Налоговая администрация Великобритании: реформы и тенденции

НАЛОГОВАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: РЕФОРМЫ И ТЕНДЕНЦИИ

О. А. БУРУКИНА

Как и во всех странах, в Великобритании налоги являются важнейшим источником регулирования бюджета. Налоговая система Великобритании - хорошо организованный инструментарий, отлаженный механизм, основная функция которого - регулирующая. В XIX в. введение налогов и регулирование налоговой системы Великобритании, так же как и контроль за государственными расходами и управление правительственными фондами и счетами, находилось в ведении Казначейства - Министерства финансов Великобритании <1>. -------------------------------- <1> Bradly A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Thirteenth Edition. Longman / Pearson Education Limited, 2003. P. 344.

Сегодня, как указывает У. Макдональд, инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от Кабинета Министров. Парламент Великобритании может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но не может повысить ставку или ввести новый налог <2>. -------------------------------- <2> Макдональд У. Повседневная жизнь британского парламента / Уна Макдональд; пер. с англ. Е. В. Колодочкиной. М.: Молодая гвардия, 2007. 347 [5] с.: ил. (Живая история: Повседневная жизнь человечества). С. 380.

Налоговая администрация Великобритании подразделяется на два уровня: центральную и местную. Центральная налоговая администрация - Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин (Her Majesty's Revenue and Customs). Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин (HMRC) образовалось 18 апреля 2005 г. путем слияния Управления внутренними бюджетными поступлениями (Inland Revenue) и Королевского управления таможенными пошлинами и акцизами (HM Customs and Excise Department). В функции Управления внутренними бюджетными поступлениями (Inland Revenue), учрежденного в 1849 г., входил надзор за правильностью сбора прямых налогов, оно занималось сбором подоходного налога, налога на прибыль и налога с прибыли от размещенного капитала, а также гербового сбора. Королевское управление таможенными пошлинами и акцизами (HM Customs and Excise) было учреждено в 1909 г. путем слияния двух ведомств - таможни и отделения акцизных сборов, образованных в XVII в. Королевское управление таможенными пошлинами и акцизами взимало наиболее важные косвенные налоги (НДС и др.), а также акцизные сборы - налоги на импортные продукты, спиртные напитки и пр. - и занималось проблемой наркоторговли <3>. -------------------------------- <3> Bradly A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Thirteenth Edition. Longman / Pearson Education Limited, 2003. P. 344.

В настоящее время продолжается работа над программой дальнейшей реструктуризации Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин. Сбором местных налогов занимаются органы местного самоуправления. Местная налоговая администрация включает в себя советы графств, окружные советы, муниципальные советы (небольшого города или района крупного города, например Лондона), которые занимаются установлением и сбором деловых налогов (налогов с арендаторов нежилых помещений) и местных налогов и сборов (перечень и ставки которых различаются в разных субъектах), в том числе муниципального налога, взимаемого с домовладельцев или арендаторов домов и квартир, заменившего в 1993 г. подушный налог (poll tax), а также муниципальных сборов, например за парковку машин на улице. В 1973 - 1975 гг. в Великобритании была проведена реформа местных органов власти, упразднившая трехзвенную систему управления местными органами власти и установившая двухзвенную систему (графства и округа). Сегодня в Великобритании 56 графств, включающих 482 округа, из них 53 графства, в состав которых входит 369 округов (вместо 1400 округов до реформы), выделены на территории Англии и Уэльса. Собственную систему управления имеет столица Великобритании - Лондон, подразделяемый на 32 муниципальных района и особый район Сити - финансовый центр города и всей страны <4>. -------------------------------- <4> Балтина А. М., Волохина В. А., Попова Н. В. Финансовые системы зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2007. С. 143 - 144.

В состав Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин входят 4 комитета (аудиторский, исполнительный, оперативный и кадровый), 2 коллегии (ведомственная коллегия Управления и совместная ведомственная коллегия) и отдел по связям с общественностью. Исполнительный и экспертный комитет Управления включает в себя пять отделов, в том числе отдел налогов на доходы предпринимателей, отдел налогов на физических лиц, отдел правоприменения и контроля, отдел пособий и кредитов, отдел управления и безопасности <5>. -------------------------------- <5> Her Majesty's Revenue and Customs. Электронный ресурс: http://www. hmrc. gov. uk/home. htm.

