Конституционно-политические взаимосвязи предложений по введению прямых выборов главы государства в Чешской Республике

(Радован С.)

("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 17)

Текст документа

КОНСТИТУЦИОННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ВЗАИМОСВЯЗИ ПРЕДЛОЖЕНИЙ

ПО ВВЕДЕНИЮ ПРЯМЫХ ВЫБОРОВ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

В ЧЕШСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

С. РАДОВАН

Радован С., преподаватель кафедры конституционного права юридического факультета Карлова университета (г. Прага).

I

Тема прямых выборов главы государства волнует чешскую политическую сцену, а также конституционалистов и политологов всегда во время выборов президента страны, после них, однако регулярно отодвигается на задний план.

При подготовке Конституции ЧР в 1992 г., разработанной и принятой к концу существования Чехословакии, порядок избрания Президента не был особенно актуален. Тогдашние создатели Конституции - Чешский национальный совет - и Правительство, которое выносило на рассмотрение проект Конституции ЧР, единодушно исходили из того, что основным источником инспирации для создания Основного Закона независимой ЧР будет Конституция Чехословакии 1920 г. Последняя по образцу Третьей французской республики закрепила выборы главы государства за Парламентом. В настоящее время уже классический пример парламентской республики не воспринимался только как прямая инспирация тогдашними создателями Конституции, а с точки зрения способа избрания главы государства воспринимается у нас по сей день также косвенно, путем конституционной традиции. Функции Президента и традиция его избрания законодательным составом сохранялись в Чехословакии в течение всего послевоенного периода до самого конца ее существования, несмотря на различные политические режимы, которые оказывали влияние на содержание Конституции, и без учета изменений форм правления, создаваемых на основе Конституции. Сам факт непрерывного сохранения в нашей конституционной системе этой традиции, созданной, собственно говоря, еще во времена первых выборов Президента Т. Г. Масарика Национальным собранием в 1918 г., значительно уменьшал и до сих пор уменьшает шансы на успех попыток изменить порядок избрания главы государства.

При создании Конституции ЧР основную роль также играл личностный фактор. Дело в том, что основные политические партии рассчитывали на то, что функцию главы государства в независимой ЧР будет занимать бывший Президент Чехословакии Вацлав Гавел. Предположение о "продолжающемся президентстве" В. Гавела - последнего чехословацкого и первого чешского Президента - отодвинуло на задний план вопрос о порядке избрания главы государства. При этом первые рассуждения по поводу введения прямых всенародных выборов Президента появились еще при принятии Конституции ЧР именно от В. Гавела. Прямые всенародные выборы Президента также содержались в проекте Конституции ЧР, представленном на рассмотрение оппозиционными депутатами из Чешской социал-демократической партии (ЧСДП). В то время широкое политическое согласие с личностью Президента и неотложность других серьезных внутренних и внешних политических вопросов способствовали тому, что большинство политических партий и общественность считали, что нет необходимости в изменении порядка избрания главы государства.

Таким образом, в 90-х годах вопрос прямых выборов Президента у нас не был на повестке дня, и оказалось верным предположение, что В. Гавел будет без серьезной политической конкуренции занимать президентский пост в течение всех первых десяти лет существования независимой ЧР. В то время актуальными были другие проблемы, прежде всего трансформация экономики, интеграция в НАТО и ЕС, а в области конституционного права в то время существовали еще неразрешенные вопросы по созданию Сената - высшего уровня территориального самоуправления и Высшего административного суда.

II

В Конституции ЧР были закреплены выборы главы государства Парламентом на совместном заседании обеих палат - Палаты депутатов и Сената. Выборы проходят в течение 30 дней до конца избирательного срока действующего Президента страны или же в течение 30 дней после досрочного отрешения его от должности. Выдвигать кандидата имеет право группа, состоящая минимально из десяти депутатов или десяти сенаторов.

Выборы могут проходить максимально в три тура. Если не удается избрать Президента, то назначаются повторные выборы, которые также могут проходить в три тура. В случае необходимости повторные выборы назначаются несколько раз до тех пор, пока Президент не будет избран. Выдвижение тех же кандидатов для возможных последующих выборов допускается.

