Судебный пересмотр решений органов исполнительной власти как форма административной юстиции в Великобритании

СУДЕБНЫЙ ПЕРЕСМОТР РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

И. А. СОКОЛОВ

Соколов И. А., аспирант Московской финансовой юридической академии.

В современных условиях перед судебной системой встает новая задача - стать реальным механизмом обеспечения законности в сфере исполнительной власти. При этом важно понять, отвечает ли российская судебная система этой задаче и не стоит ли задуматься о формировании принципиально иной системы судебного контроля в административной сфере.

In contemporary conditions the judicial system faces new task to become real mechanism of ensuring legitimacy in the sphere of executive power. It is important to understand if Russian judicial system measures up this task and if we should think about formation on fundamentally new system of judicial control in administrative sphere <*>. -------------------------------- <*> Sokolov I. A. Judicial revision of decisions of agencies of executive power as a form of administrative justice in the Great Britain.

Современный период российской истории характеризуется укреплением законности во всех сферах общественной и государственной жизни. Несомненно, работа по укреплению законности в значительной мере ложится на российскую судебную систему. Как указал председатель ВАС РФ А. Иванов в итоговом докладе, посвященном 15-летию образования в РФ системы арбитражных судов, доля административных споров в общем объеме рассмотренных в 2006 г. дел составила 60%. Это наглядно подтверждает, что перед судебной системой встает новая задача - стать реальным механизмом обеспечения законности в сфере исполнительной власти. При этом важно понять, отвечает ли российская судебная система этой задаче и не стоит ли задуматься о формировании принципиально иной системы судебного контроля в административной сфере. Мы помним, что определенные шаги в этом направлении уже делались. Не первый год в Государственной Думе находится проект Кодекса административного судопроизводства, а также проект ФКЗ "О федеральных административных судах в РФ", но, к сожалению, активной работы над ними не ведется. Вместе с тем правовая наука, никогда не обходившая вниманием институт административной юстиции, и в настоящее время очень сильно интересуется им. В исследованиях, посвященных проблемам административной юстиции, традиционно пристальное внимание уделяется изучению зарубежного опыта в данной области, что представляется вполне оправданным. Опасно и неразумно приступать к созданию своей собственной системы административной юстиции без проведения такого анализа. Следует подчеркнуть, что с особым вниманием исследователи анализируют опыт функционирования административной юстиции таких стран, как Франция и Германия (выделяются даже соответствующие модели административной юстиции). При этом в большинстве работ недостаточное внимание уделяется устройству административной юстиции в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, что представляется не вполне оправданным. Отечественная наука административного права не выработала единого подхода к вопросу о содержании такого понятия, как административная юстиция. Этот институт рассматривается либо как всевозможные способы обжалования властных актов, либо только как судебный порядок их обжалования. Склоняясь ко второму варианту решения вопроса о содержании административной юстиции, считаем необходимым отметить, что деятельность существующих в Великобритании органов несудебных (именуемых в отечественной доктрине квазисудебными органами - трибуналы, специальные комиссии, советы и т. д.), рассматривающих заявления об обжаловании тех или иных распоряжений и действий органов публичного управления и должностных лиц, в настоящей статье не рассматривается. Она посвящена исключительно вопросам судебного пересмотра действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, т. е. административной юстиции как особому виду деятельности судебной ветви власти. Право судебного пересмотра и Административный суд. Судебный пересмотр - специальная процедура, в соответствии с которой в судебном порядке обжалуются действия и решения органов исполнительной власти. Право судебного пересмотра в Великобритании принадлежит Высокому суду (the High Court of Justice). Право судебного пересмотра - институт английского общего права. В соответствии с разъяснениями Судебной службы Ее Величества (Her Majesty's Court Service) право судебного пересмотра распространяется на действия и решения должностных лиц и органов, осуществляющих публично-правовые функции. В порядке судебного пересмотра могут быть обжалованы действия, решения, отказ в совершении действия или принятии решений, а также противозаконное "несовершение" органом управления определенных действий в публичной сфере. Помимо общего порядка обжалования - в порядке судебного пересмотра, который, как отмечалось, относится к системе общего права, действия и решения органов исполнительной власти могут быть обжалованы в Высокий суд в случаях, когда такая возможность прямо предусмотрена в каком-либо нормативном акте. В 2000 г. в составе Высокого суда был образован Административный суд. Административный суд - не самостоятельное судебное учреждение, а, скорее, особый состав или перечень судей Высокого суда, имеющих право рассматривать дела в порядке судебного пересмотра. В настоящий момент данный перечень насчитывает 37 судей. В качестве основания для создания Административного суда английские юристы указывают специфику рассматриваемых споров и вызванную ею необходимость судейской специализации. При рассмотрении относящихся к его компетенции дел Административный суд использует гражданско-правовую форму судопроизводства и руководствуется Правилами гражданского судопроизводства, являющимися основным кодифицированным источником английского процессуального права. Пределы полномочий Административного суда. Границы компетенции административных судов - один из центральных аспектов построения и работы системы административной юстиции в любом государстве. В Великобритании современные пределы судебного вмешательства в деятельность исполнительной власти были определены прецедентным правом в первой половине XX в. в деле Объединенная галерея провинциального искусства Лтд. против компании "Веднзберри Корп". В решении Высокого суда по данному делу сформулированы фундаментальные положения, отражающие подход английской судебной системы к судебному вмешательству в сферу исполнительной власти. По наименованию одной из сторон эти положения были названы "принципом Веднзберри" <1>. Суть его в следующем. При осуществлении судебного пересмотра суд не исследует существо принятого госорганом решения, его правильность и обоснованность. Проверка законности решения - вот его прерогатива. Вместе с тем в том случае, если при принятии обжалуемого акта госорганом были реализованы так называемые дискреционные полномочия, т. е. когда законодательство позволяло органу решить вопрос по своему усмотрению с учетом конкретной ситуации, суд при проверке данного решения обязан также проверить правильность реализации госорганом такого усмотрения. Если норма закона предоставляет госоргану дискреционные полномочия, необходимо определить явные или предполагаемые обстоятельства, которые этот орган должен был принять во внимание при реализации данных полномочий. Напротив, если из природы правоотношения и общего толкования закона следует, что определенные обстоятельства не являются существенными при рассмотрении данного вопроса, властный орган должен игнорировать такие несущественные сопутствующие обстоятельства. Недобросовестность принятого госорганом решения, его нечестность и необоснованность, его противоречие государственной политике - обстоятельства, при выявлении которых суд в любом случае имеет право вмешаться в дискреционные полномочия органа исполнительной власти. -------------------------------- <1> Поскольку принцип Веднзберри - это не простое (единое) правило, а, скорее, их набор, то часто этот термин используется во множественном числе - "принципы Веднзберри".