Основу британской системы налогообложения составляет ряд законодательных актов, и в первую очередь Закон 1988 г. о подоходном налоге и налоге на доходы компаний (Income and Corporation Taxes Act, ICTA 1988) и Закон 1992 г. о налогообложении прироста капитала (Taxation of Chargeable Gains Act, TCGA 1992). В своей монографии "Конституционное и административное право" 2003 г. А. У. Брэдли и К. Д. Юинг указывают, что в соответствии с данными законодательными актами назначаются уполномоченные по внутренним поступлениям в государственную казну, являющиеся государственными гражданскими служащими: суммы налогов, подлежащих уплате подданными королевы Великобритании, определяются налоговыми инспекторами (inspectors of tax), а установленные суммы налогов взимаются сборщиками налогов (collectors of tax) <6>. -------------------------------- <6> Bradly A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Thirteenth Edition. Longman / Pearson Education Limited, 2003. P. 348.

Однако эта информация несколько устарела, поскольку в 2005 г. был введен новый Закон об уполномоченных по сбору государственных доходов и таможенных пошлин (Commissioners for Revenue and Customs Act 2005), регламентирующий в настоящее время обязанности уполномоченных по взиманию налогов и таможенных пошлин <7>. -------------------------------- <7> Explanatory Notes to Commissioners For Revenue And Customs Act 2005. Электронный ресурс: http://www. opsi. gov. uk/acts/acts2005/en/ukpgaen_20050011_en_1.

Как известно, одной из основных функций налогов и налогового законодательства является защита права собственности. В связи с этим особое значение имеет право британского налогоплательщика на апелляцию и система, гарантирующая презумпцию правоты налогоплательщика. Как отмечают А. У. Брэдли и К. Д. Юинг, если налогоплательщик не согласен с начисленными суммами налога, подлежащими уплате, он может подать апелляцию в независимый орган правосудия, а именно Генеральную комиссию по подоходному налогу (the General Commissioners of Income Tax) или Особую комиссию по подоходному налогу (the Special Commissioners of Income Tax). Из этих органов в законном порядке апелляции направляются в Высокий суд правосудия (входящий в состав Верховного суда Англии) или в Шотландский Верховный гражданский суд; апелляции на решения этих судов могут быть поданы в Палату лордов. Если же налогоплательщик не согласен с начисленными суммами налога на добавленную стоимость, таможенных пошлин или акцизных сборов, он вправе подать апелляцию в Суд по вопросам НДС и сборов (the VAT and Duties Tribunal) <8>. -------------------------------- <8> Bradly A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Thirteenth Edition. Longman / Pearson Education Limited, 2003. P. 349.

По мнению А. У. Брэдли и К. Д. Юинга, хотя обложение налогами регулируется законом, некоторые сферы деятельности налогового ведомства оказываются вне зоны судебного контроля. Так, налоговые службы могут по своему усмотрению освободить от уплаты налога отдельного налогоплательщика или группу налогоплательщиков. Они также могут предоставить не предусмотренные законом налоговые льготы, в соответствии с которыми суммы налога, подлежащие уплате, при определенных обстоятельствах не будут взысканы, либо могут прийти к соглашению с налогоплательщиком о взыскании неполной суммы, подлежащей уплате. Подобные случаи предоставления налоговых льгот периодически попадают в поле зрения руководителя патентного ведомства (генерального контролера по патентам) и генерального аудитора. Жалоба налогоплательщика на отказ в предоставлении налоговой льготы может быть рассмотрена омбудсменом парламента (парламентским уполномоченным по административным вопросам) как жалоба на ошибочное управление, ставшее причиной несправедливого отношения к полноправному гражданину страны <9>. -------------------------------- <9> Bradly A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. Thirteenth Edition. Longman / Pearson Education Limited, 2003. P. 350.

