Вопросы конституционно-правового обеспечения становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

К. К. АЙТХОЖИН

Айтхожин К. К., профессор кафедры конституционного и международного права Университета им. Д. А. Кунаева, кандидат юридических наук (г. Алматы, Республика Казахстан).

Вопросы теории местного самоуправления, определения его правовых основ и практики организации уже на протяжении шестнадцати лет являются предметом пристального научного осмысления и широких общественных дискуссий в Казахстане. Разрабатываются различные концепции местного самоуправления, отрабатываются проекты законов о местном самоуправлении, вырабатываются позиции политических партий по вопросам места, сущности и роли местного самоуправления в государстве и обществе. Первым нормативным правовым актом, заложившим основы местного самоуправления в Казахстане, стал Закон Казахской ССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР", принятый Верховным Советом в феврале 1991 г. В развитие данного Закона Верховным Советом были приняты и другие нормативные акты по вопросам формирования в Казахстане системы органов местного самоуправления. В 1993 г. Верховным Советом был принят Закон "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан", в соответствии с которым органы местного управления, входящие в государственную вертикаль, и органы местного самоуправления, представляющие институты публичной власти, стали тождественными органами. Впоследствии Правительством Республики Казахстан был разработан новый законопроект "О местном государственном управлении и самоуправлении", отозванный позднее из Парламента в связи с широкой критикой со стороны общественности. Заметной попыткой внедрения местного самоуправления называют также законопроект "О местном самоуправлении", разработанный в 2000 г. Он был опубликован в прессе, получил достаточно серьезный резонанс в обществе, однако его принятие также было отложено <1>. Так, еще в 2002 г. председатель Комитета Сената Парламента по вопросам регионального развития и местного самоуправления Л. Бурлаков писал: "Правительство уже четыре раза вносило законы о местном самоуправлении в Парламент, а затем их отзывало. Каждый раз вносимые проекты менялись не только по форме, но и по содержанию. Выходит, что при написании законов менялись подходы к статусу и компетенции и местных представительных и исполнительных органов, и органов самоуправления, а это, согласитесь, недопустимо" <2>. -------------------------------- <1> Морозов А. Демократия и самоуправление // Казахстанская правда. 2005. 4 марта. <2> Бурлаков Л. Вертикаль, ведущая вниз // Юридическая газета. 2002. 17 июля.

В этой связи на заседании рабочей группы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ по вопросам формирования местного самоуправления отмечалось, что положение о местном самоуправлении "изначально заложено в Конституции. С 1995 г., когда был принят Основной Закон, выдвигалось несколько законопроектов о местном самоуправлении, однако ни один из них не отвечал объективным потребностям его развития. В 1997 г. был разработан, но так и не принят Закон "О местном государственном управлении и самоуправлении". Два года спустя аналогичная участь постигла Закон "О местном самоуправлении в РК". В 2000 г. рассматривался новый вариант этого Закона, а также альтернативный проект, разработанный группой депутатов Парламента, но снова безрезультатно. Реализации намеченных планов препятствовали отсутствие разграничения полномочий между различными уровнями управления и в целом недостаточная развитость гражданского общества" <3>. -------------------------------- <3> Мейрманов Ж. Еще раз о правах на местах // Казахстанская правда. 2006. 26 мая.

Все это говорит о том, что вопросам введения в Казахстане местного самоуправления следует уделять самое пристальное внимание. Прежде всего необходимо разобраться с природой местного самоуправления как основополагающего конституционно-правового института. В этой связи надо поддержать справедливую, на наш взгляд, позицию А. Х. Миндагулова о том, что местное самоуправление по своей природе представляет собой власть, напрямую связанную с народом, без каких-либо передаточных звеньев. "Если возникает необходимость оказать воздействие на деятельность, поведение людей, то происходит это всегда в открытую. Представитель власти известен, живет среди местного населения, требования просты и прозрачны. Власть доступна и предсказуема. Действия властей угадываемы и в случае необходимости легко могут быть оспорены. Именно поэтому зачатки демократических принципов взаимоотношений людей обнаруживаются на местном уровне" <4>. -------------------------------- <4> Миндагулов А. Х. Государственное управление и местное самоуправление: иллюзии и реальность // Укрепление государственности и развитие Казахстана как демократического правового государства. Алматы, 2006. С. 34.

Актуальность вопросов формирования местного самоуправления в Казахстане объясняется и тем, что важной составной частью института местного самоуправления как формы самоорганизации социума является суверенитет местного сообщества, где прежде всего реализуются суверенитет личности, ее права и свободы, которые, в свою очередь, составляют основу суверенитета народа и государства как политической организации. В этой связи в правовой литературе под местным самоуправлением понимается инициативная деятельность местных сообществ (населения определенной территории), осуществляемая ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и свободного решения в пределах действующего законодательства вопросов местного значения при наличии государственных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления <5>. -------------------------------- <5> Жумадилова А. Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алматы, 2005. С. 13 - 14.