Мы видим, что принцип Веднзберри существенно сужает пределы судебного вмешательства, ограничивая возможности судебного пересмотра административных актов по существу вопроса. Представляется, что такое ограничение прежде всего основывается на концепции разделения властей и функционировании системы сдержек и противовесов. Принцип Веднзберри был и остается классическим примером подхода английских судов к определению своей компетенции в сфере административной юстиции. Однако дальнейшее развитие прецедентного права Великобритании дает основания говорить об отходе от данного принципа и расширении сферы полномочий административных судов. В 1985 г. Высоким судом было рассмотрено дело Совет по гражданским услугам против Министерства гражданских услуг. При рассмотрении этого дела было указано на три вида обстоятельств, установив которые суд будет вправе вмешаться в деятельность исполнительных органов и отменить принятое ими решение. Этими обстоятельствами являются: незаконность административного акта, его неразумность, а также нарушение госорганом процедурных правил принятия решения. Наличие хотя бы одного из указанных обстоятельств может являться основанием для предъявления иска о судебном пересмотре решения административного органа. Рассмотрим подробнее эти основания. Незаконность. В указанном выше деле суд указал, что "...под незаконностью как основанием для судебного пересмотра следует понимать следующее обстоятельство: уполномоченный на принятие решения орган или лицо обязаны правильно понимать те законы, которые предоставляют им полномочия по принятию решения, и должны соответствующим образом их применять. Эти обстоятельства могут быть предметом рассмотрения суда". Частными случаями, в которых принятое административным органом или должностным лицом решение будет считаться незаконным, являются: - превышение полномочий на принятие решений; - незаконное делегирование полномочий по принятию решений; - неиспользование дискреционных полномочий в тех случаях, когда использование этих полномочий является обязательным в соответствии с законом; - принятие во внимание обстоятельств, не являющихся в данном случае существенными. Неразумность. Как следует из рассматриваемого дела, решение административного органа можно считать неразумным в том случае, если оно настолько противоречит законам логики или общепринятым нормам морали, что ни один здравомыслящий человек не принял бы такое решение при схожих обстоятельствах. Для суда разумное решение - это "не абсолютно верное решение, и из признания решения разумным не следует, что, будь суд этим госорганом, он бы принял такое же решение" <2>. Не имея права поставить себя на место госоргана, суд ограничивается проверкой разумности решения с точки зрения общих законов разума и логики. -------------------------------- <2> Там же. § 2.22 - 2.23.

