Механизм международного управления системы ООН в сфере охраны окружающей среды

МЕХАНИЗМ МЕЖДУНАРОДНОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ООН В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Н. А. СОКОЛОВА

Соколова Наталья Александровна - доцент кафедры международного права Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Международное управление в сфере охраны окружающей среды, осуществляемое ООН, можно определить как ее целенаправленное воздействие на международные экологические отношения посредством координации международного сотрудничества в целях обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности. Охрана окружающей среды в условиях глобализации обусловливает необходимость в сильном многостороннем механизме управления. Система ООН как единое целое, функционирующее согласованно и целенаправленно, является тем механизмом, без которого в современном мире управление немыслимо <1>. Именно ООН обеспечивает государствам платформу для обсуждения и решения наиболее критических международных проблем охраны окружающей среды (изменение климата, опустынивание, деградация экологических систем, распространение опасных химических веществ и других). Все более очевидно, что решение глобальных экологических проблем позволяет оценивать природоохранную деятельность как одно из приоритетных, стремительно набирающих силу направлений многостороннего сотрудничества в рамках ООН. Международное управление в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться в соответствии с четко разработанным стратегическим курсом при эффективном распределении ресурсов и осуществлении контроля <2>. -------------------------------- <1> О значении механизма управления см., напр.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2005. С. 19. <2> Рекомендации в Докладе Группы высокого уровня по вопросу о слаженности в системе ООН применительно к развитию, гуманитарной помощи и окружающей среде. "Единство действий", 2006 (A/61/583) // www. un. md/key_doc_pub/doc/Report-A-61-583-R. pdf.

Механизм международного управления в сфере охраны окружающей среды образуют органы и учреждения системы ООН, имеющие различный статус. Международное управление осуществляется на основе таких важнейших принципов, как справедливость, подотчетность, транспарентность и ответственность органов и организаций системы ООН. Целями настоящей статьи являются анализ и оценка эффективности созданного в рамках ООН механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды. Организация процесса управления в сфере охраны окружающей среды осуществляется как на основе международно-правовых, так и рекомендательных норм. Прежде всего, обратимся к органам ООН, деятельность которых является основополагающей для международного управления в сфере охраны окружающей среды. Важно подтвердить значение Генеральной Ассамблеи ООН как главного совещательного и представительного органа ООН, который может обсуждать любые вопросы по охране окружающей среды (ст. 10 Устава ООН). Генеральная Ассамблея ООН воплощает уникальную ценность ООН, а именно всемирное представительство. Ей отводится решающая роль в обеспечении руководства ООН по определению общей стратегии в поддержании благоприятных условий окружающей среды <3>. Настаивая на необходимости сильного экологического управления с четкими целями на глобальном уровне, Председатель Генеральной Ассамблеи ООН Шейха Хайя Рашед Аль Халифа подчеркивает, что она является идеальным форумом для совместных действий международного сообщества <4>. Конечно, возможность одновременных действий практически всех государств осложняет процесс принятия решений. Однако резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые носят рекомендательный характер, обеспечивают необходимость учета мнений всех государств. -------------------------------- <3> Резолюция 38/165 Генеральной Ассамблеи ООН "Международное сотрудничество в области окружающей среды" от 19 декабря 1983 г.; Резолюция 42/186. Экологическая перспектива до 2000 г. и далее (1 декабря 1987 г.), A/RES/57/257. "Охрана глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества" от 20 декабря 2002 г., A/RES/60/192. "Международный год планеты Земля, 2008 год" от 22 декабря 2005 г., A/RES/60/198. "Устойчивое горное развитие" от 22 декабря 2005 г. <4> GLOBAL. 12 February 2007.

Деятельность Совета Безопасности ООН формирует практику имплементации норм об ответственности за причинение ущерба окружающей среде. Например, Резолюция Совета Безопасности ООН N 687 от 1991 г. констатировала факт ответственности Ирака в соответствии с международным правом за любые непосредственные убытки, включая урон, нанесенный природной среде и вызвавший истощение природных ресурсов. Советом Безопасности ООН была учреждена Компенсационная комиссия ООН по Ираку в качестве международного механизма возмещения ущерба природной среде в случае вооруженного конфликта <5>. -------------------------------- <5> Подробнее см.: Резолюция Совета Безопасности N 692 (1991) от 20 мая 1991 г.