Кроме указанных нормативных актов налоговая система Великобритании опирается на следующую законодательную базу: Закон 1992 г. о взносах в фонд социального обеспечения и пособиях (Social Security Contributions and Benefits Act, SSCBA 1992), Закон о налоге на наследство (Inheritance Tax Act, IHTA 1984), принятый в 1984 г. и вступивший в силу с 19 марта 1986 г., Закон о налоге на добавленную стоимость (Value Added Tax Act, VATA 1994) и Закон о налогообложении нефтедобычи (Oil Taxation Act 1975). В последние годы (2003 - 2008 гг.) нормативная законодательная база британской налоговой системы находится в стадии интенсивного реформирования, о чем свидетельствуют недавно принятые законодательные акты. Так, в 2003 г. был введен Закон о подоходном налоге, в части прибыли и пенсионных выплат (Income Tax (Earnings and Pensions) Act 2003). В 2005 г. был введен Закон о подоходном налоге, в части прибыли от торговли и других видов деятельности (Income Tax (Trading and Other Income) Act 2005). А в 2007 г. был введен новый Закон о подоходном налоге (Income Tax Act 2007). Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин выполняет ряд взаимосвязанных функций. Управление взимает налоги и управляет ими, в том числе прямые налоги (налоги, уплачиваемые физическими и юридическими лицами с получаемых доходов или капитала): подоходный налог, налог с доходов компаний, отчисления в пенсионный фонд и в фонд государственного социального страхования, а также налог с прибыли от размещенного капитала и налог на наследство, - и косвенные налоги (налоги, уплачиваемые физическими и юридическими лицами с сумм, потраченных на товары и услуги): налог на добавленную стоимость (НДС), налог на доходы с производства топлива (уплачивается только нефте - и газодобывающими компаниями), налог на доход от реализации основных средств (уплачиваемый только частными предпринимателями и трастовыми фондами), налог на страховую премию, таможенные пошлины, годовой акцизный налог на владельцев личного транспорта (автомобилей, выпущенных после 1973 г.), налоги на страхование имущества и на владение телевизором (как цветным, так и черно-белым), акцизы на нефтепродукты, годовой акцизный налог на грузовые автомашины, такси и автобусы и гербовые сборы, в частности гербовый сбор, уплачиваемый при покупке недвижимости и продаже акций <10>. -------------------------------- <10> Her Majesty's Revenue and Customs. Электронный ресурс: http://www. hmrc. gov. uk/home. htm.

Азартные игры облагаются акцизными сборами. Игорные заведения уплачивают акцизный сбор с игры в казино, игровых автоматов, бинго, ставок и пари. Выигрыши в Национальной лотерее налогами не облагаются, хотя сами организаторы лотереи платят 12-процентный акцизный налог <11>. От государственных доходов, собираемых Управлением в виде налогов, зависит работа таких государственных учреждений, как школы и больницы. -------------------------------- <11> Налоговая система в Англии. Электронный ресурс: http://www. adelanta. info/encyclopaedia/economics/526.

