм, на основании которых решается возможность возмещения морального вреда, причиненного вследствие умаления деловой репутации юридического лица. Высший Арбитражный Суд придерживается позиции, что к юридическим лицам понятие морального вреда неприменимо, а потому невозможно удовлетворять требования о компенсации такого вреда. Эта правовая позиция нашла отражение в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 декабря 1998 г. N 813/98. В нем указано: "В соответствии со ст. 151 Гражданского кодекса РФ под моральным вредом понимаются физические или нравственные страдания, причиненные гражданину действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. Размер компенсации морального вреда определяется с учетом степени физических или нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред. Поскольку юридическое лицо не может испытывать физических или нравственных страданий, ему невозможно причинить моральный вред". Согласно же п. 5 Постановления N 10 Пленума Верховного Суда правила, регулирующие компенсацию морального вреда, причиненного распространением сведений, порочащих деловую репутацию гражданина, применяются и в случаях распространения таких сведений о юридическом лице. Аналогичная правовая позиция сформулирована также в Постановлении Пленума Верховного Суда от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" в части, касающейся деловой репутации юридических лиц.

Между тем верховенство права и вытекающий из него принцип конституционной законности предполагают единообразное понимание и применение закона судом не только в каждой из обозначенных судебных подсистем, но и в судебной системе Российской Федерации в целом. Причем такое единообразие предполагает не только чисто формальный аспект - одинаковое истолкование и применение, но и - что особенно важно - содержательный аспект, т. е. истолкование и применение, соответствующее принципам и нормам Конституции. Прежде всего - в соответствии с принципом юридического равенства в реализации прав и свобод и вытекающей отсюда недопустимостью неправомерного их ограничения в правоприменительной деятельности.

Обеспечение единообразного понимания и применения закона является одной из основных задач высших судов - Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, которые согласно Конституции осуществляют в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью соответствующих нижестоящих судов и дают разъяснения по вопросам судебной практики (ст. ст. 126 и 127).

Если такое истолкование и применение - в единстве формального и содержательного аспектов - не обеспечено (т. е. когда на практике имеет место неоднозначное истолкование и применение закона), это приводит к неопределенности закона и создается возможность его противоречивого и произвольного применения. Тем самым нарушается фундаментальный конституционный принцип равенства как необходимое условие реализации прав и свобод.

Принцип конституционного единообразия понимания и применения закона, во всяком случае, предполагает необходимость соблюдения следующих условий:

невозможность расширительного истолкования запретов, предусмотренных законом;

недопустимость сужения содержания прав и свобод в результате истолкования, осуществляемого правоприменителем;

любые ограничительные меры, назначаемые судом в результате применения закона, содержащего такие ограничения, должны быть соразмерны преследуемым законным целям; такие ограничения не должны применяться, если указанные цели могут быть достигнуты иными мерами.

В Конституционный Суд поступает значительное количество жалоб, которые фактически связаны с расхождениями и противоречиями в истолковании и применении норм судами. Такие расхождения и противоречия должны снимать соответственно Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, осуществляя в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов и давая разъяснения по вопросам судебной практики. Как известно, ранее для этого использовались и совместные постановления этих двух судов.

Реализация конституционного принципа единообразия и применения закона обеспечивается также Конституционным Судом - посредством присущих ему полномочий. Конституционное судопроизводство используется, если законом, примененным в конкретном деле, нарушаются конституционные права и свободы. Такое нарушение происходит в том числе в случае, если закону придан неконституционный смысл сложившейся правоприменительной практикой или официальным или иным толкованием. Очевидно, это и случаи, когда в судах общей юрисдикции и (или) арбитражных судах не обеспечено единообразное понимание и применение закона, поскольку это ведет к нарушению конституционного принципа юридического равенства в реализации прав и свобод, урегулированных таким законом.

Конституционный Суд, оценивая в процессе конституционного судопроизводства как буквальный смысл нормы, так и смысл, придаваемый ей официальным и иным истолкованием (в том числе истолкованием в конкретном деле или в сложившейся правоприменительной практике), и учитывая ее место в системе норм, признает норму конституционной (соответствующей Конституции Российской Федерации) либо неконституционной (не соответствующей Конституции Российской Федерации) и тем самым выявляет ее конституционный либо неконституционный смысл.

Таким образом, норма, конституционный смысл которой выявлен Конституционным Судом Российской Федерации, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее конституционность решением Конституционного Суда Российской Федерации.

