К вопросу о необходимости законодательного закрепления понятия "иностранный гражданин - гражданин Союзного государства"

К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ "ИНОСТРАННЫЙ ГРАЖДАНИН - ГРАЖДАНИН СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА"

Е. В. ЯКОВЛЕВА

Яковлева Е. В., начальник регионального отдела Юридического департамента ЗАО "Вещательная корпорация "Проф-Медиа", кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу понятий "иностранный гражданин" и "иностранец", содержащихся в законодательстве Российской Федерации об иностранцах, а также в иммиграционном законодательстве Великобритании, Соединенных Штатов Америки и Канады, и формулированию предложений по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства России, регулирующего отношения с участием иностранных граждан, с учетом опыта названных зарубежных стран. По результатам исследования в целях предупреждения нарушений в России прав и свобод граждан Белоруссии, установленных в международных договорах Российской Федерации и Республики Беларусь, предлагается закрепить в действующем законодательстве РФ о правовом положении иностранных граждан особый статус для граждан Белоруссии (иностранные граждане - граждане Союзного государства) и установить, что права и свободы таких граждан, провозглашенные в нормативных правовых актах Союзного государства, являются непосредственно действующими в РФ.

The article is devoted to the analysis of definitions of "foreign national" and "alien", containing in the Russian immigration law and in the immigration law of Great Britain, the USA and Canada, and to the formulation of proposals to amend the conceptual structure of the current Russian legislation concerning the status of aliens on the basis of the experience of the above-mentioned foreign countries. As a consequence of the analysis and in order to prevent the violations of rights and liberties of the citizens of the Republic of Belarus, declared in the international treaties of the Russian Federation and the Republic of Belarus, the author of the article proposes to enact into the current Russian immigration law the special status for the citizens of the Republic of Belarus (foreign nationals - nationals of the Union State) and to establish that the rights and liberties of the foreign nationals - nationals of the Union State, declared in the legal documents of the Union State, are direct-acting in the Russian Federation <*>. -------------------------------- <*> Iakovleva E. V. On the question of necessity of legislative fixation of the concept "foreign citizen - citizen of the Union State".

Настоящее исследование посвящено анализу понятий "иностранный гражданин" и "иностранец", содержащихся в законодательстве Российской Федерации об иностранцах, а также в иммиграционном законодательстве Великобритании, Соединенных Штатов Америки и Канады, и формулированию предложений по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства России, регулирующего отношения с участием иностранных граждан, с учетом опыта названных зарубежных стран. В Российской Федерации законодательное определение термина "иностранный гражданин" дает основополагающий Закон о статусе иностранцев - Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ "О правовом положении иностранных граждан"). Согласно п. 1 ст. 2 указанного Закона "иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иного государства" <2>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700, N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 35. Ст. 3607, N 45. Ст. 4377; 2006. N 30. Ст. 3286, N 31 (ч. 1). Ст. 3420; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21, N 2. Ст. 361, N 49. Ст. 6071, N 50. Ст. 6241; Российская газета. 2008. 9 мая, 25 июля. <2> Аналогичное понятие дается и в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4447; 2004. N 45. Ст. 4377; 2006. N 2. Ст. 170, N 31 (ч. 1). Ст. 3420; 2007. N 49. Ст. 6057, N 50. Ст. 6241; 2008. N 40. Ст. 4498.

Иммиграционное законодательство Великобритании и США, в отличие от ФЗ "О правовом положении иностранных граждан", использует определение "иностранец" ("alien"). Так, параграф 50 Закона Великобритании 1981 г. "О гражданстве" (с. 61) <3> устанавливает: "Иностранец - лицо, которое не является гражданином Содружества <4>, не является лицом, находящимся под защитой Великобритании, а также не является гражданином Республики Ирландия"; в соответствии с § 1101 (a) (3) главы 12 титула 8 Кодекса США "Об иммиграции и гражданстве" (далее - титул 8 Кодекса США) <5> "иностранец - лицо, не являющееся гражданином США" <6>. -------------------------------- <3> Официальный сайт Королевской государственной канцелярии - http://www. opsi. gov. uk/. <4> Согласно § 37 Закона Великобритании "О гражданстве" гражданами Содружества являются граждане Великобритании, граждане британских зависимых территорий, граждане британских заморских территорий, а также граждане государств - бывших английских колоний (Австралии, Канады, Новой Зеландии, Индии и др.; полный Перечень данных стран указан в примечании N 3 к Закону "О гражданстве"). <5> Code of Federal Regulations. 8. Aliens and Nationality. U. S. Government printing office. Washington, 2002. <6> Согласно § 1101 (a) (22) титула 8 Кодекса США "гражданин США - непосредственно гражданин США или лицо, хотя и не являющееся гражданином США, но наделенное обязательством постоянной верности государству". Под обязанностью верности государству понимается "политическая верность и соблюдение законов государства" (см., например: Бояре Ю. Р. Гражданство в международном и внутреннем праве: Учебное пособие. Латвийский государственный университет им. П. Стучки. Рига, 1981. С. 21).