В докладах Генерального секретаря ООН акцентируется внимание на угрозах состоянию окружающей среды и определяются задачи международного сотрудничества в сфере ее охраны <6>. В 1998 г. в рамках общей реформы по обновлению ООН ее Генеральный секретарь учредил целевую Группу по окружающей среде и населенным пунктам ООН. Одной из ее рекомендаций стало предложение о создании Глобального форума по окружающей среде на уровне министров, который будет проводить свои совещания ежегодно в рамках сессий Совета управляющих по осуществлению содействия международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды. Группа по рациональному природопользованию, идея создания которой была предложена Генеральным секретарем ООН в его докладе об окружающей среде и населенных пунктах и поддержана Генеральной Ассамблеей ООН <7>, представляет собой механизм, предназначенный для оказания поддержки Программе ООН по окружающей среде (далее - ЮНЕП) и Центру ООН по населенным пунктам (Хабитат) при выполнении ими своих функций по межучрежденческому сотрудничеству посредством создания целевых групп по конкретным вопросам на ограниченный период. -------------------------------- <6> Мировой океан и морское право (A/62/66), 2007; При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех (A/59/2005) и др. // www. un. org/russian/sg/reports. shtml. <7> Глобальный форум призван рассматривать важные и новые вопросы в области окружающей среды, а также поощрять участие гражданского общества и частного сектора в обсуждении. См.: A/RES/53/242. Доклад Генерального секретаря об окружающей среде и населенных пунктах от 20 июля 1999 г.

Комиссия международного права (далее - КМП) осуществляет кодификацию и прогрессивное развитие международного права, в том числе норм по охране окружающей среды <8>. Одним из последних достижений КМП стала разработка проекта статей о несудоходных видах использования международных водотоков. Среди статей проекта следует упомянуть "равное и разумное" ("equitable and reasonable") использование международных водотоков и участие в их использовании, развитии и защите (ст. 5 и 6), обязательство не причинять значительный вред (ст. 7), обязательство сотрудничать (ст. 8), обмен данными и информацией (ст. 9). -------------------------------- <8> Специальное исследование. См.: Arevalo L. B. The Work of the International Law Commission in the Field of International Environmental Law // AJIL. Vol. 2. 2003.

Вопросы охраны окружающей среды не всегда были предметом целенаправленной деятельности КМП именно по защите экологических интересов. К примеру, один из проектов Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества относил к преступлениям преднамеренный и серьезный ущерб окружающей среде (ст. 26), косвенно упоминая о нем также в ст. 22 "Военные преступления" (в нов. ред. ст. 18) <9>. -------------------------------- <9> Проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества // Международное публичное право: Сб. документов в 2 ч. Ч. II / Сост. К. А. Бекяшев, Д. К. Бекяшев. М., 2006. С. 1977 - 1982.

Проблемы охраны окружающей среды обсуждались на заседаниях КМП при разработке вопросов международно-правовой ответственности за правонарушения, а также за вредные последствия видов деятельности, не запрещенных международным правом <10>. Была предложена дефиниция ущерба, включающая значительный ущерб окружающей среде, под которым понимаются "убытки или ущерб, выражающийся в ухудшении состояния окружающей среды или природных ресурсов". В проекте статей о предотвращении причинения трансграничного вреда опасными видами деятельности устанавливается обязанность государства, где произошло возникновение такого вреда, принимать все надлежащие меры для предотвращения причинения значительного трансграничного вреда и в любом случае для минимизации риска причинения вреда. При этом понятие вреда охватывает также вред, причиненный окружающей среде <11>. -------------------------------- <10> Доклад Комиссии международного права, 2006 г. // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят первая сессия. Дополнение N 10 (A/61/10). <11> Международная ответственность за вредные последствия видов деятельности, не запрещенных международным правом // Второй доклад о правовом режиме распределения убытков от трансграничного ущерба, причиненного в результате опасных видов деятельности (A/CN4/540), 2004 г. // untreaty. un. org/ilc/sessions/56/56sess.

