Некоторые особенности производства по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ НЕ ВСТУПИВШИХ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РФ

А. В. ДАГУЕВ

Дагуев А. В., аспирант Российской академии правосудия.

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, международные договоры обладают приоритетом по отношению к законам, но в то же время они должны соответствовать Конституции РФ. Что касается общепризнанных принципов и норм международного права, то занимаемое ими место в российской правовой системе ни Конституция РФ, ни законодательство России не закрепляют. В связи с этим следует согласиться с Н. В. Витруком, считающим, что общепризнанные принципы и нормы международного права в случае признания их Российской Федерацией стоят на уровне конституционных норм, т. е. имеют юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции РФ <1>. -------------------------------- <1> Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 103.

Критерием проверки соответствия законов Конституции РФ является сама Конституция РФ, о чем говорится в Основном Законе России. Однако в некоторых странах наряду с конституциями используются иные критерии. Так, например, Основной Закон Германии (ст. 25) провозглашает, что "общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории Федерации". Конституция Австрии предусматривает рассмотрение Конституционным Судом дел о нарушении норм международного права. По закону о Конституционном Суде Венгрии суд проверяет законы, постановления и другие акты государственных органов с точки зрения соответствия их Конституции, а также международным договорам. Причем, если внутригосударственная норма противоречит по содержанию международному договору, Конституционный Суд может признать ее недействительной. Конституционный Суд Болгарии также дает заключения о соответствии законов общепринятым нормам международного права и международным договорам, в которых Болгария является стороной. Такие нормы в конституциях зарубежных стран появились не случайно. В рамках международного сообщества общепризнано, что, приняв на себя те или иные международные обязательства, государство обязано их неуклонно соблюдать. Из этого следует, что законы и иные нормативные акты государства должны согласовываться с международными договорами, участником которых является соответствующее государство. Чаще всего Конституционный Суд наделяется полномочием проверять конституционность именно не вступивших в силу международных договоров, чтобы предотвратить возникновение противоречий между международными обязательствами страны и ее конституцией. Международные договоры проходят проверку на конституционность путем предварительного контроля в Австрии, Албании, Греции, Испании, Словении, а также в ряде арабских, африканских и латиноамериканских государств. Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. Следовательно, данные дела рассматриваются в порядке предварительного нормоконтроля. В практике Конституционного Суда РФ более чем за пятнадцатилетний период не было случая рассмотрения данной категории дел несмотря на то, что подписаны и ратифицированы весьма важные для России международные договоры. Но ратификация таких договоров без предварительного конституционного контроля ставит под угрозу защиту конституционных прав и свобод граждан, интересов общества и государства. Ввиду юридической сложности и глубины содержания международного договора необходима, на наш взгляд, предварительная проверка его конституционности компетентным профессиональным органом конституционного контроля, каким является Конституционный Суд РФ. Ратифицировав международный договор в обход Конституционного Суда РФ, государство впоследствии рискует столкнуться с несоответствием этого договора Конституции РФ. Такое несоответствие может обнаружиться позже, уже в ходе его исполнения. Так как в этом случае невозможен последующий нормоконтроль, то должен действовать международно-правовой механизм разрешения противоречия, тем более что одна из сторон международного договора не может в одностороннем порядке ни изменять его содержание, ни отказываться от его исполнения. Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров устанавливает, что участник международного договора "не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора" <2>. А статья 26 той же Конвенции устанавливает общепризнанный международно-правовой принцип pacta sunt servanda, означающий обязательность действующего договора для его участников и их обязанность добросовестного его выполнения. -------------------------------- <2> Международное публичное право. Сб. документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 67 - 87.

Таким образом, существует объективная возможность ратификации неконституционного международного договора, если не будет предварительного, компетентного нормоконтроля, осуществляемого в порядке конституционного судопроизводства. Для предупреждения таких ситуаций, на наш взгляд, следовало бы поддержать высказанное в научной литературе мнение о том, что нужно ввести правило об обязательной проверке на соответствие Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина и территориальную целостность государства <3>. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на ст. 100 Конституции Республики Армения, которая устанавливает обязательный предварительный контроль международных договоров, не вступивших в силу. -------------------------------- <3> Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 443.