Реформирование системы судебных инстанций

Прежде всего требуется разработка и принятие федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции, который - по аналогии с действующим ФКЗ "Об арбитражных судах в РФ" - должен обеспечить последовательное законодательное оформление самой крупной ветви судебной юрисдикции в РФ, исходя из конституционных требований, предусмотренных в отношении организации и полномочий судов общей юрисдикции, возглавляемых Верховным Судом РФ, в том числе закрепленных не только в ст. ст. 120, 121, 122, 123, 126, 128 (ч. 3), но и в ст. ст. 46, 47, 48, 50, 52, 53 - 55 Конституции РФ, т. е. в конституционных нормах о правах и свободах граждан в сфере юстиции.

К этому обязывает и Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

Как вы помните, коллеги, данное Постановление непосредственно касается надзорного производства в судах общей юрисдикции.

Конституционный Суд пришел к выводу, что производство в порядке надзора в правовой системе Российской Федерации может рассматриваться как необходимое для обеспечения баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как справедливость и стабильность судебных актов. Вместе с тем надзорное производство в том виде, как оно конкретизировано в действующем законодательстве, нуждается в существенной корректировке.

При этом Конституционный Суд, исходя из сложившихся реалий и руководствуясь принципом конституционной сдержанности, с тем чтобы не обрушить систему судопроизводства и не подорвать стабильность правопорядка, воздержался от признания не соответствующими Конституции Российской Федерации законоположений, которые регулируют производство в надзорной инстанции. Речь идет о ст. ст. 376, 377, 381, 382, 383, 387 и 389 ГПК Российской Федерации - в той части, в какой ими предопределяются множественность надзорных инстанций, возможность чрезмерно протяженных по времени процедур обжалования и возможность неоднократного пересмотра судебных постановлений в порядке надзора, некоторые другие отступления от принципа правовой определенности.

Вместе с тем Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель, исходя из требований Конституции и с учетом настоящего Постановления, обязан в разумные сроки установить процедуры, реально обеспечивающие своевременное выявление и пересмотр ошибочных судебных постановлений, не вступивших в законную силу, а также привести правовое регулирование надзорного производства в соответствие с международно-правовыми стандартами.

Исполняя данное Постановление, Федеральное Собрание сделало только первые шаги. Изменения, внесенные Федеральным законом N 330-ФЗ в ГПК РФ, коснулись лишь процедуры рассмотрения дел в судах надзорной инстанции. При этом по-прежнему сохранилась множественность надзорных инстанций и возможность неоднократного пересмотра вступившего в законную силу решения в надзорном порядке: вместо возможных пяти надзорных инстанций, как это было ранее, теперь существуют три надзорные инстанции.

Между тем Постановление КС обозначило не только недостатки надзорного производства. В нем указано, в программном виде, на необходимость реформирования гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции с целью его приведения в соответствие с конституционным принципом равенства и признанными нашим государством международно-правовыми стандартами.

Прежде всего это касается переноса основного бремени пересмотра судебных решений на суды, осуществляющие проверку решений, не вступивших в законную силу. В гражданском процессе это соответственно суды апелляционной и кассационной инстанций. Эти инстанции должны перестать быть "проходными", только лишь ступенькой, условием для дальнейшего обращения в надзорный суд. Апелляционная инстанция должна иметь полномочие пересматривать дело в полном объеме, решая как вопросы права, так и вопросы факта, причем по тем же правилам, что и суд первой инстанции. Кассационная инстанция, пересматривая дело, должна решать исключительно вопросы права, но не вопросы факта. Пересмотр же в порядке надзора должен носить исключительный характер, когда совершены такие существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без исправления которых невозможны эффективное восстановление и защита нарушенных прав и свобод, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Хотя в большинстве правовых систем мира существует двух - или трехступенчатая система судебных инстанций, для России, с учетом особенностей ее федеративного и административно-территориального устройства, а также сложившихся традиций и недостаточно окрепшего режима законности, в современных условиях оптимальным было бы сохранение 4-ступенчатой структуры судебных инстанций, включая надзор.

Как вытекает из ст. 118 (ч. 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. ст. 126 и 127, гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, должно в своих принципах и основных чертах быть одинаковым для этих судов. При этом было бы неправильным механически переносить схему организации арбитражных судов на суды общей юрисдикции, рассматривающие как гражданские, так и уголовные дела. Однако сближение этих двух систем необходимо.