В рамках выборов туры выстраиваются так, чтобы постепенно сокращалось количество голосов, необходимых для избрания. В первом туре необходимо получить большинство голосов всех депутатов и всех сенаторов. Если ни один из кандидатов такое большинство не получит, то во второй тур выходят только два кандидата, которые в каждой из палат получили наибольшее количество голосов. Во втором туре для избрания достаточно получить простое большинство голосов присутствующих депутатов и простое большинство голосов присутствующих сенаторов. Голоса в обеих палатах снова считаются отдельно; в случае полной явки всех членов обоих палат между первым и вторым турами практически нет никакой разницы - в таком случае необходимо снова получить голоса минимально 101 депутата и 41 сенатора. Если и во втором туре Президент не будет избран, то в третьем туре достаточно получить голоса простого большинства присутствующих членов Парламента без учета того, голоса это депутатов или сенаторов. При минимально необходимой квоте для соблюдения полномочия принимать решения, т. е. при присутствии хотя бы 1/3 депутатов и 1/3 сенаторов, в крайнем случае избрание Президента возможно за счет всего лишь 48 голосов законодателей. Если, наоборот, в третьем туре будут избирать Президента все члены Парламента, то для успешного избрания необходимо 142 голоса.

Система позволяет, чтобы в третьем туре над голосами сенаторов, которых лишь 81, доминировали голоса депутатов, которых в общей сложности 200. Допускается также и обратная ситуация, т. е. если в выборах принимает участие меньшее количество депутатов, чем сенаторов, то для избрания Президента достаточно большинства голосов членов Сената.

Срок полномочий Президента страны составляет пять лет и начинается со дня принесения присяги перед спикером Палаты депутатов, что происходит на следующем совместном заседании палат Парламента. Один и тот же человек не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Срок заканчивается либо в случае окончания срока полномочий Президента, либо в результате досрочной отставки, в связи со смертью, потерей права быть избранным или на основе решения Конституционного Суда, который признал Президента виновным в государственной измене. Наоборот, серьезные причины, в результате которых Президент не может осуществлять свою деятельность (например, болезнь, похищение), не ведут к прекращению должности, а только к передаче перечисленных функций иным конституционно обозначенным лицам, которые вместо Президента временно исполняют эти функции. Однако вышеуказанная передача функций происходит только на основе решения палат Парламента, которое Президент имеет право оспорить в Конституционном Суде.

III

Положение Президента в ЧР в соответствии с Конституцией, т. е. объем его полномочий, вверенных Конституцией, как было сказано, исходит из модели парламентской формы правления. Поэтому в Конституции однозначно закреплено, что Президент страны в связи с исполнением своей должности не несет ответственности, за исключением выше упомянутого конституционного деликта - государственной измены. Неответственности Президента соответствует закрепленное в Конституции совместное подписание его некоторых решений с Премьер-министром Правительства или иными уполномоченными членами Правительства; контрасигнация является условием действия этих решений главы государства и средством переноса ответственности на Правительство за их содержание и действие. В данном случае Конституция ЧР от своего основного примера - Конституции 1920 г. - главным образом отклонилась: не требует контрасигнации всех президентских актов, т. е., во-первых, выделяет некоторые перечисленные в ней полномочия, для которых контрактация не требуется, во-вторых, по остальным полномочиям Президента она необходима только тогда, когда выполняется Президентом путем издания решения. Ограничение отдельной "домены" полномочий Президента, содержащихся в ст. 62 Конституции, которые осуществляет он сам, без необходимого взаимодействия с Премьер-министром Правительства, делает из Президента, фактически, второй центр исполнительной власти.

Хотя положение высшего органа исполнительной власти по Конституции прямо передано Правительству, закрепление этих полномочий за Президентом модифицирует чешскую конституционную систему по направлению к исключению влияния Правительства или же влияния парламентского большинства на некоторые важные с точки зрения права и экономики политические решения. Только у некоторых из этих решений отсутствие взаимодействия с Правительством заменено президентским взаимодействием с другим конституционным органом, как, например, в случае назначения на должности судей Конституционного Суда, для которого Президент, по примеру Конституции США, обязан получить согласие Сената, либо назначение президента и вице-президента Высшего контрольного комитета, для которого необходимо получить предложение из Палаты депутатов. К основным решениям, которые принимает Президент исключительно по своему усмотрению, например, относятся право наложения вето на законы, принятые Парламентом, назначение членов Банковского совета Чешского центрального банка или осуществление помилований.