Конституция Литвы (Литовской Республики) от 25 октября 1992 г. в п. 3 ч. 3 ст. 105 устанавливает, что Конституционный Суд также рассматривает соответствие Конституции и законам: не противоречат ли международные договоры Литовской Республики Конституции. Конституция Республики Таджикистан (п. 1 ч. 3 ст. 89), перечисляя полномочия Конституционного Суда, устанавливает следующее: "Полномочия Конституционного Суда: 1) определение соответствия Конституции законов, правовых актов Маджлиси Оли, Президента, Правительства, Верховного Суда, Высшего экономического суда и других государственных и общественных органов, а также не вступивших в законную силу договоров Таджикистана". Конституция Польши (Республики Польши) от 2 апреля 1997 г. в ст. 188 закрепляет разрешение Конституционным Трибуналом дел о соответствии законов и международных договоров Конституции. Конституция Болгарии (Республики Болгарии) от 12 июля 1991 г. в п. 4 ч. 1 ст. 149 указывает, что Конституционный Суд выносит решения о соответствии заключенных Республикой Болгария международных договоров с Конституцией перед их ратификацией, а также о соответствии законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, в которых Болгария является стороной. Совсем иным образом рассматривает дела о проверке конституционности международных договоров Конституционный Суд Словакии. Так, Конституция Словакии (Словацкой Республики) от 1 сентября 1992 г. N 460/1992 Z. z в ст. 125a устанавливает, что Конституционный Суд принимает решение о соответствии заключенных международных договоров, для которых необходимо согласие Национального совета Словацкой Республики, Конституции либо конституционному закону. Проект решения может внести в Конституционный Суд Президент Словацкой Республики либо Правительство до того, как они внесут заключенный международный договор на обсуждение Национального совета Словацкой Республики. Конституционный Суд принимает решение о проекте в срок, установленный законом; если Конституционный Суд своим решением установит, что международный договор не соответствует Конституции либо конституционному закону, такой международный договор нельзя ратифицировать. В настоящее время в России существует правило обязательного предварительного конституционного нормоконтроля лишь по одному виду международного договора. К примеру, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <4> предусматривает обязательное обращение Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ международного договора о принятии в Федерацию иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ. Лишь признание Конституционным Судом такого договора не противоречащим Конституции дает возможность для реализации следующего этапа процедуры принятия нового субъекта Федерации, а именно - внесения международного договора на ратификацию в Государственную Думу (в перспективе такая ситуация возможна в случае, если государства - члены ООН признают суверенитет Республик Абхазия и Южная Осетия). -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.

Особенности производства по делам о конституционности не вступивших в силу международных договоров закреплены в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", а именно в главе X "Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации". Специфика состоит в: 1) субъектах обращения; 2) допустимости обращения к рассмотрению; 3) пределах проверки; 4) итоговых решениях по делу и их последствиях. На наш взгляд, существует еще одна особенность данного вида производства, которая не закреплена в Законе о Конституционном Суде РФ, но наличие этой особенности вытекает из общего смысла Закона. Такой особенностью является предмет рассмотрения. Предмет рассмотрения. Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ на соответствие Конституции РФ по данной категории дел, как это следует из главы X ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", являются не вступивший в силу международный договор РФ либо отдельные его положения. Также предметом рассмотрения, на наш взгляд, могут являться и так называемые временно применяемые международные договоры. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <5> в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров четко разграничивает понятия "вступление договора в силу" и "временное применение договора". -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

