Система правовой регламентации деятельности органов финансового мониторинга в странах ЕС

СИСТЕМА ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФИНАНСОВОГО МОНИТОРИНГА В СТРАНАХ ЕС

Г. А. ГОЛЕЦ

Голец Г. А., адъюнкт Московского университета МВД России.

В связи с увеличением числа преступлений, связанных с распространением наркотических средств, терроризмом, отмыванием доходов, требуется более тщательная разработка норм, регулирующих деятельность органов, осуществляющих контроль в данной сфере. В статье автор перечисляет нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов финансового мониторинга. Признание мировым сообществом факта, что борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем, требует скоординированных усилий всех стран, содействовало интеграции в сфере правотворчества. Применительно к действующему в Российской Федерации законодательству, в частности к Федеральному закону от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии отмыванию (легализации) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, определяется как придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления. Источниками права в сфере противодействия отмыванию доходов на глобальном уровне являются главным образом международные договоры, акты международных организаций и публичных органов. Действенные меры борьбы с отмыванием денег на международном уровне впервые были предприняты Организацией Объединенных Наций (ООН). Основанная в октябре 1945 г., в настоящее время она насчитывает в своем составе 192 государства <1>. В ведении ООН находится Международная программа противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем <2>, штаб-квартира которой размещена в Вене. Данная организация имеет полномочия по принятию международных соглашений, обязательных для применения странами, входящими в ее состав. -------------------------------- <1> Данные официального сайта ООН на ноябрь 2008 г. // http://www. un. org. <2> Global Programme Against Money Laundering (GPML).

В целях пресечения наркоторговли и использования в ней безналичных денежных средств ООН выступила инициатором создания международного акта, объединяющего усилия стран в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и легализацией денежных средств <3>. В результате чего в 1988 г. была принята Конвенция ООН против незаконного оборота наркотиков и психотропных веществ - Венская конвенция <4>. -------------------------------- <3> United Nations Drug Control Program (UNDCP) - Программа контроля за оборотом наркотиков. <4> Конвенция была подписана полномочными представителями 170 стран, из которых 20 членов ратифицировали. Конвенция была ратифицирована СССР 18 декабря 1990 г. и вступила в силу для него 17 апреля 1991 г.

Венская конвенция касается прежде всего правовых методов борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, в отношении которых предусмотрены способы противодействия отмыванию полученных доходов <5>. -------------------------------- <5> Статья 3, параграфы (b) and (c) (i) Венской конвенции.

Важнейшей составляющей правоохранительной деятельности ООН стала Международная конвенция по противодействию организованной преступности - Палермская конвенция, которая обязала страны-участницы внести соответствующие изменения в систему национального законодательства, предусматривающие специальные меры борьбы с организованной преступностью. Палермская конвенция <6> относит наиболее значимые преступления к предикату легализации денежных средств и устанавливает специальные регулирующие процедуры по обнаружению всех форм отмывания денег, включая идентификацию клиента, сообщения о необычных сделках, сотрудничество и обмен информацией между административными, правоприменительными и другими публичными органами власти, как внутри страны, так и между участниками соглашения. Основной рекомендацией Конвенции является создание органа финансовой разведки, к ведению которого были бы отнесены сбор и анализ информации, касающейся финансовых сделок <7>. -------------------------------- <6> Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 г., была подписана 147 странами, ратифицирована 82 странами, в том числе Российской Федерацией. <7> Статья 7 Палермской конвенции.