С учетом этого возможен был бы следующий вариант:

преобразовать суды кассационной инстанции в апелляционные - для реализации конституционного права граждан на проверку вышестоящим судом судебных актов по существу (как это имеет место в действующей системе арбитражных судов); без таких преобразований остается необеспеченным право каждого на пересмотр вынесенного в отношении его приговора вышестоящим судом, так как международный стандарт под таким пересмотром понимает полное вторичное рассмотрение дела в следующей инстанции по правилам суда первой инстанции;

создать в целях совершенствования системы и деятельности судов общей юрисдикции судебные округа, не совпадающие с административно-территориальным делением страны - основываясь на апробированных формах организации судопроизводства в арбитражных судах и историческом опыте судоустройства в России, - с тем чтобы наделить образуемые в них суды полномочиями кассационной инстанции, проверяющей (после апелляции) правильность применения права;

сохранить за Верховным Судом Российской Федерации исключительные полномочия по проверке судебных актов в надзорном порядке и компетенцию по рассмотрению по первой инстанции дел, возникающих из публичных правоотношений, а также предусмотреть формы осуществления им контроля за соблюдением разумных сроков рассмотрения дел в судах и исполнением судебных решений. Не менее важным является также конституционное правомочие Верховного Суда давать разъяснения по вопросам судебной практики, обеспечивая единообразное применение норм права на всех уровнях системы судов общей юрисдикции.

Очевидно, что решение должно приниматься с учетом реальных возможностей государства, в том числе кадровых, финансовых, временных и т. д., но поиск приемлемых моделей не должен слишком затянуться, необходимо начинать реформирование незамедлительно, иначе мы не добьемся желаемого уровня эффективности судебной системы.

Россия и Страсбург

Реформирование системы судебных инстанций связано также с выстраиванием адекватного соотношения внутригосударственных средств судебной защиты и Европейского суда по правам человека, под юрисдикцией которого находится Россия.

В последние годы сложилась определенная взаимосвязь между российским и европейским правосудием, когда национальная и наднациональная системы начинают все больше взаимодействовать и оказывать взаимное влияние друг на друга. В идеале мы должны совместными усилиями выстроить такую систему, в которой Европейский суд будет играть действительно субсидиарную роль - роль резервной инстанции в случаях, когда национальная система защиты прав, несмотря на все предпринятые меры, даже при условии их реальности и эффективности, все-таки даст сбой.

На сегодняшний день Россия осталась, наверное, единственной среди европейских государств, чьи граждане могут обращаться с жалобой в Европейский суд, минуя высшие судебные инстанции. Причина такого сложившегося положения известна: ЕСПЧ не признает производство в суде надзорной инстанции в качестве эффективного средства правовой защиты и потому полагает внутригосударственные средства правовой защиты исчерпанными после использования ординарных способов обжалования, то есть, в судах общей юрисдикции, после прохождения апелляционной или кассационной инстанции. Более того, аналогичный подход Европейский суд применяет и в отношении арбитражных судов, несмотря на то что в результате реформы они действуют уже в иной системе судебных инстанций. Подразумевается, что национальные средства защиты исчерпаны после прохождения кассационной инстанции.

Согласно ст. 46 Конституции России каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3). Очевидно, что это положение во взаимосвязи со ст. ст. 10, 11, 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции предполагает обращение в международные органы после прохождения высших судов. Разумеется, при одном непременном условии: судоустройство и судопроизводство, в том числе в судах общей юрисдикции, должно отвечать всем требованиям Конституции с учетом правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в частности, в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

Высшие инстанции судебной власти государства, которые - в силу их конституционного статуса и предназначения в системе судебной защиты (ст. ст. 10, 11, 46, 118, 120, 125, 126 и 127 Конституции) - полномочны в случае обращения заявителя принимать окончательное решение по делу. Такое решение по конкретному делу принимается Верховным Судом либо Высшим Арбитражным Судом. Именно эти высшие суды осуществляют надзор за деятельностью нижестоящих судов и дают разъяснения по вопросам судебной практики. Решение же по спору о нарушениях конституционных прав законом, примененным в конкретном деле, принимается Конституционным Судом.

В настоящее же время вследствие указанных недостатков отечественной судебной системы дело, разрешенное областным судом в системе судов общей юрисдикции или окружным судом в системе арбитражных судов, сразу попадает в Страсбург. Европейский суд де-факто зачастую решает вопросы, которые могут и должны рассматриваться и решаться высшими национальными судебными органами страны. Тем самым он - вопреки своему предназначению как субсидиарного и наднационального судебного органа - невольно начинает подменять собой высшую инстанцию в судебной власти государства. В результате встает вопрос о дееспособности и суверенности нашей судебной системы.

