К вопросу о развитии законодательства РФ по предупреждению правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ И ЛИЦАМИ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

Е. А. СИМОНОВА

Симонова Е. А., адъюнкт ДВЮИ МВД РФ.

На протяжении всей истории развития нашего государства большое внимание уделялось вопросам укрепления законности, предупреждения правонарушений во всех сферах государственной и общественной жизни. Справедливо отмечено А. П. Алехиным: "...в обществе... не должно быть места правонарушениям и преступлениям" <1>. -------------------------------- <1> Алехин А. П. Это должен знать каждый (административные правонарушения и борьба с ними). М.: Знание, 1971. С. 3.

Развитие и изменение законодательства нашей страны, касающиеся непосредственно ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, всегда определялись в первую очередь объективными процессами, то есть развитием самого общества в государстве, изменениями в его экономике, социально-классовой структуре, политической системе, а также в международном положении нашего государства в различные периоды времени. Правонарушениями данной категории лиц в области административного законодательства, безусловно, занимается наука административного права, которая относительно молода по сравнению с другими фундаментальными науками, хотя и имеет чуть более двухвековую историю, и первоначально ее истоки были известны нам под названием "полицейское право" <2>. -------------------------------- <2> См.: Поспелова Л. И. Об истории административно-деликтного права // История органов внутренних дел России. Сб. науч. трудов. М., 2002. Вып. 5. С. 115.

Именно законодательству в области административного права отводится одна из важнейших ролей в осуществлении борьбы с административными деликтами, совершаемыми иностранными гражданами и лицами без гражданства, имеющими при этом определенный правовой (с рядом существующих особенностей) статус на территории Российской Федерации. С момента возникновения Советского государства вопрос о регулировании правового статуса иностранцев, а также их ответственности за противоправные действия рассматривался как одна из важнейших политико-правовых задач. Хотя не стоит забывать о том, что до определенного момента законодательство нашей страны в области административной ответственности (а в частности, касающейся и административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства) не было систематизировано, фактически никто не знал, сколько действовало нормативных актов, устанавливающих меры административного воздействия, сколько из них было уже отменено и как правильно вообще их нужно было применять. В своем развитии законодательство об административной ответственности иностранцев (с учетом их правового статуса) на территории нашего государства прошло несколько этапов соответственно этапам становления и развития самого общества и государства. На первом этапе (от Октябрьской революции до образования СССР) правовой статус иностранцев в России и их ответственность за административные проступки регламентировались законодательными актами каждой из советских республик, например такими, как: Декрет от 20 октября 1921 г. "О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР"; Декрет от 10 мая 1922 г. "О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев"; Декрет от 29 августа 1921 г. "О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР" и т. п. Но эти же вопросы решались и в первых международных договорах, заключенных Советской Россией и другими советскими республиками с иностранными государствами. С образованием в конце 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР решение основных вопросов о правах и ответственности иностранцев было отнесено уже к ведению Федерации и высших федеральных органов власти. Но это, однако, не отменяло действия ранее принятых актов советских социалистических республик. Заложенные в них демократические принципы правового статуса иностранцев получили дальнейшее развитие в общесоюзном законодательстве, которое выразилось в принятии ряда положений взамен прежде действовавших декретов отдельных советских социалистических республик. А в 1936 г., с принятием в СССР новой Конституции, значительно расширенный круг и содержание социально-экономических прав личности, установление дополнительных гарантий политических прав и свобод, отмена ограничений в правах по классовому признаку не могли не повлиять на развитие правового статуса иностранцев в СССР, установление равенства в их правах независимо от классовой принадлежности и социального происхождения иностранца. Принятие законодательства о правах иностранцев и соответственно их ответственности за противоправные действия (а точнее, за административные проступки) по-прежнему было отнесено к ведению Союза ССР в лице его федеральных органов, которыми в последующий период был издан ряд актов, решающих те или иные вопросы правового статуса и ответственности иностранцев в нашей стране. Например, Закон СССР от 19 августа 1938 г. "О гражданстве СССР" впервые в советском законодательстве установил категорию "лица без гражданства". Так, если согласно прежде действовавшему Положению о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г. советским гражданином признавалось любое лицо, проживающее на территории СССР, поскольку не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства, то с принятием Закона 1938 г. исключалось автоматическое зачисление лиц в число советских граждан. Нормы, относящиеся к иностранным гражданам и лицам без гражданства, включались также в различные законодательные акты по вопросам гражданского, брачно-семейного, уголовного, процессуального и других отраслей законодательства. Отдельные стороны статуса и ответственности за проступки иностранцев определялись также правительственными постановлениями (касающимися, например, въезда и пребывания в СССР, выезда из СССР, получения образования), а порой и ведомственными инструкциями органов исполнительной власти. Очередной этап развития законодательства об иностранных гражданах и лицах без гражданства начался с принятием Конституции СССР 1977 г., которая во многом усовершенствовала основополагающие нормы о правовом статусе личности, а также дала толчок обновлению всего законодательства в данной сфере. И это касалось как советских граждан, так и иностранцев. На тот момент данный правовой акт занимал первое место среди актов, определяющих правовой статус иностранцев в СССР, так как впервые это было решено на конституционном уровне. Гарантируя права и свободы, Основной Закон одновременно возлагал на находившихся на территории СССР иностранных граждан и лиц без гражданства обязанность уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы (это было прямо отображено в ст. 37 данной Конституции). Однако Конституция СССР определяла лишь основные начала правового статуса иностранцев в СССР. А где же все-таки содержались более детальные правила? И какова была на тот момент ответственность иностранцев за правонарушения по законодательству нашей страны? 23 октября 1980 г. Верховный Совет СССР принял первый в области административного законодательства кодифицированный акт "Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях" <3>. Принятые Основы играли важную роль в обеспечении социалистической законности, а также содержали нормы, относящиеся к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Они определили принципы и установили общие положения законодательства об административных правонарушениях, представляющие юридическую базу для республиканского законодательства. Так, республиканские кодексы об административных правонарушениях, принятые в союзных республиках в 1984 - 1985 гг., исходили из общих положений и принципов Основ, а в необходимых случаях их развивали, дополняли и конкретизировали. -------------------------------- <3> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. N 44. Ст. 909.