То есть нормативные правовые акты Великобритании и США используют термин "иностранец", включающий в себя не только иностранных граждан, но и лиц без гражданства, при этом формулировка рассматриваемого понятия в Законе Великобритании исключает из числа иностранных граждан стран Содружества лиц, находящихся под защитой Великобритании, и граждан Республики Ирландия. Закон Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г. (с. 27) <7> хотя и дает определение термину "иностранный гражданин" ("foreign national"), однако, аналогично законодательству Великобритании и США, включает в его содержание и лиц без гражданства. Так, параграф 2(1) названного Закона Канады говорит: "Иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Канады, или лицо, не обладающее статусом постоянно проживающего в Канаде, включая лиц без гражданства". Необходимо также обратить внимание на то, что согласно § 32 - 33 Закона "О гражданстве" 1974, 75, 76 гг. (с. 108) (в редакции от 1985 г. (с. 29)) <8> в Канаде особым статусом граждан Содружества наделяются граждане стран Содружества и граждане Республики Ирландия <9>. -------------------------------- <7> Официальный сайт Министерства юстиции Канады - http://laws. justice. gc. ca/. <8> Официальный сайт Министерства юстиции Канады - http://laws. justice. gc. ca/. <9> Законодательные акты о гражданстве: В 4 т. Т. 2: Страны Америки / Сост. П. Г. Громушкин. М.: ТЕРРА, 1993.

Таким образом, нормативные правовые акты Российской Федерации и США, регулирующие отношения с участием иностранцев, определяя термины "иностранный гражданин" и "иностранец" соответственно, не наделяют особым статусом иностранных граждан - граждан тех или иных государств, в то время как в Великобритании к иностранцам не относятся граждане стран Содружества и Республики Ирландия, а в Канаде для таких граждан предусматривается особый статус. Своеобразие правового положения граждан стран Содружества на территории Великобритании и Канады обусловлено историческим развитием данных государств и проявляется в особом порядке реализации такими гражданами права на свободу передвижения, на труд и некоторых других прав. Законодательное установление для указанных граждан особого статуса создает дополнительные гарантии признания за ними и осуществления такими лицами определенных прав и свобод. Применительно к законодательству Российской Федерации представляется целесообразным учет данного опыта Великобритании и Канады в отношении закрепления особого статуса за гражданами Белоруссии в ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" с тем, чтобы названные граждане могли реализовывать предоставленные им в международных договорах России и Белоруссии права и свободы непосредственно после ратификации Россией таких договоров, независимо от наличия или отсутствия соответствующих норм в текущем законодательстве. Так, в настоящее время между Россией и Белоруссией заключен Договор о равных правах граждан 1998 г. <10> (ратифицирован Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 89-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан" <11>), предусматривающий предоставление гражданам Белоруссии на территории России ряда прав и свобод в таком же объеме, как и собственным гражданам государства. Статья 9 указанного Договора возлагает на договаривающиеся стороны (Россию и Белоруссию) обязанность в течение 1999 г. привести действующее законодательство в соответствие с данным Договором. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 47. Ст. 5625. <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2215.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации <12> если "международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". При этом п. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <13> устанавливает, что "положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты". -------------------------------- <12> Российская газета. 1993. 25 декабря. <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079.

Таким образом, поскольку Договор между Россией и Белоруссией о равных правах граждан предусматривает обязанность государств внести соответствующие изменения в действующее законодательство в целях реализации норм данного Договора, последние не могут применяться до принятия названных изменений. Необходимо обратить внимание, что действующая редакция ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" (основополагающего Закона РФ о статусе иностранцев) не содержит ни одной нормы, которая бы закрепляла за гражданами Белоруссии права и свободы, предусмотренные Договором о равных правах граждан. В иных действующих федеральных законах России автору настоящей работы также не удалось найти нормы, предусматривающие порядок реализации гражданами Белоруссии прав и свобод, закрепленных в Договоре о равных правах граждан, наравне с гражданами РФ. Можно встретить лишь несколько подзаконных актов, непосредственно не регулирующих, но в той или иной мере затрагивающих порядок осуществления гражданами Белоруссии на территории России отдельных прав и свобод, признанных названным Договором, однако не все из таких подзаконных актов являются опубликованными <14>, несмотря на тот факт, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". -------------------------------- <14> См., например: письмо ФНС России от 14 февраля 2008 г. N ШС-6-3/102@ "Об уведомлении налогового органа о привлечении и использовании иностранных работников" // Правовая система "КонсультантПлюс"; письмо МНС России от 13 января 2004 г. N ЧД-6-26/23@ "О подтверждении доходов граждан Республики Беларусь" // Правовая система "КонсультантПлюс".

