Новый спор в ВТО: "Дания против Европейского союза (спор о сельди и макрели)"

(Трунк-Федорова М. П.) ("Международное правосудие", 2014, N 1) Текст документа

НОВЫЙ СПОР В ВТО: ДАНИЯ ПРОТИВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА (СПОР О СЕЛЬДИ И МАКРЕЛИ)

М. П. ТРУНК-ФЕДОРОВА

Трунк-Федорова Марина Павловна, кандидат юридических наук, LL. M. (Школа права Коннектикутского университета), доцент кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета.

Статья посвящена анализу ситуации, сложившейся вокруг спора Дании, представляющей интересы Фарерских островов, с Европейским Союзом относительно лова сельди в Северо-Восточной Атлантике и относительно запрета на ввоз в ЕС сельди и макрели, выловленной под контролем Фарерских островов. В статье рассматриваются перспективы иска Дании, поданного против ЕС в ВТО, и объясняются подробности правового статуса Фарерских островов, которым вызван необычный субъектный состав данного спора. Далее дается анализ ситуации, вызванной подачей Данией (в интересах Фарерских островов) параллельного иска против ЕС в рамках Конвенции ООН по морскому праву, и обсуждаются его возможные последствия.

Ключевые слова: Всемирная торговая организация, международные экологические споры, параллельное судопроизводство в международном праве, статус Фарерских островов, разрешение споров в рамках Конвенции ООН по морскому праву.

A new WTO dispute: "Denmark v. the European Union (dispute concerning fishery for herring and mackerel)" M. P. Trunk-Fedorova

The article deals with the WTO dispute of Denmark (on behalf of the Faroe Islands) with the European Union concerning fishery for herring in the North-East Atlantic and the prohibition by the EU of bringing into the territory of the EU herring and mackerel caught under the control of the Faroe Islands. The author analyzes the perspectives of the claim submitted by Denmark to the WTO against the EU and explains the legal status of the Faroe Islands which has caused the unusual situation on the claimant's part. The article also contains an analysis of the parallel proceeding initiated by Denmark (on behalf of the Faroe Islands) within the framework of the UN Convention on the Law of the Sea and its possible consequences.

Key words: The World Trade Organization, international environmental disputes, parallel proceedings in international law, the status of the Faroe Islands, dispute settlement within the framework of the UN Convention on the Law of the Sea.

Введение

Механизм разрешения международных экономических споров в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) заслужил высокие оценки как ученых, так и практиков <1>. На настоящий момент в ВТО было подано 474 иска <2>, что для системы, в которой рассматриваются сложные межгосударственные экономические споры, является высоким показателем и свидетельствует о доверии членов организации, по крайней мере к данному аспекту ее деятельности. Напомним, что одним из аргументов в пользу присоединения России к Мараккешскому соглашению о создании Всемирной торговой организации <3> был аргумент о доступе к механизму разрешения споров, существующему в рамках ВТО <4>. -------------------------------- <1> См., например: Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization. Cambridge, 2013. P. 157; Шумилов В. М. Право Всемирной торговой организации (ВТО). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 158; Farewell speech of Appellate Body Member David Unterhalter (Речь Давида Унтерхальтера в связи с истечением его срока полномочий как члена Апелляционного органа.). URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/unterhalterspeech_e. htm (дата обращения: 10.03.2014). <2> URL: http://www. wto. org (дата обращения: 09.03.2014). <3> Соглашение о создании Всемирной торговой организации (Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Мараккешское соглашение) было подписано в г. Мараккеше, Марокко. Тексты данного соглашения и других соглашений ВТО опубликованы, например: The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations. Cambridge, 1999. <4> См., например: Вельяминов Г. М. Порядок урегулирования споров во Всемирной торговой организации // Московский журнал международного права. 1999. N 1. С. 101 - 102.

Правила разрешения споров в ВТО, возникающих из соглашений ВТО <5>, регламентируются Договоренностью о правилах и процедурах разрешения споров (Dispute Settlement Understanding, DSU, далее - ДСУ) <6>. Вопросы урегулирования споров находятся в ведении Органа по разрешению споров, однако непосредственно споры рассматриваются третейскими группами (panels) <7> и затем, если сторона спора (стороны спора) подадут жалобу в Апелляционный орган, то спор рассматривается и данной апелляционной инстанцией. Сторонами споров могут быть только члены ВТО (государства и Европейский союз). -------------------------------- <5> Имеются в виду "охваченные соглашения", перечисленные в приложении 1 к Договоренности о правилах и процедурах урегулирования споров ВТО, то есть те соглашения, присоединение к которым является обязательным для всех членов ВТО. <6> См., например: URL: http://www. wto. org/english/docs_e/legal_e/28-dsu_e. htm (дата обращения: 06.03.2014). На русском языке текст доступен, например, на: URL: http://www. wto. ru (дата обращения: 06.03.2014). <7> В связи с тем что изначально в российской литературе по данной теме не было устоявшегося перевода термина "panel", в более ранних работах автор использовал вариант "группа по разрешению спора", который, по мнению автора, отражал суть деятельности этих групп. В настоящее время можно сказать, что в российской литературе сформировалась тенденция использовать термин "третейская группа". Вследствие этого с целью достижения единообразия в российской терминологии автор данной статьи также использует термин "третейская группа".