В 2002 г. КМП включила в программу своей работы тему "Разделяемые природные ресурсы", сосредоточившись на водных ресурсах, особенно замкнутых грунтовых водах, а также единых геологических структурах, в том числе залежах нефти и газа. В последние годы в деятельности еще одного органа ООН - Комиссии по правам человека - более отчетливо проявилось стремление защиты экологических интересов. Например, в Резолюции 2005/60 "Права человека и окружающая среда как часть устойчивого развития" указывается, что экологический ущерб, в том числе вызванный природными обстоятельствами или катастрофами, потенциально может негативно воздействовать на нормальное осуществление прав человека. Политика государств в сфере охраны окружающей среды должна учитывать тот факт, что деградация окружающей среды способна оказывать влияние на всех членов общества. Этими положениями как подтверждается коллективный характер права на благоприятную окружающую среду, так и одновременно констатируется, что такая среда является необходимым условием реализации прав человека. Совет по правам человека, который учрежден при Генеральной Ассамблее ООН, несомненно, продолжит уделять внимание данным вопросам. Одна из его последних инициатив - защита прав коренных народов на охрану окружающей среды и производительной способности их земель или территорий и ресурсов <12>. -------------------------------- <12> Резолюция Совета по правам человека 2006/2, содержащая проект Декларации о правах коренных народов (ст. 29) // www. ohchr. org/english/issues/indigenous/docs/declaration. doc.

Если в ретроспективе оценивать организационное развитие ООН, то оно отражает последовательное признание международным сообществом возникающих экологических проблем. В системе ООН созданы органы, компетенция которых применительно к вопросам охраны окружающей среды, является специальной. Учрежденная в 1972 г. ЮНЕП <13> стала первой организационной структурой в рамках ООН, занимающейся исключительно проблемами окружающей среды. Для осуществления международного управления принципиальное значение имеют функции Совета управляющих по осуществлению содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды и предоставление данным Советом по мере необходимости рекомендаций относительно проводимой странами политики в этой области. -------------------------------- <13> A/RES/2997 (XXVII). "Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды" от 15 декабря 1972 г.

Мандат ЮНЕП был определен таким образом, чтобы обеспечивать координацию деятельности различных органов системы ООН по обсуждению и рассмотрению вопросов охраны окружающей среды и согласованию их действий. Судя по документам о создании ЮНЕП, она задумывалась скорее как катализатор по развитию программ других организаций, нежели как инициатор по созданию и осуществлению своих собственных крупных программ. Тем не менее ЮНЕП может инициировать программы в отдельных областях охраны окружающей среды <14>, а также выступать в качестве механизма по обеспечению переговоров и администрированию международных соглашений в сфере окружающей среды. -------------------------------- <14> Например, Глобальная программа действий по защите морской среды от загрязнений от осуществляемой на суше деятельности, 1995 г.

Ключевыми элементами мандата ЮНЕП являются мониторинг и содействие развитию международного права окружающей среды. Это предполагает, во-первых, развитие правовых инструментов, которое обеспечивается посредством инициирования и обеспечения переговорного процесса для принятия глобальных и региональных соглашений в сфере охраны окружающей среды; мониторинга по соблюдению многосторонних соглашений по охране окружающей среды; помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой в выполнении отдельных договорных обязательств по охране окружающей среды; и, во-вторых, разработку принципов, руководств и кодексов поведения, не имеющих юридически обязательного характера, в отдельных областях окружающей среды. Цель принятия этих документов состоит в том, чтобы поощрять правительства и других заинтересованных лиц предпринимать действия для охраны окружающей среды на добровольной основе и подготавливать принятие международно-правовых норм. На уровне ООН не раз подчеркивалось, что ЮНЕП является главным координирующим органом ООН в области окружающей среды <15>. На конференции в Париже (февраль, 2007 г.) будущее ЮНЕП прогнозировалось с более радикальных позиций в плане создания на ее основе новой международной организации - ЮНЕО. Активное обсуждение статуса ЮНЕП отражает не столько озабоченность собственно ее дальнейшей судьбой, сколько свидетельствует о признании неудовлетворительного состояния сложившейся международной системы управления в сфере охраны окружающей среды. -------------------------------- <15> Декларация о роли и мандате Программы ООН по окружающей среде. Утверждена на 19 специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, 1997 г. // www. unepcom. ru/; Декларация по устойчивому развитию, 2002 г. // www. un. org/russian/conferen/wssd/docs/.