Кроме функции начисления и сбора налогов Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин занимается начислением и выплатой еженедельных пособий на детей, управляет детской доверительной собственностью и налоговыми льготами; содействует охране государственных границ от нелегальных наркотических средств и других запрещенных товаров, управляет сборами на охрану окружающей среды. Кроме того, Управление контролирует выполнение постановления правительства о минимальной заработной плате и возмещение студенческих займов. Еще одна функция Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин - консультативная. Управление оказывает консультативные услуги и поддержку компаниям, действующим за рубежом, по вопросам налоговых льгот, предоставляемых предприятиям в виде норм ускоренной амортизации в отношении отдельных видов приобретенных основных средств, зон предпринимательства, налоговых льгот на проведение научно-исследовательских работ, налогообложения служащих, местонахождения компании, взаимоотношений компании с банком при получении ссуды, финансирования, договорных исков, трансфертного ценообразования и лизинга (аренды). Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин играет важную роль в британском обществе, предпринимая значительные усилия в борьбе с наркоторговлей, поддельными и запрещенными табачными изделиями и спиртными напитками, а также другими запрещенными товарами. 1 апреля 2008 г. в Великобритании начало функционировать Пограничное ведомство Великобритании (the UK Border Agency - UKBA), взявшее на себя часть обязанностей Королевского управления. Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин - одно из крупнейших правительственных ведомств: его штат насчитывает 95000 сотрудников. Оно имеет отделения во многих субъектах Великобритании и представительства в каждом крупном порту и аэропорту - всего более 290 офисов, обслуживающих более 50 млн. клиентов. Согласно отчету Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин, поданному на рассмотрение в парламент Великобритании в июле 2008 г., за прошедший налоговый год (с 06.04.2007 по 05.04.2008) Управлением было взыскано налогов на 457 млрд. фунтов стерлингов (на 4,7% (20 млрд. ф. ст.) больше, чем в 2006 - 2007 налоговом году), в том числе подоходного налога - 151,1 млрд. ф. ст., отчислений в фонд государственного социального страхования - 98,2 млрд. ф. ст., НДС - 84,9 млрд. ф. ст., налога на доходы компаний - 46,8 млрд. ф. ст., налога на доходы с производства нефтепродуктов - 24,9 млрд. ф. ст., гербовых сборов на сумму 13,7 млрд. ф. ст., акцизных сборов с алкогольной продукции - 8,3 млрд. ф. ст., с табачной продукции - 8,0 млрд. ф. ст., других налогов и сборов - на сумму 17,5 млрд. ф. ст. К марту 2008 г. Управление сократило объем недоплат прямых налогов и отчислений в фонд государственного социального страхования на 3,6 млрд. ф. ст. В рамках кампании по разоблачению офшорных фирм, уклоняющихся от уплаты налогов, было взыскано 400 млн. ф. ст. В новом налоговом году (с 06.04.2008) Управление продолжает работать с офшорными компаниями, не уплачивавшими налоги в предыдущем. За истекший налоговый год Королевским управлением государственных налогов и сборов и таможенных пошлин было выплачено 30,3 млрд. ф. ст., из них в виде налоговых льгот (прямых вычетов определенных расходов из общей налогооблагаемой суммы расходов) - 19,5 млрд. ф. ст., пособий на детей - 10,6 млрд. ф. ст. и выплат из детского доверительного фонда - 0,24 млрд. ф. ст. В рамках борьбы с наркоторговлей и незаконным импортом Управлением в истекшем году было произведено 1279 конфискаций кокаина (изъято 3120 кг), 68 конфискаций героина (изъято 720 кг), 24802 конфискации нелегальных продуктов животного происхождения (изъято 182370 кг). За последние несколько лет налоговые ставки в Великобритании были скорректированы с тем, чтобы налогообложение в большей степени способствовало развитию бизнеса. Ставки налогов с юридических лиц, например налога на доходы компаний, по мнению британского правительства и налоговой администрации, должны быть конкурентоспособны и сопоставимы со ставками налогов, вводимыми другими странами ЕС <12>. -------------------------------- <12> Reforming Britain's Economic and Financial Policy. Towards Greater Economic Stability / Produced by HM Treasury. Edited by Ed Balls and Gus O'Donnell. Palgrave UK, 2002. P. 5.

Спецификой бюджетно-налоговой политики и результатом работы налоговой администрации, как отмечают авторы книги "Финансовая политика стран ЕС", можно также считать тот факт, что сегодня в Великобритании проблема безработицы стоит не столь остро, как в странах континентальной Европы <13>. -------------------------------- <13> Гутник В. П., Подколзина И. А., Островская Е. П. и др. Финансовая политика стран ЕС.: Наука, 2004. С. 44.

Канцлер Казначейства объявил о ряде изменений, предусмотренных в бюджете Великобритании на 2008 г., которые должны быть введены Королевским управлением государственных налогов и сборов и таможенных пошлин. Так, с 6 апреля 2008 г. отменена минимальная ставка подоходного налога, а основная ставка снижена с 22% до 20%. Сумма дохода, взимаемого по повышенной налоговой ставке, снижена на 600 ф. ст. С апреля 2008 г. основная ставка налога с доходов компаний снизилась с 30% до 28%, в то же время ставка налогообложения доходов малых предприятий повысилась с 20% до 21%. В рамках проводимой реформы 6 апреля 2008 г. была введена единая ставка налога с прибыли от размещенного капитала - 18% <14>. -------------------------------- <14> Departmental Report 2008 HM Revenue and Customs Presented to Parliament by the Financial Secretary to the Treasury by Command of Her Majesty. July 2008. Электронный ресурс: http://www. hmrc. gov. uk/about/dept-report-2008.pdf.