В Программе ООН по противодействию отмыванию денежных средств были разработаны особые меры повышения эффективности международного сотрудничества в борьбе с легализацией денежных средств, предусматривающие использование технической экспертизы, повышение квалификации персонала сфер, где существуют риски, и разработку методических рекомендаций странами-членами. Программа отражает прежде всего необходимость обучения должностных лиц государственных органов и негосударственных организаций, расширения прав региональных организаций в пресечении противоправных действий, развития и укрепления стратегического взаимодействия. В целях усиления противодействия легализации денежных средств на международном уровне Программа предусматривает помощь в создании соответствующих правовых норм в системе национального законодательства, организацию информационно-аналитического обмена, развитие информационной базы и исследование полученных сведений. Таким образом, Программа по противодействию отмыванию денежных средств отражает конкретные меры совершенствования информационного, экспертного и технического обеспечения в противодействии легализации преступных доходов. Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), созданная в 1989 г. странами "Большой семерки", представляет собой межправительственную организацию, цель которой состоит в развитии международной стратегии противодействия легализации денежных средств. С октября 2001 г. ФАТФ осуществляет правотворческую деятельность и в сфере борьбы с финансированием терроризма. В компетенцию ФАТФ входят полномочия по обеспечению законодательных и правоприменительных основ противодействия легализации доходов и разработке ее тактики, объединению специалистов в области законодательной и финансовой деятельности. В настоящее время членами ФАТФ являются 32 страны <8> и 2 международные организации - Европейская комиссия и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива. Россия была принята в постоянные члены ФАТФ на пленарном заседании в июне 2003 г. Кроме того, ФАТФ сотрудничает с множеством международных организаций, которым присвоен статус наблюдателя ФАТФ. Этот статус не дает им право голосовать, но разрешает участвовать в пленарных сессиях и работе группы. -------------------------------- <8> Список стран-участниц представлен на официальном сайте ФАТФ: http://www. fatf-gafi. org.

Основным направлением деятельности ФАТФ является мониторинг результатов применения мер противодействия отмыванию денежных средств государствами-членами, изучение и распространение тенденций, методов и стандартов борьбы с легализацией денежных средств, контроль за их внедрением и исполнением. Сорок рекомендаций ФАТФ представляют собой универсальную юридическую основу для правоприменительной деятельности в борьбе с отмыванием денег, которая подлежит адаптации в национальных системах законодательства стран-участниц с учетом их индивидуальных особенностей. Рекомендации были пересмотрены в 1996 и 2003 гг. В новой редакции они представляют собой предложения по совершенствованию государствами-участниками своего национального законодательства, в том числе и в целях укрепления международного сотрудничества <9>. -------------------------------- <9> Впоследствии были приняты еще 8 Специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма и утвержден соответствующий План действий, а в октябре 2004 г. была принята 9-я Специальная рекомендация о контроле за перемещением наличных денежных средств физическими лицами.

Мониторинг результатов изменения законодательства стран-членов в совокупности с Рекомендациями ФАТФ представляет собой двухэтапный процесс: самоконтроль и взаимоконтроль. На стадии самоконтроля каждая страна ежегодно заполняет стандартную анкету об исполнении ею Рекомендаций ФАТФ. На стадии взаимоконтроля страна проверяется экспертами из других стран-членов. В случае, когда та или иная страна уклоняется от применения Рекомендаций, ФАТФ информирует соответствующие финансовые учреждения других государств, с тем чтобы было уделено особое внимание известному риску отношений с таким государством, и рекомендует, где это возможно, сообщать о сомнительных сделках правоохранительным органам. В 2002 г. ФАТФ была принята Методология оценки эффективности мер противодействия легализации доходов, которая, по договоренности с Международным валютным фондом и Международным банком, была признана единой и стала использоваться не только ФАТФ, но и Международным валютным фондом и Международным банком в оценках программ своих финансовых секторов и программ, используемых странами, не обладающими членством в них. В 2004 г. ФАТФ были внесены изменения и дополнения в Методологию, учитывающие новую редакцию Сорока рекомендаций 2003 г. и включающие более двухсот существенных критериев, для исследования экспертами в процессе оценки эффективности программ противодействия отмыванию доходов. Методологические рекомендации включают в себя элементы, предписанные Советом Безопасности Организации Объединенных Наций и международными соглашениями в качестве основ контроля и регулирования в банковском деле, страховании и сфере ценных бумаг. Принятие Методологии оценки ФАТФ Международным валютным фондом и Международным банком содействовало унификации нормативно-правовых актов, касающихся противодействия легализации в странах-участницах, и установило единый подход во всем мире к проведению оценки их работы. В целях комплексного противодействия легализации средств, полученных преступным путем, были созданы специализированные органы по выявлению подозрительных сделок и профилактике преступного отмывания денежных средств. В этих целях были созданы специализированные органы финансовой разведки - FIU. Данная аббревиатура имеет два толкования: financial information units - органы финансовой информации и financial intelligence units - органы финансовой разведки. Объединение таких подразделений в 1995 г. получило название "Группа "Эгмонт", по месту проведения первого собрания - дворцу Эгмонта Аренберга в Брюсселе <10>. Цель Группы состоит в том, чтобы обеспечить поддержку подразделениям финансовой разведки в осуществлении национальных программ противодействия отмыванию доходов и оказывать помощь в совершенствовании информационного обеспечения и повышении квалификации персонала, а также расширить коммуникации среди них. -------------------------------- <10> www. egmontgroup. org