Фактором, требующим от ЮНЕП дополнительных усилий, является дальнейшее организационное развитие ООН в связи с решением проблем по охране окружающей среды. Такое развитие образует сложные коммуникации между различными органами из-за того, что многие проблемы параллельно обсуждаются в ЮНЕП и других органах и организациях. Последние сосредоточиваются на конкретных экологических проблемах с учетом своих целей, осуществляя тем самым собственное управление в конкретной области окружающей среды. Следовательно, нужно акцентировать внимание на вопросах, в решении которых роль ЮНЕП остается практически незаменимой. Это позволит отстоять необходимость существования ЮНЕП, "но не как дань некой традиции, а как необходимую реальность, которую следует поддержать и сохранить" <16>. Так, очень важной в деятельности ЮНЕП является информационная функция - сбор, анализ и распространение информации об окружающей среде. Если различные международные организации в силу предмета ведения или географически работают только с определенной экологической информацией, ЮНЕП - единственный орган, который отвечает за информацию об окружающей среде в глобальном масштабе. Следовательно, в современной ситуации для того, чтобы оставаться координирующим центром по охране окружающей среды, ЮНЕП должна иметь возможности обрабатывать информацию относительно глобальных экологических проблем и интегрировать ее в свои координирующие программы с условием, что такая координация будет восприниматься другими органами. -------------------------------- <16> Downie D. L., Levy M. A. The UN Environment Programme at a turning point: Options for change // The Global Environment in the Twenty-First Century: Prospects for International Cooperation / Ed. by P. S. Chasek. UN University Press, 2000. P. 356.

Усиление ЮНЕП неизбежно потребует повышения ее организационного статуса и решения всех сопутствующих этому вопросов. Обновленная ЮНЕП в соответствии с рекомендациями в области международного управления, во-первых, должна иметь реальные полномочия как основная структура системы ООН, занимающаяся вопросами политики в области охраны окружающей среды, во-вторых, опираться на нормативный и аналитический потенциал, в-третьих, нести ответственность за анализ прогресса в деле улучшения состояния глобальной окружающей среды. Ряд органов, непосредственно занимающихся вопросами охраны окружающей среды, находится в подчинении Экономического и Социального Совета ООН (далее - ЭКОСОС): 1) функциональные комиссии (Комиссия по устойчивому развитию); 2) постоянные комитеты (Комитет по энергетическим и природным ресурсам); 3) экспертные органы (Комитет экспертов по транспортировке опасных грузов); 4) региональные комиссии (ЕЭК, ЭСКАТО и другие). Особая роль среди этих органов принадлежит Комиссии по устойчивому развитию (КУР). В известном смысле КУР сотрудничает с Генеральной Ассамблеей ООН, поскольку через ЭКОСОС должна представлять ей рекомендации на основе обзора деятельности по имплементации Повестки дня на XXI век. В соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН КУР необходимо <17>: -------------------------------- <17> A/RES/47/19. "Организационные механизмы по осуществлению решений Конференции ООН по окружающей среде к развитию" от 22 декабря 1992 г.