Отсутствие в нормативных правовых актах Российской Федерации, в первую очередь в федеральных законах, норм, регулирующих предоставление гражданам Белоруссии на территории России ряда прав и свобод, провозглашенных в международном Договоре, в том же объеме, что и собственным гражданам государства, может повлечь за собой нарушение таких прав и свобод, в том числе со стороны органов государственной власти России, их должностных лиц и юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством РФ. Например, как отмечает член Постоянного комитета Союзного государства - заместитель Государственного секретаря Союзного государства - Сергей Шухно, "отсутствие в национальных законодательствах оговорок о неприменении их отдельных положений, ограничивающих права иностранцев в отношении белорусов и россиян, приводит к тому, что до настоящего времени на граждан Республики Беларусь распространяются положения российского законодательства о выдаче разрешений на временное проживание в Российской Федерации с учетом квоты, утвержденной российским Правительством. На практике это приводит к тому, что белорусским гражданам, обратившимся за разрешением на временное проживание в России, уполномоченные органы Российской Федерации могут отказать в его получении со ссылкой на то, что утвержденная квота исчерпана" <15>. -------------------------------- <15> Батыгин А. Без ограничений. Обеспечение равенства прав граждан - стратегическая цель Союзного государства // Российская газета. Союз. Беларусь - Россия. 2008. 23 октября.

Таким образом, в связи с неисполнением законодательным органом Российской Федерации обязанности, установленной в ст. 9 Договора между Россией и Белоруссией о равных правах граждан, по внесению соответствующих изменений в действующее законодательство России в части установления за гражданами Белоруссии ряда прав и свобод в том же объеме, что и за собственными гражданами государства, возникает риск непризнания за иностранными гражданами - гражданами Белоруссии на территории России прав и свобод, закрепленных в международном договоре, и их нарушения третьими лицами. В целях решения проблемы реализации гражданами Белоруссии на территории России прав и свобод, провозглашенных в международном договоре между Белоруссией и Россией, представляется необходимым установление в федеральном законодательстве России, в том числе в основополагающем Законе о статусе иностранных граждан в РФ, особого статуса для граждан Белоруссии и закрепление положения, согласно которому права и свободы, установленные в международных договорах России и Белоруссии, будут являться непосредственно действующими в отношении граждан Белоруссии, находящихся на территории России. Опыт исследуемых иностранных государств (Великобритании и Канады) свидетельствует о наличии двух путей закрепления за гражданами Белоруссии на территории России особого статуса: во-первых, путем исключения граждан Белоруссии из числа иностранных граждан по примеру Великобритании и, во-вторых, путем признания граждан Белоруссии иностранцами и установления для них особого статуса с учетом опыта Канады. Рассмотрим первый вариант наделения граждан Белоруссии в России специальным статусом (английская модель). Как уже было сказано, ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" понимает под иностранным гражданином "физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства" (п. 1 ст. 2). С учетом опыта Великобритании в части регулирования статуса граждан Содружества представляется возможным следующее изложение приведенной формулировки: "Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Союзного государства и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства" <16>. -------------------------------- <16> Необходимо учитывать, что при подобном изложении в Законе термина "иностранный гражданин" следует также внести изменение в законодательное определение понятия "лицо без гражданства" (п. 1 ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан") и установить, что лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Союзного государства и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В соответствии со ст. 14 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь "О создании Союзного государства" <17> от 8 декабря 1999 г. (ратифицирован Государственной Думой РФ путем принятия Федерального закона от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ "О ратификации Договора о создании Союзного государства" <18>) гражданами Союзного государства признаются граждане государств - участников Союзного государства, то есть граждане Российской Федерации и граждане Республики Беларусь. -------------------------------- <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786. <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 146.