В результате работы Управления с производителями табачных изделий в октябре 2007 г. четыре крупнейшие британские компании-производителя добровольно ввели скрытую защитную марку, размещаемую на всех сигаретных пачках, которую сотрудники Управления смогут легко обнаруживать при помощи ручного считывающего устройства и таким образом без труда выявлять контрафактный товар, не имеющий защитных марок. В рамках программы введения акцизных марок на алкогольную продукцию, введенную в октябре 2006 г., каждая бутылка спиртного в британской розничной торговле должна иметь соответствующую акцизную марку <15>. -------------------------------- <15> Там же.

За прошедший налоговый год сотрудники Управления проверили более 100000 частных и коммерческих транспортных средств на предмет неправомерного использования топлива, приобретаемого со скидкой. Также было проверено более 4000 транспортных средств, принадлежащих коммерческим компаниям, на предмет использования нелегального топлива, в 76% случаев были выявлены правонарушения <16>. -------------------------------- <16> Там же.

Работа и достижения Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин нашли заслуженное признание: это единственный правительственный департамент, вошедший в 100 лучших корпораций, демонстрирующих высокую ответственность каждого члена компании <17>. По итогам работы в 2006 г. Управление вошло в "Золотую" категорию. За работу в местных общинах Управление было удостоено премии Big Tick - высшего знака признания компании, характеризующейся высокой ответственностью в ведении дел, а также премий сразу в двух номинациях первого конкурса государственных учреждений, проводящих политику равенства, этнического и социального многообразия, - Civil Service Diversity Awards, учрежденного в 2006 г. -------------------------------- <17> Long-Term trends in British Taxation and Spending. Электронный ресурс: www. ifs. org. uk/bns/bn25.pdf.

Являясь основным органом налоговой администрации Великобритании, крупнейшим правительственным департаментом и крупным работодателем, Королевское управление государственных налогов и сборов и таможенных пошлин воплощает в жизнь политику "многообразия и равенства", проводимую правительством Великобритании. Цель Королевского управления - стать ведущей организацией, подающей пример другим правительственным учреждениям и демонстрирующей, что многообразие является интегральной частью трудовой жизни общества <18>. -------------------------------- <18> Taxation, weekly news information for UK tax practitioners. Электронный ресурс http://www. taxation. co. uk/Home/Default. aspx.

На основе изложенного выше обзора нормативно-правовой базы, структуры и деятельности британской налоговой администрации мы можем сделать следующие выводы: 1) налоговая система Великобритании находится в состоянии постоянного поступательного реформирования; 2) процесс реформирования британской налоговой системы имеет тенденцию сближения с налоговыми системами стран ЕС как в отношении системы налогов, так и налоговых ставок; 3) налоговая система Великобритании реформируется с опорой на изменения в нормативно-правовой базе: с 2003 по 2007 г. правительством Великобритании было принято четыре новых законодательных акта; 4) в рамках реформы налоговой системы были реструктурированы основные фискальные органы страны, в результате слияния возникло Королевское управление государственных налогов и сборов и таможни; 5) благодаря последовательной и успешной деятельности Управления - главного органа налоговой администрации - правительству Великобритании удалось решить часть проблем, связанных с неуплатой налогов целой категорией компаний; 6) Королевское управление государственных налогов и сборов и таможни осуществляет несколько программ с целью облегчить налоговое бремя юридическим и физическим лицам и упростить процедуру уплаты налогов (он-лайн в Интернете); 7) реформирование налоговой системы Великобритании не завершено: в ближайшие годы ожидается изменение ставок некоторых налогов (в частности, подоходного налога, налога на доходы компаний и др.), а также изменения в структуре Королевского управления государственных налогов и сборов и таможенных пошлин и, вероятно, в нормативной законодательной базе британской налоговой системы.

Название документа