а) следить за прогрессом в осуществлении Повестки дня на XXI век и за деятельностью, связанной с учетом целей охраны окружающей среды и развития в рамках всей системы ООН; б) рассматривать информацию, предоставляемую правительствами; в) получать и анализировать соответствующую информацию, поступающую от компетентных неправительственных организаций, включая научный и частный секторы, в контексте общего осуществления Повестки дня на XXI век; г) расширять диалог в рамках ООН с неправительственными организациями и независимым сектором, а также с другими учреждениями вне рамок системы ООН. Специальная 19-ая сессия Генеральной Ассамблеи ООН (1997 г.) подтвердила роль КУР в качестве стратегического форума для комплексного изучения социальных, экологических и экономических аспектов устойчивого развития. КУР следует разработать планы действий по конкретным направлениям и с конкретными сроками для обеспечения руководства деятельностью в четырех согласованных приоритетных областях: пресная вода, океаны, земные ресурсы, включая леса, и устойчивое энергопользование. КУР никогда не рассматривалась как орган, созданный в рамках ООН для координации ее работы в сфере охраны окружающей среды. Не случайно в гл. 38 Повестки дня на XXI век подчеркивается исключительно мониторинговая роль КУР. Однако на практике такой мониторинг не может осуществляться без определенной координации со стороны КУР, которая должна проводить обзор относительно выполнения документов, принятых на конференции в Рио (1992 г.), а также обеспечивать диалог самых различных субъектов. Возможность обсуждения многих тем затрудняет способность доводить их до логического завершения, а именно до подготовки принятия международного договора, когда это необходимо. Поскольку Повестка дня на XXI век - документ весьма обширный, а КУР отвечает за обсуждение имплементации ее положений, возникает стремление провести параллели между ЮНЕП и КУР. В итоге приходится признать, что эти органы весьма отличаются друг от друга. У них разные статус в рамках ООН, структура и мандат. ЮНЕП служит катализатором международных и национальных действий по защите окружающей среды в контексте устойчивого развития <18>, так как идентифицирует наиболее серьезные проблемы, требующие международного внимания, активно способствует договорному развитию международного права окружающей среды. В Повестке дня на XXI век был подтвержден мандат ЮНЕП на выполнение функций, связанных с определением общей направленности и координацией политики в области окружающей среды с учетом перспективы развития, и к приоритетным областям деятельности было отнесено дальнейшее развитие международного права окружающей среды <19>. -------------------------------- <18> UNEP's Contribution to the Development & Implementation of Environmental Law in the Context of Sustainable Development (Statement by Mr. Bakary Kante, Director, Division of Policy Development & Law). Johannesburg, 2002 // www. un. org/russian/conferen/wssd/. <19> П. 38.21, 38.22 Повестки дня на XXI век // www. un. org/russian/conferen/wssd/agenda21/.

ЮНЕП в первую очередь организует взаимодействие различных органов ООН, тогда как КУР ориентирована на более широкий круг субъектов сотрудничества. Объективные сложности, связанные с охраной глобальной окружающей среды, усиливаются из-за качественных недостатков самих органов. Мандат ЮНЕП ограничен, и проблема ее финансирования стоит наиболее остро. КУР предоставлен слишком широкий мандат, но она не имеет властных полномочий для исполнения решений. Следовательно, по разным причинам эти органы не способны достаточно эффективно осуществлять международное управление в сфере охраны окружающей среды. Многие другие международные организации системы ООН также стремятся к осуществлению управления в сфере охраны окружающей среды, поскольку предмет их деятельности непосредственно касается экологических аспектов. Действительно, интересы охраны окружающей среды могут быть настолько тесно интегрированы в сферу сотрудничества, что их изолированное рассмотрение представляется крайне нецелесообразным. Так, Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) принимает стандарты в области радиационной защиты, которые охватывают в том числе такие вопросы, как ограничение и контроль за выбросами и сбросами радиоактивных веществ. МАГАТЭ совместно с ЮНЕП, ВОЗ, ЮНИДО проводит оценку рисков для здоровья и окружающей среды в результате использования ядерной энергии. Проведение такой оценки отражает первые шаги в области развития интеграционного подхода к управлению рисками на международном уровне. Одна из главных тенденций в деятельности специализированных учреждений и иных организаций системы ООН состоит в том, что вопросы охраны окружающей среды интегрируются в принимаемые программы развития практически всех таких учреждений. Основой для управления в отдельных областях по охране окружающей среды может служить мандат организации, если ее цели определены достаточно широко, либо ее оперативная деятельность по охране окружающей среды, несмотря на то что устав организации прямо не закрепляет соответствующие цели. Наряду с названными органами существуют органы, созданные в рамках конвенций ООН, которые, действуют дополнительно к общим и специальным органам ООН в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (к примеру, конференции сторон и секретариаты конвенций). С учетом вышеизложенного возникает вопрос: как обеспечить функционирование различных структур в единстве для осуществления эффективного международного управления в сфере охраны окружающей среды и какие выводы можно сделать на основе опыта организации механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды в рамках системы ООН? В большей или меньшей степени управление в сфере охраны окружающей среды осуществляют многие организации системы ООН. Такое управление может осуществляться концептуально (Комиссия по устойчивому развитию), в рамках отдельных проектов (ПРООН) или совмещать оба подхода (Всемирный банк). Конечно, дублирование при этом неизбежно и может быть признано в определенной степени даже практически полезным. Однако подчас дополнительное внимание со стороны ЮНЕП или КУР становится избыточным, если не контрпродуктивным <20>. В результате отсутствия глобальной экологической стратегии может осуществляться ненужная деятельность и (или) могут утверждаться конфликтующие между собой мандаты деятельности, что, в свою очередь, не позволит оптимально использовать ресурсы управления. -------------------------------- <20> Doyle M. W., Massey R. Intergovernmental organizations and the environment: Looking towards the future // The Global Environment in the Twenty-First Century: Prospects for International Cooperation / Ed. by P. S. Chasek. UN University Press, 2000. P. 414.

