Квазиадминистративные функции консульских учреждений

КВАЗИАДМИНИСТРАТИВНЫЕ ФУНКЦИИ КОНСУЛЬСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Д. А. КАРИМОВ

Каримов Д. А., студент 5-го курса Уральской государственной юридической академии.

Несмотря на то что основы деятельности консульских учреждений регулируются международным правом, комплексный характер административного права позволяет рассмотреть функции консульств с административно-правовой точки зрения. В данном случае автор предполагает, что деятельность любого консульского учреждения строится на административно-правовых началах по государственному управлению. В принципе, с одной стороны, доказательство этому тезису имеется в преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях: "...сознавая, что такие привилегии и иммунитеты предоставляются... для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств" <1>. С другой стороны, выполняя тем или иным способом какие-либо государственные функции, государство тем самым решает задачи по государственному управлению <2>. А правовая форма государственного управления есть не что иное, как административное право <3>. -------------------------------- <1> Венская конвенция о консульских сношениях и факультативные протоколы // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLV. М., 1991. С. 124 - 127. <2> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2007. С. 70. <3> Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.: МА МВД России, 2000. С. 3.

При этом международное право выступает своеобразной надстройкой и регулятором административного права во внешнеполитических отношениях (в частности, консульских сношениях) <4>. В связи с существованием принципа уважения суверенитета других государств управленческие функции одного государства в другом государстве связаны, как правило, с отношениями по поводу облегчения доступа к управленческому органу на территории другого государства, а также оптимизацией выполнения управленческих функций, связанных с обеспечением возможности частной и публичной деятельности в представляемом государстве. -------------------------------- <4> Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунова. М.: НОРМА, 2006. С. 14.

Иначе говоря, функции консульских учреждений, существующие, как правило, на основе принципа взаимности, служат для того, чтобы в конечном итоге оба государства не допустили осложнений в собственном государственном управлении. Этот тезис сформулирован под влиянием суждения о том, что международное право является одним из важнейших средств международного сотрудничества, способствующим расширению международных связей между государствами <5>. С другой стороны, если международное право "осуществляет" общее "руководство" в регулировании деятельности консульских учреждений, то административное право - оперативное, уточняя и обобщая функции консульских учреждений. Примерами могут выступать государственно-правовое регулирование выдачи виз и иных проездных документов, процедура легализации документов и так далее. -------------------------------- <5> См.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.

Рассматривая консульские учреждения как юридические лица, созданные для обеспечения деятельности по оптимизации государственного управления, мы приходим к выводу о том, что последние представляют собой государственные органы, реализующие функции государства на основе административных отношений, осложненных международным элементом. Причем не только нормами международного публичного права, но и международного частного права, которое регулирует отношения по признанию субъективных прав участников, совершенных в одном государстве, в других государствах в интересах международной торговли (это публичное начало) <6>. -------------------------------- <6> Канашевский В. А. Международное частное право. М.: Международные отношения, 2006. С. 13.

При этом, видимо, необходимо говорить о наличии двух типов функций консульских учреждений - дипломатические (или функции, связанные с деятельностью консульского учреждения как государственного органа) и собственно административные (или функции консульского учреждения как органа государственной власти) <7>. Здесь квазиадминистративные функции консульских учреждений <8> существуют для того, чтобы обеспечить управление в своем государстве в связи с существованием другого государства. -------------------------------- <7> Л. А. Лазутин говорит о наличии дипломатических и собственно консульских функций. См.: Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунова. М.: НОРМА, 2006. С. 319. <8> Поскольку административные функции консульских учреждений осложнены международным правом, то, чтобы не вступать в полемику относительно отрасли их регулирования, будем называть такие функции квазиадминистративными.

Такой подход, по мнению автора, позволяет утверждать, что квазиадминистративные функции представляют собой полномочия консульских учреждений, выполнение которых становится возможным после "осложнения" их международным началом. Исходя из вышесказанного, мы предполагаем, что квазиадминистративные функции обладают следующими признаками: 1) функции распорядительного, то есть обязательного характера <9>; -------------------------------- <9> Пэдурару К. П. Функции консульств на современном этапе // Московский журнал международного права. 2004. N 4. С. 136.

2) функции, не связанные с представительством, то есть наблюдением и содействием <10>. В данном случае наблюдение и содействие - это две формы государственного регулирования <11>, трансформировавшиеся под влиянием суверенитета государства пребывания в представительство, а значит, потерявшие элемент властного воздействия; -------------------------------- <10> Там же. С. 135. <11> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 42.

3) функции управления общением. Такой подход к установлению квазиадминистративных функций был разработан еще в XIX в. Так, Ф. Ф. Мартенс утверждал, что международная администрация есть "все свойства порядка, основанного на определенных юридических началах" <12>. -------------------------------- <12> См.: Сафронова Е. В. Концептуальное видение Консульского института в науке международного права // Государство и право. 2003. N 9. С. 72.