Россия стала членом ВТО 22 августа 2012 года и сразу стала активно использовать возможность изучить на практике процесс рассмотрения споров в ВТО, присоединяясь к разбирательствам в качестве третьей стороны. Менее чем через год после вступления в ВТО Россия стала ответчиком в деле, рассмотрение которого инициировал Европейский союз: это был спор об утилизационном сборе на автомобили, который был введен практически сразу после вступления России в ВТО <8>. В конце декабря 2013 года Россия подала свой первый иск в рамках ВТО <9>. Ответчиком является Европейский союз, а сам спор касается применения ЕС энергетических корректировок при расчете демпинговой маржи при проведении антидемпинговых расследований. -------------------------------- <8> Russian Federation - Recycling Fee on Motor Vehicles. WT/DS462. На дату написания статьи было принято решение о создании третейской группы, но ее состав еще не был определен. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds462_e. htm (дата обращения: 09.03.2014). <9> European Union - Cost Adjustment Methodologies and Certain Anti-Dumping Measures on Imports from Russia, WT/DS474. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds474_e. htm (дата обращения: 09.03.2014).

Данные примеры показывают, что Россия уже использует механизм разрешения споров в рамках Всемирной торговой организации и, вероятно, в будущем будет использовать его еще активнее. Это означает, что российским юристам необходимо изучать практику ВТО по разрешению споров, чтобы достойно представлять интересы России в ВТО.

1. Спор о сельди и макрели: факты

В настоящее время в ВТО рассматривается дело, которое представляет интерес не только с точки зрения предмета спора, но и с процессуальной стороны. Это спор о мерах ЕС в отношении сельди, выловленной рыбаками Фарерских островов (European Union - Measures on Atlanto-Scandian Herring <10>). -------------------------------- <10> European Union - Measures on Atlanto-Scandian Herring. WT/DS469. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds469_e. htm (дата обращения: 09.03.2014).

Рыболовство является основным занятием жителей Фарерских островов и основным сектором их экономики <11>. Фарерские острова заявляют, что, согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 года <12> они имеют суверенные права на лов рыбы, а также ее охрану в пределах исключительной экономической зоны. Фарерские острова также утверждают, что они строго придерживаются требований Конвенции относительно консервации морских видов животных, чтобы не допустить угрозы их исчезновения вследствие чрезмерного лова <13>. -------------------------------- <11> URL: http://www. mfa. fo/Default. aspx? ID=11693. <12> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (10 декабря 1982 года). URL: http://www. un. org/depts/los/convention_agreements/convention_overview_convention. htm (дата обращения: 07.03.2014). <13> European Union - Measures on Atlanto-Scandian Herring. Request for Consultations by Denmark in Respect of the Faroe Islands (далее - Request for Consultations). WT/DS469/1. § 5, 7. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds469_e. htm (дата обращения: 09.03.2014).

В северо-восточных районах Атлантического океана обитает, в частности, значительное поголовье атлантической сельди. Атлантическая сельдь является мигрирующим видом и передвигается в исключительных экономических зонах (в понимании Конвенции ООН по морскому праву) Фарерских островов, Исландии, Норвегии, России и Европейского союза, которые каждый год проводят переговоры и устанавливают максимальный объем для лова рыбы <14>. За основу берутся рекомендации Международного совета по использованию моря (the International Council for the Exploration of the Seas, ICES). Кроме того, стороны договариваются о квотах в отношении возможного объема ловли рыбы для каждой из сторон. Эти квоты начиная с 2007 года устанавливались следующим образом: Норвегия - 61%; Исландия - 14,51%; Россия - 12,82%; ЕС - 6,51%; Фарерские острова - 5,16% <15>. Фарерские острова, однако, настойчиво высказывали предложение перераспределить квоты и, соответственно, увеличить их собственную квоту <16>. В поддержку своей позиции они приводили, в частности, аргумент, что в результате потепления климата и вследствие этого воды в Атлантике в районе Фарерских островов поголовье сельди в их территориальных водах и исключительной экономической зоне резко увеличилось, что, по их мнению, позволяло увеличить их квоту на лов данного вида рыбы <17>. -------------------------------- <14> Request for Consultations. Ibid. § 8. <15> Commission Implementing Regulation 793/2013, Establishing Measures in Respect of the Faroe Islands to Ensure the Conservation of the Atlanto-Scandian Herring Stock, 2013 O. J. (L 223). Преамбула. §(3). <16> Press Release, Minister of Fisheries of the Faroe Islands, Statement Regarding Joint Management of Norwegian Spring-Spawning (Atlanto-Scandian) Herring (Jan. 28, 2013). URL: http://www. fisk. fo/Default. aspx? ID=2402&M=News&PID=7032&NewsID=4976 (дата обращения: 06.03.2014). <17> Request for consultations. § 9. См. также URL: http://www. globalpost. com/dispatch/news/regions/europe/130729/climate-changemackerel-wars-fishing-iceland-eu (дата обращения: 09.03.2014).