Таким образом, в чешской конституционной системе Президент не является лишь формальным первым служащим государства. Его традиционная роль, опирающаяся на ореол основателей государства и заключающаяся в своеобразном вневременном направлении, выходящем за рамки споров ежедневной политики, в действующей Конституции дополнена важными собственными полномочиями, которые могут реально влиять на ход государства.

С другой стороны, даже эта сфера независимости Президента не является для Правительства настоящей конкуренцией при формировании главных направлений исполнительной политики государства. Таким образом, ни в коем случае нельзя сравнивать отношение чешского Президента и Правительства с авторитетом исполнительной власти, известной нам из конституционной системы Пятой республики во Франции, а тем более с конституционными полномочиями российского Президента, который полностью доминирует над исполнительной властью и обладает значимым положением по отношению к Федеральному Собранию.

IV

В такой конституционно-политической ситуации и с приближающимся концом второго избирательного срока В. Гавела стали появляться предложения по изменению Конституции, целью которых было введение прямых выборов Президента. Первой была в октябре 2001 г. выдвинута инициатива группы депутатов партий ХДС-ЧНП, УС и ЧСДП, в следующем избирательном сроке наследовала инициатива группы подобного состава в октябре 2002 г., и со своим первым проектом на неделю позже пришла правая оппозиция. Депутаты УС в конечном счете пришли еще с одним проектом в январе 2003 г. Все проекты ждала одинаковая участь: были отклонены (за исключением последнего проекта, все были отклонены еще в первом чтении), при этом правительства либо с ними не согласились полностью, либо имели к ним определенные претензии. По содержанию все эти проекты имели одно общее: в сущности, ограничивались только введением прямых выборов без вмешательства в диапазон президентских полномочий. Из прений следует, что в этом, возможно, заключается одна из причин их отклонений, однако трудно сказать, в этом ли заключалась главная причина.

Правительство, сформировавшееся после выборов летом 2002 г. (второе Правительство под руководством ЧСДП), в своей программе прямо обязало себя к "широкой дискуссии о конституционном порядке, которая будет способствовать изменению Конституции, позволяющей проведение прямых выборов Президента страны". Это Правительство действительно в 2003 г. предоставило проект более широкой новеллы Конституции, которая предполагала решение некоторых актуальных конституционно-политических вопросов (новеллу подготовил тогдашний заместитель Премьер-министра Правительства и сенатор П. Рихетски, в настоящее время является Председателем Конституционного Суда). Даже правительственный проект, несмотря на повторные рассмотрения, в результате не прошел в Палате депутатов.

После последних выборов в Палату депутатов в 2006 г. дискуссия снова ожила в связи с выборами Президента в этом году. В этот раз правое коалиционное Правительство, сформированное в январе прошлого года, включило в свою программу, что "начнет дискуссию об изменении Конституции ЧР так, чтобы были возможны прямые выборы Президента страны", что можно воспринимать как некую концессию небольшим коалиционным партиям (ХДС-ЧНП, ПЗ).

Однако дискуссия началась только в сентябре прошлого года, когда по теме, касающейся прямых президентских выборов, созвал конференцию с международным участием Председатель Сената. Все присутствующие лидеры чешских политических партий на конференции высказались за прямые президентские выборы или хотя бы их как возможность допускали, однако с одним большим исключением: против был Премьер-министр Правительства, который одновременно является лидером самой сильной парламентарной партии, т. е. правящей правой ГДП, предшествующий лидер которой Вацлав Клаус был и в настоящее время является Президентом страны.

Импульс к последующей дискуссии подала снова ЧСДП, которая в настоящее время является крупнейшей оппозиционной партией и которая в октябре 2007 г. (перед завершением первого избирательного срока В. Клауса, однако с вступлением в силу с 1 января 2009 г.) внесла на рассмотрение проект новеллы Конституции по введению прямых выборов, инспирированный непринятым правительственным проектом в 2003 г. Настоящий проект является до сих пор единственным, который Парламент рассмотрел.

В соответствии с этим проектом прямые выборы Президента будут иметь следующие конституционные параметры:

1. Избирательное право будет иметь каждый гражданин старше 18 лет. Пассивное избирательное право остается без изменений.

2. Выборы Президента будет объявлять спикер Палаты депутатов не позднее 90 дней перед их проведением так, чтобы первый тур выборов проходил в течение последних 60 дней избирательного срока действующего Президента.