Правовым критерием вступления в состав Группы "Эгмонт" является соответствие принятому "Эгмонт" определению FIU как государственного органа, ответственного за получение, анализ и передачу компетентным органам финансовой информации, касающейся доходов, в отношении которых существует подозрение в их криминальном происхождении, а также требуемой в соответствии с национальным законодательством для осуществления борьбы с отмыванием денег. Одной из причин установления такого определения FIU было стремление отграничить эти подразделения от других участников программ борьбы с отмыванием денег. В 2004 г. определение было дополнено полномочиями по противодействию финансированию терроризма. Группа "Эгмонт" объединяет подразделения финансовых разведок 100 стран мира <11>, в том числе и Росфинмониторинг, что позволяет нам принимать активное участие в разработке международных стандартов в сфере противодействия легализации доходов. -------------------------------- <11> Список подразделений-участников представлен на официальном сайте Группы "Эгмонт": http://www. egmontgroup. org.

Международная ассоциация страховых надзоров, созданная в 1994 г., включает более 140 национальных органов страхового надзора и регулирования <12>. -------------------------------- <12> Список участников представлен на официальном сайте Ассоциации: http://www. iaisweb. org/132.

Основными направлениями деятельности являются нормативно-правовое регулирование в сфере страхового надзора, а также разработка методов борьбы с легализацией преступных доходов. В январе 2002 г. Ассоциация выпустила Наставление по борьбе с отмыванием денежных средств в области страхового надзора и страховых компаний, которое рекомендовано к применению национальным органам страхового надзора и регулирования. Как и другие международные документы, Руководство по борьбе с отмыванием доходов принимает во внимание необходимость его адаптации с учетом специфики страховых компаний, оказываемых ими услуг и особенностей финансовой сферы страны, состояния экономики, конституции и правовой системы. Международная организация комиссий по ценным бумагам является организацией специально уполномоченных по ценным бумагам и администраторов, занимающихся регулированием вопроса ценных бумаг и законодательства в этой сфере, включает в себя представителей от 105 стран <13>. Организация выпустила Резолюцию по отмыванию денежных средств в 1992 г. Подобно Международной ассоциации страховых надзоров, она полагается на своих участников в вопросе адаптации Резолюции в систему национального законодательства, с целью повышения степени открытости информации, идентифицирующей клиента финансового учреждения, улучшения методов контроля за сделками с использованием ценных бумаг и фьючерсов, формирования сведений, подлежащих обязательному документальному оформлению, и процедур, препятствующих правонарушителям осуществлять контроль над данными сделками. -------------------------------- <13> Список членов представлен на официальном сайте Организации: http://www. iosco. org/iosco. html.

Базельский комитет, который был сформирован в 1974 г. управляющими центральных банков 10 стран, в настоящий момент насчитывает в своем составе 13 членов: Бельгия, Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Люксембург, Нидерланды, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания и США, объединяет центробанки стран-участниц. Комитет рекомендует стандарты контроля и принципы руководства, разработанные на основе методов, применяемых в банковской системе стран-участниц. Итоговый отчет о предотвращении преступного использования банковской системы в целях отмывания денег, принятый Базельским комитетом в 1988 г., анализирует процедуры, рекомендованные к утверждению банками в целях предотвращения легализации преступных доходов через банковские системы стран и мира. В нем отражены четыре принципа предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем: надлежащая идентификация клиента, развитая законодательная база, сотрудничество с соответствующими органами власти, адаптированные процедуры, отраженные в Отчете. В 1997 г. Базельский комитет выпустил Основные принципы эффективного банковского надзора, которые заключаются в соблюдении 25 принципов работы банков. Проблеме отмывания доходов посвящен 15-й принцип, который выражается в необходимости банка соблюдать ряд процедур, например идентификацию клиента с целью предотвращения использования банка в преступных целях <14>. -------------------------------- <14> Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism Second Edition and Supplement on Special Recommendation IX, 2006.

Существуют и другие публичные органы и организации, пресекающие деятельность по отмыванию денежных средств на международном уровне. При этом основной проблемой правотворчества по-прежнему является унификация национальных систем законодательства, учитывающая международный опыт борьбы с легализацией доходов.

Название документа