Число жалоб российских граждан в Европейский суд по правам человека с начала XXI века постоянно увеличивается. В 2002 году Европейский суд по правам человека вынес первые два постановления по жалобам против России, в 2003 году - пять, в 2004 - 15, в 2005 - уже 83, в 2006 - 102, в 2007 году - 192. Сегодня Россия лидирует по количеству поданных жалоб и занимает второе после Турции место по количеству постановлений Суда, признающих власти государства ответственными в нарушении хотя бы одного положения Конвенции. На начало 2008 года в Европейском суде ожидало рассмотрения 20300 жалоб против России, что составляет 26% от общего числа таких жалоб (на начало 2007 года ожидало рассмотрения 15000 жалоб).

Следовательно, существуют серьезные изъяны в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом.

Как следствие этих системных изъянов проявляется явно ненормальная гипертрофированная тенденция, когда наднациональная правовая система - Европейский суд все в большей степени выполняет функции, которые должны осуществляться российскими судами.

Причина этого - не в некой злонамеренной экспансии наднациональных правовых институтов, а в несовершенстве нашего законодательства и судебной системы, в дефектах механизмов исполнения судебных решений. Ведь в половине общего числа жалоб в Европейский суд оспаривается неисполнение судебных решений, еще около четверти - нарушение принципа правовой определенности в результате отмены вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора. Примерно в такой же пропорции распределяются и вынесенные Европейским судом решения по жалобам, признанным приемлемыми.

Почему надо жаловаться в Страсбург, если судебное решение не исполняется в Барнауле, во Владивостоке? Значит, не работает система исполнения судебных решений в России. И, значит, законодатели должны предложить механизмы, чтобы эта система заработала.

Соответствующие законодательные изменения должны произойти и в судоустройстве и судопроизводстве. В том числе в надзорном производстве. Именно на реформирование этого многократно критикуемого Европейским судом института направлено Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

В связи с этим давайте кратко вспомним, почему исчисление шестимесячного срока, установленного Конвенцией о защите прав человека и основных свобод для подачи жалобы в Европейский суд, для российских заявителей начинается с момента вынесения постановления судом кассационной или аналогичной ей инстанции.

Надзорное производство в гражданском процессе по ранее действовавшему ГПК РСФСР 1964 года было признано неэффективным средством правовой защиты, поскольку пересмотр дела в порядке надзора инициировался не по жалобе заинтересованного лица, участвовавшего в деле, а по инициативе должностного лица, стороной по делу не являвшегося (решения о приемлемости жалоб по делам "Тумилович против России", "Галина Питкевич против России" и др.).

ГПК РСФСР не предоставлял гражданам права непосредственно обращаться в суд надзорной инстанции, а надзорное производство возбуждалось лишь по протесту должностных лиц суда и прокуратуры. Соответственно, вступление судебного постановления в законную силу означало одновременно, что гражданин (если только он не обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав законом, примененным или подлежащим применению в его деле) исчерпал все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты при определении своих прав и обязанностей.

Именно в условиях такого действовавшего законодательного регулирования Конституционный Суд в свое время признал право граждан Российской Федерации на обращение в Европейский суд по правам человека независимо от того, был ли обжалуемый судебный акт предметом проверки в суде надзорной инстанции. Соответственно и Европейский суд сформулировал правовую позицию, согласно которой шестимесячный срок для обращения граждан Российской Федерации в этот Суд исчисляется с момента вступления судебного акта в законную силу и не прерывается даже в том случае, если инициируется производство в надзорной инстанции.

В соответствии с ныне действующим ГПК Российской Федерации, граждане имеют право непосредственно обжаловать судебные постановления в суд надзорной инстанции. В случае если судья, истребовав дело, по просьбе, содержащейся в жалобе, представлении или ином ходатайстве, приостанавливает исполнение обжалованного судебного постановления, оно до завершения производства в суде надзорной инстанции не реализуется в конкретных правоотношениях. В таком случае обжалуемый акт не может считаться окончательным, тем более что суд надзорной инстанции, в отличие от Европейского суда по правам человека, правомочен не только установить факт нарушения права, но и отменить приведшее к такому нарушению судебное постановление. Следовательно, пока судом надзорной инстанции не вынесено соответствующее решение, внутригосударственные средства правовой защиты не могут считаться исчерпанными в смысле ст. 46 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем хотя надзорное производство по новому ГПК Российской Федерации и возбуждается по жалобе заинтересованного лица, однако имеет множество других недостатков, на которые Конституционный Суд указал, в частности, в упомянутом Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П: это и множественность надзорных инстанций, и неопределенность оснований для такой отмены, и возможность неоднократного "разворота" вступившего в законную силу решения суда.