Нарушение процедурных правил при принятии решения. Данная категория оснований для обращения в Административный суд используется всякий раз, когда государственный орган или должностное лицо при принятии обжалуемого решения нарушают правила, регулирующие сам порядок принятия решений данной категории. В частности, по данному основанию могут быть обжалованы решения трибунала в том случае, если он при рассмотрении какого-либо спора был предвзятым по отношению к одной из сторон, например не дал ей возможности высказаться и должным образом защитить свои интересы. Наиболее интересным из входящих в данную категорию оснований для обжалования, по нашему мнению, является так называемое несоответствие принятого госорганом решения обоснованным ожиданиям лица, обжалующего такое решение. Вкратце суть этой категории сводится к следующему: если лицо имело существенные основания ожидать, что госорган по затрагивающему права данного лица вопросу примет одно решение, а госорганом в итоге было принято другое решение, такое решение подлежит обжалованию как не соответствующее законным ожиданиям истца. В качестве примера несоответствия решения законным ожиданиям приведем следующую ситуацию. Предприниматель обращается в государственный орган для получения какого-либо разрешения, например разрешения на право осуществления торговли на определенной территории. Предприниматель отвечает всем тем условиям, которым соответствовали предприниматели, ранее получившие разрешение на торговлю на данной территории, следовательно, он обоснованно рассчитывает на положительное решение своего вопроса. Следовательно, отказ в выдаче разрешения на право осуществления торговли предприниматель вправе обжаловать в суд, как не соответствующий его законным ожиданиям. Представляется, что такое основание для обжалования властно-распорядительных актов, как их несоответствие законным ожиданиям лица, является особенно актуальным при обжаловании решений, принятых в порядке реализации дискреционных полномочий органов исполнительной власти, т. е. в ситуациях, когда главную роль играет усмотрение чиновника. К сожалению, доктрина законных ожиданий не имеет применения в российской правовой системе, особенно когда речь идет о публично-правовых отраслях права. Следует учитывать, что перечисленные основания для обжалования решений государственных органов не взаимоисключают друг друга. Более того, их перечень не является закрытым и исчерпывающим. Весьма вероятно, что дальнейшее развитие судебной практики даст возможность говорить о появлении новых оснований для обжалования актов исполнительной власти. Право на подачу иска. При рассмотрении дела Административным судом истец обязан доказать наличие оснований для обжалования акта исполнительной власти. Однако перед этим Административный суд должен убедиться в наличии у истца права на предъявление данного иска. Для того чтобы установить наличие у истца права на предъявление иска, суд, помимо прочего, проверяет, есть ли у истца существенная заинтересованность в предъявлении данного иска. Аналогичным образом право на предъявление иска устанавливается российскими судами в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Вместе с тем категория "существенной заинтересованности" понимается английскими судами более широко. Суды признают наличие существенного интереса в обжаловании определенного административного решения не только у физических и юридических лиц, права которых непосредственно ущемлены в результате принятия данного решения. Признается, что такой интерес может быть и у так называемых представительных групп и групп давления (например, "Гринпис"), выступающих от имени лиц, права которых непосредственно затронуты принятием обжалуемого акта. Рассмотрение дела в Административном суде. Как уже отмечалось, иски об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти в судах Великобритании рассматриваются по правилам гражданского процессуального законодательства в присущей для него состязательной форме. Основные правила рассмотрения установлены ч. 54 Правил гражданского судопроизводства. Важно подчеркнуть, что обращение в Административный суд является для истца последним шансом на справедливость, т. е. до обращения в суд им должны быть исчерпаны все прочие способы обжалования, установленные законом (обжалование "по команде" и обжалование в специальные трибуналы). Как правило, дело рассматривается судьей единолично. В особых случаях формируется коллегия из двух судей. Интересно, что для административных споров установлена особая двухступенчатая процедура их рассмотрения. На первой стадии судья без вызова сторон рассматривает представленные сторонами процессуальные документы, а также доказательства, и принимает решение о назначении устного слушания дела с вызовом сторон, и устанавливает наличие у истца заинтересованности в подаче иска. Указанная стадия играет роль своеобразного "фильтра", отсекая бесперспективные дела и дела, процессуальные документы по которым составлены с существенными нарушениями. При рассмотрении дела на второй стадии оно, как правило, слушается судом в единоличном составе. Рассмотрение дела проходит в традиционной состязательной форме: выступление истца, выступление ответчика, завершающее выступление истца. По итогам рассмотрения дела Административный суд вправе принимать следующие виды решений: - решение об обязывании совершить определенные действия; - решение о запрещении совершать определенные действия; - решение об отмене акта органа исполнительной власти. Административный суд также может принять своеобразное решение об отмене обжалуемого административного акта и о направлении "на новое рассмотрение" в принявший его орган. Интересно, что ничто не препятствует госоргану при новом рассмотрении вопроса вторично принять акт, полностью аналогичный отмененному. Краткий анализ показывает, что, несмотря на принципиальные различия правовых систем Великобритании и России, английский опыт в данной области может быть полезен при построении системы административной юстиции в нашей стране. В частности, представляется заслуживающим внимания введение судейской специализации при сохранении существующей системы судебных органов. Также представляется обоснованным развитие и использование при обжаловании актов органов исполнительной власти доктрины "разумных ожиданий" истца. При работе над новым Кодексом административного производства следует оценить опыт использования при рассмотрении административных споров гражданско-процессуальной формы. Представляется, что указанная форма не в полной мере отвечает целям и задачам административной юстиции.

Название документа