Таким образом, при толковании термина "иностранный гражданин" с использованием понятия "граждане Союзного государства" из числа лиц, признаваемых на территории государства иностранными гражданами, автоматически исключаются граждане Союзного государства, следовательно, все ограничения, установленные федеральными законами для иностранцев, на таких граждан распространяться не будут и для реализации гражданами Белоруссии на территории России прав и свобод, провозглашенных в Договоре между Россией и Белоруссией о равных правах граждан, не потребуется внесения изменений в действующее отраслевое законодательство РФ. Однако, устанавливая подобные изменения в законодательстве России, необходимо учитывать, что наделение граждан Белоруссии определенными правами и свободами наравне с гражданами РФ невозможно по соображениям безопасности. Так, не вызывает сомнений недопустимость установления изъятий для иностранных граждан - граждан любых иностранных государств, в том числе граждан Белоруссии, - в отношении ограничения права иностранцев на свободу передвижения в России, установленного п. 1 ст. 11 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" <19>; в отношении запрета занимать определенные должности (ст. 14 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан"), иметь в собственности определенные объекты (п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <20>) и т. п. -------------------------------- <19> Названное ограничение выражается в необходимости получения иностранными гражданами специальных разрешений для въезда на определенные территории и объекты Российской Федерации. <20> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, 17, N 10. Ст. 763, N 30 (ч. 2). Ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17, N 17 (ч. 1). Ст. 1782, N 23. Ст. 2380, N 27. Ст. 2880, 2881, N 31 (ч. 1). Ст. 3453, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, 5282, N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23, 24, N 10. Ст. 1148, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3075, N 31. Ст. 4009, N 45. Ст. 5417, N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251, N 20. Ст. 2253, N 29 (ч. 1). Ст. 3418, N 30 (ч. 1). Ст. 3597.

Таким образом, использование опыта Великобритании и исключение граждан Белоруссии из числа иностранных граждан при законодательном определении понятия "иностранный гражданин" не представляется возможным. Обратимся к канадской модели установления особого статуса для определенной категории иностранных граждан. Законодательство Канады хотя и признает граждан стран Содружества иностранными гражданами (§ 2 (1) Закона Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г.), тем не менее устанавливает для них особый статус (§ 32 - 33 Закона "О гражданстве" 1974, 75, 76 гг. (в редакции 1985 г.)). Представляется целесообразным учет данной модели применительно к регулированию правового положения граждан Белоруссии в Российской Федерации, поскольку такая модель позволяет наделить определенную категорию иностранных граждан (для Канады - граждан стран Содружества, для России - граждан Белоруссии) особым статусом, соединяющим в себе как установление ограничений прав и свобод иностранцев, так и предоставление привилегий в части закрепления за иностранцами ряда прав и свобод в том же объеме, что и за собственными гражданами государства. В целях признания за гражданами Белоруссии в России специального статуса необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство РФ. Так, п. 1 ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" должен быть дополнен абзацем следующего содержания: "Иностранный гражданин - гражданин Союзного государства - физическое лицо, являющееся гражданином государства - участника Договора о создании Союзного государства, подписанного в городе Москве 8 декабря 1999 года, но не являющееся гражданином Российской Федерации". Использование термина "гражданин Союзного государства" предполагает внесение соответствующих изменений в п. 1 ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" и ст. 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" в части их дополнения абзацем следующего содержания: "Гражданин Союзного государства - физическое лицо, являющееся гражданином государства - участника Договора о создании Союзного государства, подписанного в городе Москве 8 декабря 1999 г., а именно физическое лицо, являющееся гражданином Российской Федерации или являющееся гражданином Республики Беларусь". Однако установления в ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" особого термина для граждан Белоруссии недостаточно для автоматического признания за данными лицами прав и свобод, закрепленных в международных правовых документах, поэтому в целях недопущения ущемления граждан Белоруссии на территории России в правах и свободах, признанных за ними в международных договорах России и Белоруссии, главу I ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" следует дополнить статьей, которая установит порядок реализации в России иностранными гражданами - гражданами Союзного государства таких прав и свобод, а именно закрепит положение, согласно которому с момента ратификации соответствующего нормативного правового акта Союзного государства федеральным законом права и свободы граждан Союзного государства, провозглашенные в таких нормативных правовых актах, являются непосредственно действующими на территории Российской Федерации. Таким образом, в целях предупреждения нарушений в России прав и свобод граждан Белоруссии, установленных в международных договорах Российской Федерации и Республики Беларусь, необходимо закрепить в действующем законодательстве РФ о правовом положении иностранных граждан особый статус для граждан Белоруссии (иностранные граждане - граждане Союзного государства) и установить, что права и свободы таких граждан, провозглашенные в нормативных правовых актах Союзного государства, являются непосредственно действующими в РФ.

Название документа