Тот факт, что нынешняя система международного управления становится все более сложной и раздробленной, отчасти объясняется увеличением числа действующих лиц в сфере охраны окружающей среды: все большее число органов и организаций включают в свои повестки дня вопросы, касающиеся охраны окружающей среды. В перспективе экологические аспекты их деятельности будут укрепляться. Однако возложить установление стандартов охраны окружающей среды и согласование их с другими вопросами на усмотрение исключительно отдельных организаций, действующих в определенной области, неразумно. Следовательно, неизбежно появление содержательных и организационных связей как между самими специализированными учреждениями при регулировании конкретных вопросов в сфере охраны окружающей среды, так и во взаимодействии с органами более общей компетенции, а также организациями вне системы ООН. Такое взаимодействие касается не прямого подчинения, а возможной совместной деятельности в тех или иных формах. Неадекватность нынешней системы управления является следствием того, что она уже не соответствует своему первоначальному замыслу по координации отдельных программ в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, развивающиеся страны не в состоянии выполнять требования многосторонней системы управления в экологической сфере, которые связаны с представлением большого числа докладов и участием в ее функционировании. Механизм международного управления, созданный в рамках ООН, нуждается в реформировании. Наиболее важным направлением реформирования является координация деятельности разных по объему компетенции, полномочиям и финансовым возможностям органов и организаций системы ООН, занимающихся вопросами охраны окружающей среды. Главная сложность заключается в том, что такая координация должна осуществляться с учетом самостоятельного характера деятельности этих международных учреждений и не может обеспечиваться в ущерб принятию решений по конкретным вопросам. Тенденция, проявляющаяся в увеличении числа институциональных механизмов, обращающихся к проблемам охраны окружающей среды, свидетельствует, с одной стороны, о том, что эти проблемы заняли определенное место в системе ценностей международного сообщества. С другой стороны, из-за отсутствия формального взаимодействия и адекватной координации занимающихся этими проблемами органов и организаций приводит к столкновению компетенций, частичному дублированию функций, в определенной степени снижает эффект воздействия международно-правовых норм и в конечном счете затрудняет решение международных проблем охраны окружающей среды. Таким образом, необходимо добиться укрепления и повышения слаженности механизма управления в рамках системы ООН в сфере охраны окружающей среды в целях координации деятельности органов и организаций системы ООН, которые занимаются решением международных экологических проблем. Центральным звеном такого механизма должен стать сильный координирующий орган, обладающий реальными полномочиями по разработке экологической политики ООН и организации ее выполнения.

Название документа