На Венской конференции по праву международных договоров 1968 - 1969 гг. большинство государств отказалось от идеи вступления международных договоров в силу дважды - один раз временно, другой раз окончательно, приняв идею об их временном применении и особых условиях прекращения такого временного применения. В Законе о международных договорах Российской Федерации эти две процедуры предусмотрены в разных статьях (ст. 23 и 24), причем в отношении временного применения сказано, что оно прекращается по уведомлению других государств, временно применяющих договор, о намерении России не стать его участником. Поэтому можно предположить, что временно применяемые международные договоры как не вступившие в силу также могут быть рассмотрены в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия Конституции РФ в порядке предварительного нормоконтроля. Кроме того, международный договор, как постоянный, так и временно применяемый, может стать предметом конституционного контроля до рассмотрения проекта закона о ратификации Государственной Думой, а также уже после принятия закона нижней палатой, но до одобрения его Советом Федерации (согласно ст. 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой закон о ратификации международного договора подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации). В связи с тем что проверка конституционности международного договора, вступившего в силу, в порядке последующего нормоконтроля невозможна, в научных кругах ведутся дискуссии: вправе ли Конституционный Суд РФ рассматривать конституционность актов, выражающих согласие Российской Федерации на обязательность для нее международных договоров, уже вступивших в силу (законов о присоединении, о ратификации и др.)? На этот счет среди ученых и специалистов нет единого мнения. Одни юристы (Н. В. Витрук, Л. В. Лазарев, М. С. Саликов) считают, что это недопустимо, так как признание таких актов неконституционными означало бы оспаривание действительности и юридической силы самого международного договора, вступившего в силу и соответственно не подлежащего последующему контролю. Так, Н. В. Витрук полагает, что рассмотрение актов, выражающих согласие России на обязательность для нее международных договоров, и признание их неконституционными будет означать и признание неконституционными соответствующих международных договоров, уже вступивших в силу <6>. -------------------------------- <6> Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М.: Юристъ, 2005. С. 441.

Л. В. Лазарев, М. С. Саликов считают, что указанные виды нормативных актов не могут быть предметом проверки на конституционность в Конституционном Суде РФ в рассматриваемой процедуре, равно как и в процедуре рассмотрения дел о конституционности нормативных актов <7>. -------------------------------- <7> Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: БЕК, 1998. С. 274.

Также существует иное мнение, в соответствии с которым вышеуказанные акты подлежат конституционному контролю, так как Конституция РФ не называет, какие конкретно категории законов и нормативных актов могут быть предметом проверки на соответствие Конституции РФ. Однако признание этих актов (например, закона о ратификации) неконституционными не ведет к автоматической отмене самого международного договора, а может служить только основанием недействительности согласия полномочного органа на его обязательность. Так, А. Н. Талалаев считает, что Конституционный Суд вправе проверять конституционность законов о ратификации, присоединении и т. п. и выносить решение об их неконституционности. Но это не должно влечь за собой автоматическое прекращение самого международного договора, который продолжает свое существование и действие независимо от судьбы санкционировавшего его вступление в силу закона. Вынесение Конституционным Судом постановления, в котором закон о ратификации признается не соответствующим Конституции РФ, влечет за собой утрату этим актом силы, но эта утрата ограничивается сферой действия акта, то есть его внутригосударственной силой, а не международно-правовой. Постановление Конституционного Суда о неконституционности будет относиться только к закону о ратификации, приведет к утрате им силы <8>. Оно делает международный договор неисполнимым внутри государства, но не затрагивает международно-правовую действительность договора Российской Федерации, если он заключен в соответствии с международным правом. -------------------------------- <8> Талалаев А. Н. Конституционный Суд Российской Федерации и некоторые вопросы права международных договоров // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 2. С. 29.