Именно эти недостатки, которые прежде всего и превращают надзорное производство в неэффективное средство защиты на внутригосударственном уровне для самих российских граждан, были отмечены и в ряде недавних постановлений Европейского суда. Именно эти дефекты препятствуют признать надзорное производство, даже в его обновленном виде, эффективным средством правовой защиты по смыслу Конвенции.

В настоящее время процесс реформирования надзорного производства уже запущен, и после его завершения, очевидно, должны быть сняты претензии к самому институту с точки зрения его соответствия международным принципам. Тогда можно будет ставить вопрос о его признании эффективным средством правовой защиты с точки зрения Конвенции о защите прав человека.

По моему глубокому убеждению, это та самая национальная специфика, которую необходимо учитывать при реформировании наднационального контрольного механизма Конвенции в целом. Без учета такой специфики реформы будут менее эффективными.

Совершенствования требует и надзор в уголовном процессе.

Вообще назрела необходимость провести инвентаризацию по всем делам, принятым Европейским судом против России. Важно выделить реальные болевые точки, несовершенные правовые механизмы, несоответствие нашего законодательства стандартам Европейской конвенции о защите прав человека. Ведь эта Конвенция не просто международный договор, она занимает особое место в правовой системе Российской Федерации, потому что в ней сформулированы основные правовые принципы развития современной европейской цивилизации, понимание прав и свобод человека и гражданина.

Эти принципы вошли в ткань практики европейских государств, в их конституции. Эти же приоритеты характерны и для российской Конституции. Поэтому и необходима большая работа по реформированию всей нашей правовой системы. Это касается всех кодексов, всех основополагающих законов, затрагивающих права граждан. Это касается и законов, регулирующих экономическую жизнь, социальные права и борьбу с преступностью.

Надо иметь в виду, что, как бы мы ни реформировали свою правовую систему, всегда будут факты, не относящиеся к несовершенству законодательства, а это законодательство игнорирующие. И Европейский суд будет принимать во внимание подобные факты, как это, например, было по делу "Михеева против России".

Никакое законодательство не регламентирует и не может регламентировать применение пыток, потому что они запрещены ст. 3 Конвенции по защите прав человека и основных свобод. Но пострадавший вынужден был обратиться в Европейский суд, а Суд его обращение признал приемлемым, потому что пять лет к виновным в пытках должностным лицам не принималось никаких мер вследствие имевшей место круговой поруки и вседозволенности в конкретных правоохранительных органах.

Искоренение таких фактов также относится к правовой реформе, улучшению контрольных механизмов, изменению правосознания самих правоохранителей.

О приоритете решения дел на национальном уровне постоянно говорят и члены Европейского суда.

Председатель Европейского суда Жан-Поль Коста неоднократно отмечал в своих выступлениях, что Европейский суд, чья деятельность строится на принципе субсидиарности, а также предупреждения нарушений, может только приветствовать разрешение как можно большего числа дел на национальном уровне.

В ряде документов Совета Европы, принятых уже в XXI веке, содержится призыв к государствам реализовать внутригосударственные меры, направленные на повышение уровня защиты прав и свобод человека, в том числе по предоставлению эффективных и доступных внутренних средств правовой защиты. Внедрение этих мер должно положительным образом сказаться на ключевой проблеме загруженности Европейского суда - возрастающем потоке жалоб, особенно из государств - участников Конвенции "новой волны". Комитет министров Совета Европы рекомендовал государствам-участникам, исполняющим решения Европейского суда, в которых обозначены общие структурные недостатки национального законодательства или судебной практики, пересматривать и, если необходимо, вводить новые эффективные средства правовой защиты.

Я убежден, что ограничить право граждан на обращение в Европейский суд - абсурдная и нереализуемая идея. Абсурдная и нереализуемая хотя бы потому, что это право прямо предусмотрено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Такое право находится под защитой Конституции, как это вытекает из ее ст. ст. 2, 15 и 17. А сама Конвенция является частью нашей правовой системы и, более того, по вопросам защиты прав человека и основных свобод во многом определяет направления ее развития. Речь идет, следовательно, не об ограничении права на защиту посредством Страсбургского суда как субсидиарного органа, а совершенно о другом, а именно - о реформировании российской правовой системы и судебной системы таким образом, чтобы существенная часть поводов к обращению наших граждан в Европейский суд отпала вследствие упрочения механизмов и средств полной и эффективной судебной защиты прав и свобод на национальном (внутригосударственном) уровне.

