Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

А. Н. САНДУГЕЙ

Сандугей А. Н., ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, доцент, кандидат юридических наук.

В связи со значительным увеличением количества мигрантов возникла острая необходимость в выделении в отдельную отрасль права миграционного права. Также автор приводит примерное содержание миграционного кодекса. Анализ современного российского миграционного законодательства показывает, что правовой механизм управления общественными отношениями в миграционной сфере состоит из системы запретов и дозволений, действующих дифференцированно для различных категорий мигрантов, где запреты существенно преобладают над дозволениями. При этом огромная нормативно-правовая база регулирования миграционных процессов не является совершенной. Это проявляется в дублировании, а в отдельных случаях несогласованности правовых актов, часть из которых принята еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации. В то же время, несмотря на множество проблем в сфере правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе миграции населения, в Российской Федерации на сегодняшний день сформировалось обособленное нормативное образование, подчиненное определенным принципам, общим положениям, формирующим в целом самостоятельную правовую общность. Предметом ее регулирования выступают миграционные отношения. Поэтому нет ничего предосудительного, что данная реалия позволяет ряду ведущих специалистов в области миграции - М. Г. Арутюнову, Н. А. Воронину, М. А. Демидову, Ж. А. Зайончковской, В. И. Переведенцеву, Е. И. Филиппову, А. Ю. Ястребовой и другим - выступать за создание новой отрасли права - миграционного права России <1>. -------------------------------- <1> См.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения / Межд. прав. ассамбл. М., 2002. С. 46 - 70.

Подобные высказывания не лишены смысла. В последнее время благодаря активному экономическому, социально-культурному и политическому развитию российского общества законодательство страны существенно обновилось. Были приняты Законы о биржах, налогах, монополиях, нотариате и т. д. Эти обстоятельства определили реальность обособления отдельных отраслей законодательства и в дальнейшем способствовали их отождествлению с соответствующими отраслями права. На фоне такой "бурной" правотворческой и научной деятельности постсоветского периода среди представителей отечественной юридической науки активно ведется дискуссия о необходимости дифференциации системы российского права. Причем речь идет в большей степени именно о донорской роли административного права в возникновении новых самостоятельных отраслей российского права. Наиболее радикальной точки зрения придерживаются противники тенденции искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей права, мотивируя ее тем, что, поскольку не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде, и к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов <2>. -------------------------------- <2> См.: Синюков И. Н. Специализация и унификация российского законодательства. Саратов, 1993.

Подобное отождествление, о котором мы говорим, по мнению Ю. А. Тихомирова, "упрощает и вульгаризирует представление о праве и законе... Не следует скороспелым законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права" <3>. -------------------------------- <3> Концепции развития российского законодательства. М.: ИГПАН, 1998. С. 7.

Вместе с тем противоположная точка зрения заключается в том, что возникновение новых отраслей права, регулирующих специфические, порой концептуально новые правоотношения, - объективная закономерность. Достаточно привести высказывание А. П. Шергина о том, "что в современных условиях эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений. Причем данный процесс характеризуют как дифференциация правовых общностей, влекущая отпочкование новых отраслей от традиционных, так и их интеграция, возникновение новых правовых образований" <4>. -------------------------------- <4> Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 52.

Этой позиции придерживается Н. Н. Тоцкий, утверждающий, что "до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждают ставить вопрос о разработке в системе российского права самостоятельной отрасли - миграционного права" <5>. -------------------------------- <5> Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право. М., 1999. С. 9, 10.

Следует отметить, что соответствующие взгляды получили свое отражение в диссертационных исследованиях. Например, М. Р. Вокуев в своей работе на тему "Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ" выделяет миграционной право в качестве самостоятельной отрасли права в российской правовой системе <6>. -------------------------------- <6> См.: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006.

Безусловно, если рассматривать позитивную тенденцию развития общества, то процессы развития общественных отношений необратимы. Следовательно, структура права и система законодательства должны также адекватно развиваться. Здесь необходимо напомнить, что отечественная правовая структура дифференцируется на три главные составляющие - нормы, институты и отрасли. Вместе с этим есть и такие не всегда необходимые правовые образования, как субинституты и подотрасли, а также специфические комплексные образования, именуемые комплексными отраслями права. Последние из которых в настоящее время являются предметом многих исследований <7>. -------------------------------- <7> См., например: Тотьев К. Ю. Антимонопольное право России. М., 1997; Сенников Н. М., Стремухов А. В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. 2000. N 5. С. 82 - 92.