3. Выдвигать кандидата будут иметь право минимально 20 депутатов или 10 сенаторов или гражданин ЧР старше 18 лет, предложение которого поддержит петиция минимально 10000 граждан старше 18 лет.

4. Выборы будут исключительно состоять из двух туров, не устанавливается минимальное участие граждан для того, чтобы выборы считались действительными. В первом туре избирается кандидат, который получит простое большинство отданных действительных голосов. Если ни один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов, то в течение 14 дней проводится второй тур, в который выходят два кандидата с максимальным количеством голосов (в случае одинакового количества голосов - все). Во втором туре будет избран тот, кто наберет наибольшее количество поданных голосов. Только в случае равного количества голосов во втором туре в течение 14 дней проводится третий тур выборов. При повторном одинаковом количестве голосов проводятся повторные выборы.

5. Новелла расширяет полномочия Конституционного Суда за счет рассмотрения правильности выборов Президента.

Этот проект одновременно предполагает ослабление полномочий Президента: во-первых, распространяет на некоторые его решения контрасигнацию (речь идет о праве Президента распоряжаться, чтобы уголовный процесс не начинался, а если был начат, то не продолжался, а также о праве назначать членов Банковского совета Чешского центрального банка), во-вторых, ограничивает его действия при формировании и роспуске Правительства, а в-третьих, закрепляет возможность преследовать по закону Президента в Конституционном Суде за другие серьезные нарушения конституционного порядка, а не только за государственную измену, на основе жалобы Палаты депутатов.

С этим проектом оппозиции Правительство не согласилось. Однако Палата депутатов проект не отклонила, а только приостановила его рассмотрение на полгода (до конца мая этого года), прежде всего для того, чтобы предоставить Правительству время для возможного ответа на основе внесения собственного проекта. В связи с этим Министр по законодательству отправил конституционным комиссиям палат собственные тезисы (которые, парадоксально, по основным пунктам не отличаются от проекта оппозиции), а также обратился на кафедру конституционного права юридического факультета Карлова университета (заседания кафедры тоже не пришли к однозначным заключениям).

Между тем в феврале этого года прошли в Парламенте выборы Президента, в которых снова победил - в этот раз только одного кандидата широкого "оппозиционного фронта" - действующий Президент В. Клаус. Побежденная, но сильная оппозиция на время возобновила дискуссию о необходимости введения прямых выборов, но другие темы ее снова перекрывают: правительственные реформы в социальной области и здравоохранении, американский радар, председательство ЧР в ЕС в первом полугодии 2009 г. и т. п.

V

Общим показателем всех предыдущих проектов по введению прямых выборов Президента были:

- в результате прямых выборов Президента не должна быть отменена парламентарная республика;

- введение прямых выборов не должно быть коренным образом связано с расширением полномочий Президента;

- в случае вмешательства в исключительные компетенции Президента желательно обусловить совместным подписанием с Премьер-министром Правительства.

Ни один из проектов по прямым выборам даже не содержал возможность отрешения Президента по инициативе Парламента путем всенародного голосования по примеру парламентарных республик, например Австрии, Словакии или Ирландии.

На основе содержания проектов можно с уверенностью сделать вывод, что мотивации сторонников прямых выборов никогда не содержали стремление трансформировать конституционную систему так, чтобы она институционно и функционально продвинулась на иной уровень, отличающийся от первоначального уровня, определенного создателями Конституции. Такое заключение также можно сделать на основе аргументов, которые обычно упоминаются со стороны тех, кто вносит проекты по введению прямых выборов, в их пользу:

- прямые выборы должны укрепить мандат Президента страны;

- ссылка на примеры других демократических стран Европы, в которых все чаще вводятся прямые выборы президента, и парламентарные республики (т. е. не только традиционная Австрия, а также Португалия, Ирландия, Финляндия, Польша, Литва, Словения, Хорватия, Румыния и Болгария, а с 1999 г. - Словакия);

- граждане в течение длительного времени хотят введения прямых выборов, и эти выборы могут стать инструментом активизации гражданского общества и укрепления доверия граждан в конституционные институции;

- в результате прямых выборов произойдет ослабление влияний политических партий на выборы Президента и на исполнение его должности (расширится круг лиц, вносящих предложения, а главное, прекратятся закулисные "бартерные сделки" или прямая коррупция избирателей в случае поддержки ими кандидата во время выборов в Парламенте - чтобы исключить эти распри и сохранить партийную дисциплину, в этом году Парламент избирал Президента открыто - впервые с 1989 г., в котором демонстративно был избран В. Гавел);