Поэтому задача России как государства, лидирующего на сегодняшний день по количеству поданных обращений, - уделять максимальное внимание совершенствованию внутреннего законодательства, национальной судебной системы для переноса основного бремени защиты прав наших граждан на национальные органы, что естественным и ни в коем случае не форсированным способом приведет к снижению потока жалоб в Страсбург.

Задача в первую очередь национальных судебных и правоохранительных органов - защищать права человека с использованием внутренних (национальных) механизмов и обеспечивать соблюдение положений Конвенции.

Повторюсь, что изменение ситуации возможно только после полноценной реформы надзорного производства, а значит, и системы судебных инстанций в целом, поскольку существование надзора в его нынешнем виде не обеспечивает в полной мере реализации гарантий, закрепленных статьей 46 Конституции России.

В связи с практикой исполнения решений Европейского суда, вынесенных по спорам граждан с Российской Федерацией, существует еще одна проблема. Статья 392 ГПК Российской Федерации не предусматривает такого основания для пересмотра судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам, как вынесение Европейским судом постановления, устанавливающего нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Затрагивая эту проблему в Определении от 15 ноября 2007 года N 757-О-О, КС исходит из того, что отсутствие указанного основания в законодательстве само по себе не может служить препятствием для пересмотра судебного акта в целях исправления судебной ошибки в связи с принятием соответствующего решения Европейским судом.

Однако в судебной практике ст. 392 ГПК Российской Федерации по-прежнему рассматривается как содержащая исчерпывающий перечень оснований для пересмотра судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам. Это подтверждается и тем фактом, что внесенные Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 330-ФЗ в ст. 392 Кодекса изменения вновь не включили в перечень оснований вынесение постановления Европейским судом по правам человека. В Конституционный Суд уже подан целый ряд жалоб по данному вопросу, поэтому от более подробного комментария воздержусь.

Стандарты независимости правосудия

Хотел бы также проинформировать Вас, коллеги, что в настоящее время Венецианская комиссия Совета Европы разрабатывает европейские стандарты независимости правосудия. Предположительно эти стандарты должны включать некий минимальный набор требований, минимальный набор недопустимых действий, поведения и вмешательства и множество вариантов выбора различных процедур и механизмов для достижения судейской независимости, которые сочетаются с основными принципами и целями европейского права. Эти стандарты должны подтвердить уже сформированную систему правовых ценностей - европейских и международных, учитывая при этом различный исторический и политический контекст, существующий в разных европейских странах. Они должны определять базовые принципы, соблюдение которых необходимо для обеспечения судейской независимости в любом контексте.

Стабильность институтов, обеспечивающих верховенство права в государстве, не может быть обеспечена без независимой судебной власти; в отсутствие независимых и беспристрастных судей невозможна также эффективная борьба с коррупцией. Только в условиях независимой судебной власти возможно достижение целей построения справедливого общества, ключевым элементом которого является эффективное правосудие.

Независимость судей, таким образом, на сегодняшний день во всех правовых системах рассматривается как неотъемлемый и, более того, важнейший элемент обеспечения реального правосудия в собственном смысле слова и надлежащего процесса (due process).

Является также общепризнанным, что независимость судей не должна рассматриваться как их личная привилегия, обусловленная их статусом; этот конституционный принцип одновременно является важнейшей гарантией права граждан на судебную защиту, гарантией беспристрастности суда, через которую единственно возможно вынесение справедливого решения.

Таким образом, на сегодняшний день независимость судей рассматривается как:

- конституционная характеристика правосудия, без которой оно невозможно;

- как фундаментальная процессуальная гарантия, обеспечивающая соблюдение всех других процессуальных гарантий сторон процесса.

Однако независимость судей имеет значение не сама по себе, а как средство обеспечить главную ценность процесса - рассмотрение дела беспристрастным судом в справедливой судебной процедуре; таким образом, в современной процессуальной науке независимость суда рассматривается как средство обеспечения его беспристрастности.

Традиционно выделяются внешние и внутренние параметры обеспечения независимости судебной власти: независимость от других ветвей государственной власти (внешняя независимость) и независимость от сторон спора и других участников судебного разбирательства (внутренняя независимость).