В процессе разработки Государственной концепции местного самоуправления в Республике Казахстан необходимо постоянное осмысление зарубежного опыта в сфере функционирования местного самоуправления, как позитивного, так и отрицательного опыта. Так, важно обратить внимание на тревожный опыт становления системы местного самоуправления в Российской Федерации. По мнению специалистов, Российское государство в большом долгу перед местным самоуправлением, которое зачастую не может эффективно осуществлять свои задачи. В свою очередь, имеют место случаи иждивенчества, пассивности, безответственности органов местного самоуправления и их стремления кивать на федеральные органы. Сложившаяся система межбюджетных отношений привела к концентрации финансовых средств и доходных источников на федеральном и региональном уровнях, а расходы в основном полностью сбрасываются на местный уровень. Формирование местных бюджетов в значительной мере происходит за счет отчислений от регулирующих налогов и трансфертов из региональных бюджетов, а собственные доходные источники составляют незначительный процент. Это приводит к социальной напряженности на местах, невозможности прогнозировать свои бюджетные доходы, незаинтересованности в развитии доходных источников, порождает апатию и иждивенчество. Планирование налоговой базы местных бюджетов ведется в отрыве от наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и, как правило, без передачи для их осуществления необходимых материальных и финансовых ресурсов. В то же время более половины расходов местных бюджетов приходится на осуществление государственных функций. Не компенсируются местному самоуправлению и дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти <6>. -------------------------------- <6> Демин В. Это наша Родина // Человек и закон. 2001. N 4. С. 63 - 64.

В российской правовой литературе обращается внимание и на то, что формируемая в России система местного самоуправления изначально была лишена органичной (естественной) связи с общегосударственными институтами. "Отрицание такой взаимозависимости связано в том числе и с защитой конституционного права граждан на осуществление самоуправления. Обособленность муниципальных образований от государственных органов, отсутствие преемственности в формировании органов, неопределенность материальных гарантий реализации права на самоуправление - это признаки существующей ныне системы" <7>. -------------------------------- <7> Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. С. 13.

Вышесказанное позволяет сделать следующие научно-практические предложения и рекомендации: необходима ратификация Парламентом Казахстана Европейской хартии местного самоуправления, на основе которой целесообразно подготовить Государственную концепцию "О местном самоуправлении в Республике Казахстан", которая должна быть вынесена на всенародное обсуждение. По итогам такого обсуждения можно будет разработать новый законопроект "О местном самоуправлении в Республике Казахстан"; вопросы внедрения местного самоуправления должны решаться на основе норм раздела VIII Конституции Республики Казахстан "Местное государственное управление и местное самоуправление". В этой связи представляется важным местные представительные органы (маслихаты) до областного уровня вывести из системы местного государственного управления: районные и городские (областного подчинения) маслихаты должны быть переведены на уровень местного самоуправления, наряду с селами, аулами, поселками, аульными (сельскими) округами. Следовательно, местное самоуправление целесообразно установить в пределах границ аулов, сел, аульных (сельских) округов, поселков, районов, городов областного значения. В свою очередь, реальная конституционная реформа повлечет за собой и коренное реформирование Закона "О местном государственном управлении". Таким образом, наряду с подготовкой законопроекта "О местном государственном управлении" необходимо одновременно готовить целостный пакет изменений и дополнений в действующее законодательство (Конституционный закон "О выборах в Республике Казахстан"; Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, Закон "О местном государственном управлении" и др.); орган местного самоуправления должен на конкурсной основе нанимать по контракту наемного менеджера (специалиста), на плечи которого лягут управление и менеджмент в системе местного самоуправления. В этих целях представляется необходимым изучение зарубежного опыта; для более широкого привлечения общественности к обсуждению вопросов местного самоуправления необходимо проведение Мажилисом Парламента парламентских слушаний на тему: "Вопросы становления и формирования местного самоуправления в Республике Казахстан"; представляется важным продумать вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включая и вопросы довузовского и послевузовского обучения основам местного самоуправления; в связи с большими различиями в формах организации, экономической основы, администрирования и менеджмента сельскими и городскими поселениями представляется целесообразным разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: городское и сельское. Либо возможно, как в России, создание двух типов муниципальных образований: первый тип - поселенческий, или сельский, с меньшим перечнем полномочий; второй - окружной, созданный в рамках бывшего административного района, которому можно делегировать часть государственных полномочий и предписать исполнение межмуниципальных функций; в будущем Законе "О местном самоуправлении" представляется важным по примеру многих европейских стран (России, Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и др.) закрепить следующие важные формы прямого волеизъявления граждан на местах: местный референдум, местную общественную инициативу (для вынесения населением вопросов местного значения на рассмотрение органа местного самоуправления в пределах его компетенции) и местные общественные слушания.

Название документа