Однако мы считаем, что если признание такого акта (например, закона о ратификации) неконституционным служит основанием недействительности согласия полномочного органа, то, следовательно, и сам международный договор, который принимался решением этого полномочного органа, недействителен. На наш взгляд, акт государственного органа о принятии и введении в действие какого-либо международного договора неразрывно связан с последним и служит для него своеобразным способом его принятия и введения в действие. Судьба такого акта неотделима от судьбы принимаемого международного договора. Последующий нормоконтроль актов, с помощью которых международный договор вступает в силу, означает последующий нормоконтроль уже вступивших в силу международных договоров, что является недопустимым. Следовательно, последующий конституционный нормоконтроль актов, с помощью которых международный договор вступает в силу (например, Законов о ратификации), невозможен. Таким образом, можно сделать вывод, что законы о ратификации международных договоров РФ вообще не подлежат конституционному нормоконтролю: ни предварительному, ни последующему. Более того, ратифицированный государством международный договор обязателен для исполнения, а признание его недействительным для государства возможно только лишь посредством использования соответствующих международно-правовых механизмов, что является довольно сложной и продолжительной процедурой. Это положение распространяется и на другие иностранные государства, а именно на те, которые являются участниками Венской конвенции о праве международных договоров. Субъекты обращения. Согласно ст. 88 Закона о Конституционном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Следовательно, состав субъектов обращения по данной категории дел тождественен составу субъектов обращения по делам о конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. Допустимость обращения. Статья 89 Закона о Конституционном Суде РФ предусматривает два основания, при наличии которых запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, если: 1) упомянутый в запросе международный договор РФ подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти; 2) заявитель считает не вступивший в силу международный договор РФ не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ. Второе основание, на наш взгляд, не должно действовать, если закреплен обязательный предварительный нормоконтроль не вступивших в силу международных договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина и территориальную целостность государства, и если осуществляется проверка конституционности такого договора. Пределы проверки. Статья 90 Закона о Конституционном Суде РФ указывает, что пределы проверки Конституционным Судом РФ соответствия Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ устанавливаются ст. 86 того же Закона. Согласно ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ: 1) по содержанию норм; 2) по форме международного договора; 3) по порядку его подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Необходимо учитывать, что дела о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров рассматриваются в заседании палаты Конституционного Суда, и только в порядке абстрактного и предварительного нормоконтроля. Кроме того, не вступившие в силу международные договоры проверяются на соответствие Конституции в порядке как материального, так и формального нормоконтроля. Итоговое решение по делу и его последствия. Статья 91 Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает два вида решения по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ: 1) о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; 2) о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ. В соответствии со ст. 71 Закона о Конституционном Суде РФ итоговое решение по данной категории дел принимается в виде постановления. Если в принятом постановлении Конституционный Суд РФ признал не вступивший в силу международный договор РФ либо отдельные его положения соответствующими Конституции РФ, то данный международный договор может быть заключен, опубликован и соответственно вступит в силу. Согласно ч. 3 ст. 31 Закона о международных договорах РФ международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации. Статья 91 Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает правовые последствия признания не соответствующим Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо его отдельных положений. В этом случае международный договор не подлежит введению в действие и применению, т. е. не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом. То же самое относится и к временно применяемому международному договору. Согласно ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Согласно ст. 77 Закона о Конституционном Суде РФ решение Конституционного Суда РФ провозглашается в полном объеме в открытом заседании, немедленно после его подписания. Постановление Конституционного Суда подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти РФ, субъектов РФ. Статья 78 Закона о Конституционном Суде РФ представляет собой продолжение нормы ст. 77. Опубликование решения Конституционного Суда РФ является завершающей стадией его провозглашения. Конституционный Суд РФ обязательно должен сделать доступным для всех принятое им решение, поэтому согласно ст. 78, а также ст. 76, 77 и 112 Закона законодатель установил печатное издание, в котором обязательно публикуются решения Конституционного Суда РФ, - "Вестник Конституционного Суда РФ". Помимо "Вестника Конституционного Суда РФ", акты, принятые Конституционным Судом РФ, подлежат обязательному опубликованию в официальных печатных изданиях государства - "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и других печатных изданиях. Если Конституционным Судом РФ было принято решение, которое затрагивает правовое положение какого-либо органа государственной власти, который имеет свое официальное печатное издание, то такое решение подлежит обязательному опубликованию в печатном издании данного органа.

Название документа