Кроме того, важнейшим фактором является обеспечение независимости от должностных лиц судебной системы, в том числе непосредственных руководителей судей (председателей судов); как показывает российский опыт, эта проблема имеет ключевое значение.

Угрозы судейской независимости в различных странах в целом схожи, хотя существуют и специфические проблемы в области ее обеспечения, обусловленные индивидуальными правовыми, культурными и даже политическими характеристиками каждого государства.

Одной из важнейших проблем становится поиск баланса между независимостью судей, которая, безусловно, не является категорией абсолютной, и их ответственностью. Как известно, проблема ответственности судей является одной из наиболее сложных среди вопросов статуса судей и организации судебной системы государства вообще, поскольку она напрямую связана с проблемой независимости судей.

Поскольку судьи осуществляют власть, то оборотной стороной этой власти является ответственность за ее надлежащее и законное осуществление. В рационально организованных обществах должен быть баланс между этими двумя понятиями.

Принцип неприкосновенности судьи, призванный обеспечить осуществление судьей своих функций в полной автономии и независимости, всегда связан с проблемой границ этой неприкосновенности. В то же время проблема дисциплинарной ответственности судей является одной из самых малоисследованных в юридической науке.

Одной из причин сложностей в определении границ независимости судей при осуществлении ими судебной власти является отсутствие единых четких критериев определения того, какое поведение судьи может расцениваться как несовместимое с судейским статусом и осуществляемой им деятельностью. Так, в исследовании Института судебных систем (Research Institute of Judicial Systems) (Италия), посвященном процедурам назначения на должность судьи, профессионального продвижения и ответственности судей, проведенном в крупнейших европейских странах, подчеркивалось, что проблема ответственности судей и определения стандартов судейской этики обсуждается во всех странах в контексте поиска баланса между независимостью и ответственностью судьи. Однако единые стандарты судейской этики и поведения судьи по-прежнему отсутствуют. Попытки формулирования этих стандартов предпринимались неоднократно и продолжают предприниматься сейчас, как на уровне международных организаций, так и на уровне профессионального сообщества. Тем не менее можно констатировать, что на сегодняшней день универсального кодекса судейской независимости, который позволял бы оценивать ее уровень не по формальным (то есть наличие нормативных положений), а по реальным признакам, так и не создано.

Во многих странах существуют кодексы судейской этики, устанавливающие требования к поведению судьи, такие как: действовать беспристрастно и справедливо, заботиться об общественном благе, быть осмотрительным в политической деятельности, сохранять конфиденциальность информации, полученной в ходе исполнения служебных функций; не заниматься другой деятельностью, за исключением научной и преподавательской; не принимать подарков; действовать руководствуясь законом и принимать на себя ответственность за свою деятельность. В то же время положения этих кодексов обычно устанавливают, что судья - как во время исполнения своих обязанностей, так и вне их - должен вести себя таким образом, чтобы повышать доверие и уважение к судебной власти. Однако положения этих кодексов или соответствующих законов, регулирующих статус судьи, достаточно неопределенны, размыты и зачастую оставляют широкий простор для дискреции дисциплинарного органа, рассматривающего вопрос об ответственности судьи.

В правовой системе России проблема обеспечения независимости судей, при всем сходстве имеющихся затруднений с существующими в других странах, имеет и свою специфику. Во многом это связано с недостаточно долгой историей развития реального разделения властей и формирования правового государства. Тем не менее обеспечение судейской независимости является первостепенной, приоритетной задачей в концепции совершенствования судебной системы. В частности, на необходимость срочной разработки и внедрения современных законодательных и других механизмов, позволяющих повысить уровень судейской независимости, неоднократно указывалось Президентом России в его выступлениях.

Такой уровень внимания к данной проблеме указывает на ее остроту. Несмотря на конституционное закрепление принципа независимости судей и установление ряда гарантий ее обеспечения в федеральных законах, регулирующих статус судей, деятельность судейского сообщества и процедуры судопроизводства, тем не менее, как показывают российские исследования и практика, сложности с обеспечением реальной независимости судей возникают на всех этапах их профессиональной жизни.

Общепризнанно, что наилучшей страховкой от необоснованного вмешательства в деятельность судей являются не институциональные механизмы, а уровень развития правосознания в целом, общее уважение к верховенству права, уважение к судейскому статусу, а также заинтересованность других ветвей власти в обеспечении реальной независимости судей. Например, во всех странах Европы существуют нормы, гарантирующие независимость судей, однако реальный уровень независимости в этих странах очень разный. Глубинные механизмы этого неравенства лежат в плоскости ценностей, о которых мы сказали выше: верховенство права, развитие правосознания, уважение к судейскому статусу и т. д. И над реализацией этих принципов мы тоже будем работать. Тем не менее при прочих равных условиях стандарты могут и должны сыграть свою позитивную роль. И поэтому выработка таких стандартов с учетом особенностей их реализации в условиях российской правовой системы - важная задача, стоящая перед нашим судейским сообществом.