По нашему мнению, при разграничении квазиадминистративных функций консульских учреждений (которые время от времени могут изменяться на основании ст. 73 Венской конвенции) можно выделить несколько групп собственно консульских (квазиадминистративных) функций: а) функции первичного публичного характера, то есть полномочие консульского учреждения, связанное с обеспечением возможности лиц являться участниками общественных отношений наряду с гражданами (подданными) представляемого государства. В настоящее время такими функциями выступают функции по оформлению и выдаче проездных документов на территорию представляемого государства; б) функции, связанные с разрешением действовать в каком-либо качестве на территории представляемого государства, непосредственно или опосредованно. На современном этапе это функции по нотариальным действиям, действиям по легализации документов. Стоит, однако, отметить, что на современном этапе некоторые государства стремятся упростить процедуру деятельности друг с другом, упраздняя те или иные функции. Поскольку, как правило, наличие или отсутствие этих функций связано как раз с упрощением возможности осуществлять деятельность на территории представляемого государства, то возникает вопрос о том, как в этом случае преобразуются административные функции консульских учреждений. Рассмотрим его на примере Гаагской конвенции 1961 г. <13>. В смысле ст. 2 Гаагской конвенции отменена легализация как формальная процедура, используемая дипломатическими или консульскими агентами страны, на территории которой документ должен быть представлен, для удостоверения подлинности подписи, качества, в котором выступало лицо, подписавшее документ, и в надлежащем случае подлинности печати или штампа, которыми скреплен этот документ. Как видим, Гаагская конвенция не отменяет предусмотренную функцию по разрешению действовать в каком-либо качестве, отменяя лишь процедуру удостоверения каких-либо юридических фактов. Далее, упрощенная процедура разрешения носит формальный характер, в соответствии со ст. 3 Гаагской конвенции требует проставления только апостиля на документе, проставляемого компетентным органом. По смыслу ст. 3 такой орган действует на территории соответствующего государства, а не за его пределами, то есть не является консульским учреждением. Значит, в смысле перечисленных выше функций консульских учреждений функция по легализации трансформируется в презумпцию легализации, которая оформляется консульским учреждением при сохранении функции по исполнению поручений государственных органов. Иное утверждение, по нашему мнению, во всяком случае, приведет к нарушению других консульских (квазиадминистративных) взаимосвязанных функций, а значит, подтвердит неправильность суждения; -------------------------------- <13> Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов // Бюллетень международных договоров. 1993. N 6.

в) функции иных государственных органов представляемого государства, связанных с облегчением доступа их адресата к самому органу. Сегодня таковыми функциями можно признать выдачу документов, удостоверяющих личность, их дубликатов, действий по регистрации актов гражданского состояния; г) функции по надзору и последующим действиям, связанным с подведением итогов надзора в отношении объектов, имеющих национальность представляемого государства, находящихся на территории государства пребывания. Это функции по надзору и инспекции в отношении судов и самолетов (а также их экипажа), а также соответствующих действий, связанных с проведением надзора; д) функции по обеспечению представительской и собственно консульской деятельности, а также деятельности иных государственных органов представляемого государства. К таковым можно отнести функции по истребованию документов, совершению с ними различных операций, исполнению судебных поручений; е) специальные квазиадминистративные функции, связанные с установлением отношений власти и подчинения с физическими и юридическими лицами представляемого государства, когда отсутствие таких отношений может повлечь ущерб для этих лиц. Сегодня это функции по охране интересов физических и юридических лиц в случае наступления наследственных правоотношений, охрана интересов несовершеннолетних, а также представительство физических и юридических лиц представляемого государства в государственных органах государства пребывания. Как видим, такое разграничение функций позволяет предположить, что квазиадминистративные функции консульских учреждений, обладая управленческим потенциалом, фактически реализуются на территории представляемого государства (причем не только внутри периметра государственной границы, но также и "подвижной" территории - то есть военных и воздушных судов, самолетов и иных подобных объектов). Интересно заметить, что квазиадминистративные функции консульских учреждений связаны именно с юридической деятельностью <14> (надзор, осуществление легализации, оформление документов). В данном случае мы наблюдаем ситуацию "дробления" квазиадминистративных функций по субъекту осуществления: юридическое начало здесь представляет собой способ осуществления государственного управления, дипломатическое - оперативное исполнение юридической функции. Такое утверждение вполне согласуется с указанным выше разграничением функций консульского учреждения на административные и дипломатические. При этом если юридическое начало "отвечает" на вопросы "как необходимо действовать, зачем необходимо действовать, нужно ли вообще действовать, нет ли препятствий к действию", то дипломатическое начало - в том числе на вопрос "зачем нужно действовать, нужно ли вообще действовать". Отношения пересечения функций, которые хотя и имеют разные оттенки применения, позволяют еще раз подтвердить, что рассмотренные выше способы деятельности консульских учреждений тесно связаны с национальным административным правом, влияние на которые оказало право международное. -------------------------------- <14> Интересно заметить, что в консульских учреждениях очень редко встречаются лица с юридическим образованием.

Таким образом, деятельность консульского учреждения по исполнению квазиадминистративных функций можно представить как непрерывную деятельность, связанную с выполнением взаимосвязанных функций, трансформирующихся одна в другую или действующих на презумпции уже исполненной квазиадминистративной функции.

Название документа