Однако среди всей вышеизложенной системы актов особое значение, бесспорно, играл Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 1981 г. <4>, принятие которого объясняется интересами развития международного сотрудничества, укрепления законности и правопорядка, стремлением четче и полнее определить правовой статус иностранцев в СССР, а также основания ответственности за правонарушения в указанный период развития нашего государства и общества в целом. -------------------------------- <4> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 26. Ст. 836.

Так, комплексно, в едином акте регламентировались основные вопросы правового положения иностранцев, находящихся в СССР. Закон был непосредственно адресован иностранным гражданам. Вместе с тем его предписания распространялись по общему правилу и на лиц без гражданства (ст. 32 Закона), т. е. на всех иностранцев. Определяющее значение в Законе получило положение о том, что по общему правилу, иностранцы стали пользоваться в СССР теми же правами и свободами и стали нести те же обязанности, что и граждане СССР. Вместе с тем Закон определял с учетом действующего на тот период времени законодательства наиболее важные, принципиальные положения по вопросам въезда в СССР и выезда из СССР, в частности разрешительный порядок въезда и выезда. В целях обеспечения законности и правопорядка Закон предусматривал и основные положения об ответственности иностранцев за правонарушения на всей территории СССР, уточнял положения об административной ответственности иностранцев, о применении таких административных мер воздействия, как сокращение срока пребывания и выдворение из пределов СССР. Как результат всего вышеперечисленного в соответствии с ранее принятыми Основами и в их развитие 20 июня 1984 г. был принят первый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях <5>. Это событие ознаменовалось новым качественным этапом в развитии отечественного законодательства об административных правонарушениях, так как до этого момента указанное законодательство представляло собой сумму более 500 разрозненных законодательных и правительственных нормативных актов разной юридической силы об административной ответственности за отдельные виды административных проступков. С принятием данного Кодекса разрешились задачи систематизации норм административной ответственности, были устранены противоречия и пробелы, имевшие место в ранее действовавшем законодательстве об административном принуждении, четко и правильно сформулированы составы административных проступков, установлены разумные и эффективные санкции за их совершение, а также регламентирован порядок их применения. -------------------------------- <5> См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909.

Однако произошедшие радикальные изменения в государственно-правовой и социально-экономической сферах, начавшиеся в нашем государстве в начале 90-х годов, привели к тому, что действующий на тот момент КоАП РСФСР перестал как по содержанию, так и по терминологии соответствовать происходящим в обществе процессам. Распад СССР в 1991 г., принятие новой Конституции РФ в 1993 г. своеобразно повлияли на административное законодательство, которое отныне было отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Теперь субъектам Федерации было предоставлено право на принятие собственных региональных законов. К концу 1990-х годов в субъектах Российской Федерации в целом определяются важнейшие направления административно-правовой охраны, которые непосредственно выражаются в самостоятельных законах об административных правонарушениях в отдельных сферах жизнедеятельности или в отдельных нормах тематических законов. Однако негативными последствиями такого "законодательного бума" в субъектах Российской Федерации становятся: ревизия отдельных норм Общей части КоАП РСФСР, установление региональных запретов на применение отдельных норм КоАП РСФСР, введение субъектами Федерации новых административных взысканий, ужесточение санкций, установленных КоАП РСФСР, то есть явное вторжение в компетенцию федерального законодателя. Как следствие всего этого, органам законодательной власти на местах (чаще всего главам администраций) с учетом складывающейся в определенных субъектах Российской Федерации экономической и криминогенной обстановки приходилось самим заниматься правотворчеством, таким образом, самостоятельно решать определенные вопросы правового положения и административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, которые до того момента не были еще урегулированы в законодательных актах СССР и РФ. Эффективность и гибкость законопроектов о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, рассматриваемых и принимаемых в период времени 1993 - 1997 гг. в целях правового обеспечения оздоровления обстановки в области внешней миграции, позволяли главам администраций субъектов Российской Федерации вносить соответствующие изменения в прилагаемые к документам законопроектов правила въезда, пребывания и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, Россия с происходящими в ней кардинальными социально-экономическими и правовыми преобразованиями начала переживать в своем развитии третий этап кодификации законодательства об административных правонарушениях. С 1994 г. велась работа над проектом Кодекса РФ об административных правонарушениях. В 1997 г. данный проект Кодекса был передан на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, 20 декабря 2001 г. он был принят и передан на утверждение в Совет Федерации, где был одобрен 26 декабря 2001 г. <6>. А с 1 июля 2002 г. Кодекс РФ об административных правонарушениях был введен в действие <7>. -------------------------------- <6> См.: Собрание законодательства. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 1. <7> См.: ФЗ "О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях" N 196-ФЗ // Собрание законодательства. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 2.

Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях преследовал главную цель - обеспечение законности, всемерную охрану прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного принуждения, создание более эффективных гарантий этих прав и свобод, исключение возможности проявления произвола со стороны органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания. Кроме того, принятый Кодекс РФ об административных правонарушениях способствовал значительному сокращению количества законов субъектов Федерации, содержащих нормы об административной ответственности. Помимо этого, параллельно со вступлением в действие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях был принят новый Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" взамен Закона СССР 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР", который вступил в действие 25 июля 2002 г. <8>. В ст. 2 данного Закона законодатель четко закрепил определения понятий "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства". Основное место в Законе по-прежнему отводилось статьям, регулирующим вопросы въезда, пребывания, передвижения, выезда, а также порядок регистрации, учета и контроля над иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации. -------------------------------- <8> См.: ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" N 115-ФЗ // Собрание законодательства. 2002. N 30. Ст. 3032.

На сегодняшний день законодательство об административных правонарушениях (или, как его еще принято называть, законодательство об административной ответственности) как часть административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, которое соответственно предполагает отнесение вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов и двухуровневое нормативно-правовое регулирование <9>. -------------------------------- <9> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2002. С. 315.

С принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях институт административной ответственности был значительно расширен по сравнению со старым КоАП РСФСР, а именно расширена сфера общественных отношений, подлежащих административно-правовой охране за счет установления административной ответственности за некоторые деяния в сфере экономической деятельности, обеспечения экологической и общественной безопасности, в области информации. В общем, в новом КоАП РФ содержится ряд новых для российского законодательства положений. При построении Особенной части КоАП Российской Федерации законодателем отдельно в главе 18 выделяются составы правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны. Данная глава на сегодняшний день состоит из 17 статей, причем нельзя не заметить, что по сравнению с КоАП РСФСР новый Кодекс содержит ряд новелл, а именно ст. 18.10, 18.11, 18.13, 18.14, 18.15, 18.16 и 18.17. При этом административные правонарушения, содержащиеся в указанной главе КоАП РФ, имеют преимущественно бланкетный способ изложения диспозитивной части каждой из норм. То есть законодатель использует отсылку к иным нормативно-правовым актам Российской Федерации, не только к федеральным законам (например, ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ; ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ и др.), но также и к подзаконным нормативно-правовым актам органов исполнительной власти (например, действующие до сих пор Правила пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденные Постановлением Кабинета Министров СССР 26 апреля 1991 г. N 212, и др.). Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях органично вписывается в общее течение процесса обновления российского законодательства и укрепления российской правовой системы. Этот факт можно аргументировать следующим. В настоящее время административные правонарушения, как мы видим, превратились в одно из самых типичных антисоциальных явлений. Так, по экспертной оценке, количество ежегодно совершаемых в России административных правонарушений превышает 120 млн. И здесь, к сожалению, значительную группу составляют деликты, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывшими в Россию. А преобразование российского общества на демократических началах, развитие рыночных отношений обусловили резкое увеличение приезда в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не всегда прибывают в нашу страну с благоприятными намерениями. Ежегодно кривая регистрируемых административных правонарушений иностранных граждан и лиц без гражданства (в принципе как и всей преступности в целом) в Российской Федерации ползет вверх. Этот рост четко обозначил общую негативную тенденцию развития криминальных явлений и процессов в новом тысячелетии. На сегодняшний день исходя из действующего ныне законодательства об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства деликты последних, совершаемые на территории Российской Федерации, представляются как особый вид виновных, противоправных, общественно вредных (антиобщественных) деяний в форме действия или же бездействия, причиняющих вред установленному порядку управления по обеспечению защиты Государственной границы Российской Федерации, режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации, а также осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, за совершение которых на основании действующего административного законодательства Российской Федерации применяются меры административной ответственности. Таким образом, законодатель пытается как можно четче отобразить в законе противоправные деяния, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.

Название документа