Необходимо отметить еще два важнейших аспекта обеспечения независимости судей.

Принцип несменяемости судей закреплен Конституцией РФ (ст. 121), однако из этого правила законом установлены два исключения: для мировых судей, замещающих свою должность в течение пяти лет, и для судей федеральных судов, за исключением судей высших судебных органов, которые впервые назначаются на должность с испытательным сроком на три года. При этом в законе отсутствуют критерии решения вопроса о вторичном назначении на должность судьи. В результате при формально равном статусе независимость судей, назначенных на должность впервые, существенно меньше.

При этом первичное назначение на должность федерального судьи осуществляется Президентом РФ по представлению соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, а прекращение полномочий судьи происходит на основании решения соответствующей квалификационной коллегии судей, причем основания такого решения на законодательном уровне не сформулированы.

Необходимо восполнить этот пробел закона и устранить или по крайней мере снизить опасность того, что находящийся как бы на испытательном сроке судья будет руководствоваться не только законом и внутренним убеждением, но и стремлением получить одобрение тех, от кого зависит его вторичное назначение на должность.

Если рассматривать трехлетний срок первоначального назначения судьи на должность как испытательный, в течение которого судья должен подтвердить свою готовность по профессиональным и иным качествам осуществлять полномочия судьи на постоянной основе, то, возможно, более целесообразным было бы введение 2-летней стажировки для кандидатов в судьи на должностях с аналогичными судейским функциями.

Вторым важным условием для повышения реальной независимости судей является создание специального дисциплинарного суда для рассмотрения вопросов о привлечении судей к дисциплинарной ответственности. Сейчас эти функции осуществляются внесудебными органами - квалификационными коллегиями судей, что вызывает обоснованную критику. Несмотря на возможность пересмотра решений квалификационных коллегий в суде соответствующего уровня, думается, что рассмотрение во внесудебном порядке таких важнейших вопросов, как привлечение судьи к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения полномочий, не вполне соответствует уровню значимости этих вопросов. Кроме того, зачастую при рассмотрении такого рода дела квалификационные коллегии оценивают правильность применения судьей норм права, при том что в вышестоящем суде дело могло и не пересматриваться. Конституционный Суд обращал на это внимание в Постановлении от 28 февраля 2008 г. Думается, в наших условиях для рассмотрения вопросов, затрагивающих сам статус судьи, необходимо создать специальные судебные органы.

В целях повышения реальной независимости судей возможно установление иных, помимо существующих, видов дисциплинарных взысканий для судей (таких как понижение квалификационного класса судьи, лишение премии или понижение зарплаты на какой-то период; а также вынесение решения о привлечении к дисциплинарной ответственности без наложения конкретного взыскания - здесь дисциплинирующим фактором будет само привлечение к дисциплинарной ответственности, и др.), в том числе с учетом аналогичного опыта других стран на основе критического анализа их эффективности. При этом крайняя мера - досрочное прекращение полномочий судьи - должна применяться только в случае рецидивов, после применения других мер ответственности, если они не возымели должного воздействия.

Независимость судей имеет значение не сама по себе, а как средство обеспечить главную ценность процесса - рассмотрение дела беспристрастным судом в справедливой судебной процедуре; таким образом, в современной процессуальной науке независимость суда рассматривается как средство обеспечения его беспристрастности. Стабильность институтов, обеспечивающих верховенство права в государстве, не может быть обеспечена без независимой судебной власти; в отсутствие независимых и беспристрастных судей невозможна также эффективная борьба с коррупцией. Только в условиях независимой судебной власти возможно достижение целей построения справедливого общества, ключевым элементом которого является эффективное правосудие.

Верховенство права, права и свободы человека, правосудие - неразделимые понятия. Конституция гарантирует справедливое правосудие. Суд является конечной инстанцией в решении споров о праве - будь то спор между гражданами или спор гражданина с государством. За 15 лет жизни по новой Конституции наша Россия, шаг за шагом преодолевая правовой нигилизм, упрочивает независимый суд как неотъемлемый элемент правового государства и коренным образом меняется. Наша задача - сделать эти изменения необратимыми.

Название документа