- ссылаются на повторную неспособность Парламента найти компромисс и вообще избрать Президента (в 2003 г. избрание Президента проходило в 9 турах, Президент В. Клаус был избран только в 3-м туре третьих выборов; в этом году был избран "всего лишь" в 3-м туре повторных выборов), а если это удастся, то возникнут разногласия по избранию яркой личности, устраивающей большинство граждан;

- низкий уровень политической культуры порождает недостойный ход выборов Президента Парламентом (характеризующийся процедурными обструкциями, конфузными выступлениями, в этом году даже целым рядом трагикомических угрожающих посылок, полученных избирателями, и их неожиданными заболеваниями).

Сторонники сохранения статус-кво, естественно, на эти причины отвечают собственными аргументами. На выше упомянутой конференции их сформулировал Председатель Сената П. Соботка. По его мнению, прямые выборы не должны быть "только популистски ориентированными макроэкономическими расходами из государственного бюджета". Чтобы они имели смысл и обоснование, "необходимо коренным образом изменить конституционный порядок страны в направлении к президентской системе, а не оставить Президента только в роли участника общественных мероприятий, возложения венков к памятникам и т. п.". Я не согласен с этим мнением. Известно, что президенты с подобным "набором" полномочий, каким обладает Президент в ЧР, в некоторых других парламентарных странах избираются прямо, и, если форма правления предопределяет способ избрания главы государства, то в обратном порядке это уже недействительно.

Существенным, наоборот, считаю тезис, сформированный руководителем кабинета бывшего Президента Миттерана Жан-Клодом Колльяром: "Прямые выборы президента страны не обязательно должны иметь автоматические результаты. Все зависит от отношений между президентом и системой политических партий, от избирательной системы и парламентарного большинства, которое эта система способна создавать... если данная избирательная система помогает либо не помогает создавать большинство". Опыт конституционно-политического развития в течение последних двух десятилетий в ЧР свидетельствует о том, что кандидат в президенты в парламентарной системе не является лидером партии, при посредничестве которого в первую очередь должна проводиться ее политическая программа. Конституционные полномочия и роль чешского Президента в политической системе ему даже не позволяют реализовать свою собственную комплексную программу во всех областях внутренней и внешней политики страны. Это входит в компетенцию Правительства. Под вопросом остается, если тесное большинство в Палате депутатов, на которое коалиционные правительства в ЧР из-за пропорциональной избирательной системы, как правило, опираются, будет изменено или, наоборот, поддержано большинством, которое будет на стороне Президента и которое при его посредничестве должно иметь адекватное право в принятии решений.

VI

Можно ожидать, что тема снова периодически "оживет" к концу десятилетия с окончанием второго избирательного срока В. Клауса, который уже не имеет права баллотироваться на пост Президента. Каким бы ни было желание решающих актеров, в качестве главной константы в принятии ими решения действительна статья Конституции, в которой говорится, что любые поправки к Конституции принимаются с согласия 3/5 всех депутатов и 3/5 всех сенаторов. Разделительных линий, о которые политические стремления будут разбиваться, существует несколько: проходят не только между крупнейшими партиями (ЧСДП постоянно настаивает на прямых выборах, а ГДП их принципиально постоянно отвергает), но и внутри "политических лагерей" (КПЧМ - более равнодушна, наоборот, хотя только на словах, положительно относятся ХДС-ЧНП и ПЗ); проходят и между органами власти - в результате введения прямых выборов Сенат потеряет намного больше в своем положении, чем Палата депутатов.

При этом согласие не царит даже в главных чертах возможного будущего изменения Конституции, т. е.:

1) если прямые выборы будут введены без каких-либо дополнительных изменений полномочий Президента страны, либо если в результате этого введения будут усилены по отношению к Правительству и Парламенту, либо, наоборот, ослаблены и лишены неответственности путем закрепления отрешения от должности за другие серьезные нарушения Конституции, а не только за государственную измену;

2) какие должны быть конкретные параметры системы выборов Президента, если выборы будут состоять из одного или нескольких туров, и сколько кандидатов будет поступать во второй тур при повторных выборах.

Неуверенные ответы дают предпосылку для догадок, что и следующий Президент ЧР снова будет избираться Парламентом.

Название документа