На наш взгляд, как приверженцев позиции, высказанной сторонниками Ю. А. Тихомирова и указанной выше, вопрос о рассмотрении миграционного права в качестве обособленной отрасли права неуместен. Однако рассмотрение данной правовой общности в качестве комплексной отрасли или подотрасли права вполне приемлем. В ряде публикаций под термином "миграционное право" понимают "компиляцию из нормативных правовых актов самостоятельных отраслей права в традиционном видении этих отраслей... или совокупность регламентаций этой реалии государственной, административной, уголовной, гражданской, семейной, трудовой и другими отраслями российского права" <8>. Т. Я. Хабриева утверждает, что "по своей структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения... международного права" <9>. -------------------------------- <8> Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации. М., 2002. С. 39. <9> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 8.

Подобные утверждения размывают предмет правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере миграции населения. Например, российское уголовное право не рассматривает незаконную миграцию в качестве самостоятельного состава преступления, а предусматривает лишь квалификацию деяния, связанного с незаконной миграцией, - незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), что само по себе не является фактом миграции. При этом в российском законодательстве до настоящего времени не нашли отражения основополагающие понятия миграционной сферы: "миграция населения", "мигрант", "незаконный мигрант" и т. д. Следовательно, говорить о юридическом единстве норм различных самостоятельных отраслей права, обусловливающих правовую общность - миграционное право, как о комплексной отрасли или комплексном межотраслевом институте преждевременно. В свою очередь, проведенное исследование показало, что регулирование общественных отношений в миграционной сфере выражено в режиме власть-подчинение, построенном на наличии у субъектов реализации миграционной политики властной компетенции и императивности актов <10>, что является чертами административного права. Учитывая это, а также то, что административное право представляет собой сложный комплекс, состоящий из объединения общих институтов (общей части) и группы подотраслей и отдельных правовых институтов, на наш взгляд, следует придерживаться мнения о принадлежности миграционного права к подотрасли административного права. -------------------------------- <10> Исключение могут составлять лишь правоотношения, возникающие в связи с беспрепятственным возвращением граждан России на ее территорию из-за рубежа.

Здесь уместно привести точку зрения Ю. Н. Старилова, что "в настоящее время следует говорить о другом подходе к разделению административного права; его необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня... а новая система административного права будет включать в себя другие, новые подотрасли" <11>. -------------------------------- <11> Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 340, 349.

Одной из таких подотраслей административного права России видится миграционное право, в структуру которого входит комплекс административно-правовых институтов, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса. Однако окончательно поставить точку в вопросе определения места миграционного права в российской правовой системе, его отнесения к подотрасли административного права должно законодательное объединение действующих миграционных норм. Ведь известно, что реальным показателем существования правовой общности является ее нормативное обобщение в форме кодификации. Соответствующее объединение правовых норм в Миграционный кодекс позволит решить не только обозначенные вопросы, но и обеспечить надлежащее, эффективное применение норм миграционного законодательства, преодолеть в нем существующие пробелы, устранить имеющиеся коллизии. Учитывая, что на сегодняшний день не сложилось единого мнения по вопросу объединения действующих норм миграционного законодательства России в единый кодифицированный акт, предлагается авторское видение структуры Миграционного кодекса Российской Федерации. Общая часть. Общие положения включают в себя основные понятия миграционной сферы, требующие правового закрепления. Раздел I. Миграционный закон. Закрепляет задачи и принципы Миграционного кодекса Российской Федерации, а также права и обязанности мигрантов. Раздел II. Полномочные органы, ведающие делами о миграции. Определяет полномочия органов, участвующих в реализации государственной миграционной политики России, осуществляющих правоприменительные функции, функции по надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции населения. Особенная часть. Раздел III. Внутренняя миграция. Определяет порядок передвижения и выбора места жительства в пределах территории Российской Федерации, включая территории с регламентированным посещением, а также те территории страны, для посещения которых требуются специальные разрешения. Раздел IV. Иммиграция. Определяет порядок въезда в Российскую Федерацию, репатриации соотечественников, трудовой иммиграции в Россию. Раздел V. Эмиграция. Определяет порядок выезда из Российской Федерации, трудовой эмиграции российских граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России. Раздел VI. Вынужденная миграция. Включает законодательство о вынужденных переселенцах, беженцах, об эвакуации граждан Российской Федерации из-за рубежа, о "внутриперемещенных" лицах в период военного положения, вводимого на территории Российской Федерации. Специальная часть. Раздел VII. Специальные меры принуждения, применяемые полномочными органами в миграционной сфере. Закрепляет основания и порядок высылки из Российской Федерации; принятия решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, сокращении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, аннулировании разрешения на временное проживание, вида на жительства в Российской Федерации; запрещении (ограничении) въезда в Российскую Федерацию и выезда за пределы территории Российской Федерации; аннулировании (приостановлении) действий разрешительных документов на трудовые отношения в миграционной сфере; регламентирует порядок интернирования. Раздел VIII. Меры содействия, оказываемые полномочными органами в миграционной сфере. Закрепляет меры содействия, оказываемые полномочными органами в сфере миграции вынужденным мигрантам, а также "государственным" переселенцам.

Название документа