Поскольку Фарерские острова не смогли добиться пересмотра квот, 26 марта 2013 года они в одностороннем порядке увеличили свою квоту на лов сельди в 2013 году до 17% от максимального объема улова, рекомендованного Международным советом по исследованию моря <18>. -------------------------------- <18> См.: Request for consultations. § 9.

В мае 2013 года ЕС обратился к Фарерским островам с заявлением, что их позиция относительно ловли сельди не соответствует принципам устойчивого развития <19>, однако это не оказало влияния на позицию Фарерских островов. -------------------------------- <19> Notification to the Faroe Islands pursuant to Article 6 of Regulation (EU) N 1026/2012 on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-sustainable fishing. 17 May 2013. URL: http://www. google. de/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDQQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww. ft-news. com%2Fwp-content%2Fuploads%2F2013%2F06%2FDamanaki_notification1pdf&ei=-04eU6muK8LRtAbSwoBw&usg=AFQjCNFSTrKBvj4Sck4ZajkdPReogBFhFA&bvm=bv.62788935,dYms (дата обращения: 09.03.2014).

Тогда Европейский союз принял решение о введении экономических мер против Фарерских островов <20>: был принят Имплементирующий регламент Комиссии (Commission Implementing Regulation, далее - Имплементирующий регламент). Данным регламентом были введены следующие меры: был запрещен ввоз (в том числе для целей погрузки на другой корабль для дальнейшей перевозки) на территорию ЕС атлантической сельди и североатлантической макрели, выловленных под контролем Фарерских островов, а также указанных в приложении к Имплементирующему регламенту продуктов, сделанных из этих видов рыбы или их содержащих (ст. 5(1) Имплементирующего регламента). Кроме того, был введен запрет на вход в порты ЕС судов, занимающихся ловлей сельди и макрели и несущих флаг Фарерских островов, а также судов, которые перевозят данные виды рыбы и произведенные из нее продукты, если рыба была выловлена судном под флагом Фарерских островов или судами под другим флагом, которые были уполномочены Фарерскими островами на лов рыбы (ст. 5(2) Имплементирующего регламента) <21>. -------------------------------- <20> Имплементирующий регламент (Commission Implementing Regulation 793/2013 Establishing Measures in Respect of the Faroe Islands to Ensure the Conservation of the Atlanto-Scandian Herring Stock, 2013 O. J. (L 223)). <21> Имплементирующий регламент. Ст. 5.

ЕС обосновал свои меры необходимостью защиты поголовья сельди, которое, по его мнению, подвергалось опасности вследствие действий Фарерских островов. Так, Европейский союз охарактеризовал эти действия как "non-sustainable fishing", то есть лов рыбы не в соответствии с принципом устойчивого развития. Данный термин был принят в Регламенте ЕС 2012 года N 1026/2012 <22> (далее - Регламент 2012), статья 3 которого предусматривает, что государство может быть определено как допускающее лов рыбы не в соответствии с принципом устойчивого развития, если: а) оно отказывается сотрудничать по вопросам управления запасами рыбы в общем интересе в соответствии с положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и Соглашения ООН об имплементации положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, относящихся к консервации и управлению поголовья высокомигрирующих видов рыбы <23>, или других международных договоров и норм международного права; и б) оно либо (i) не принимает необходимые меры по управлению рыболовством, либо (ii) принимает меры по управлению рыболовством без должного учета прав, интересов и обязанностей других государств и ЕС, и эти меры, если их рассматривать в совокупности с мерами других государств и ЕС, ведут к рыболовецкой деятельности, которая может поставить под угрозу состояние поголовья рыбы (в оригинале: "состояние поголовья рыбы не будет отвечать условиям устойчивого развития") <24>. -------------------------------- <22> Regulation (EU) N 1026/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-sustainable fishing. URL: http://www. eurlex. europa. eu/smartapi/cgi/sga_doc? smartapi! celexplus! prod! CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=32012R1026 (дата обращения: 09.03.2014). <23> The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks of 4 August 1995 (UNFSA). URL: http://www. un. org/depts/los/convention_agreements/convention_overview_fish_stocks. htm (дата обращения: 09.03.2014). <24> Статья 3 Регламента 2012. См. также: Имплементирующий регламент. Преамбула. § 13.

В результате анализа ситуации ЕС пришел к выводу, что Фарерские острова отвечают всем критериям, чтобы их можно было охарактеризовать как страну, допускающую ловлю рыбы не в соответствии с принципом устойчивого развития, и поэтому ЕС вправе ввести указанные выше меры <25>. -------------------------------- <25> Имплементирующий регламент. Преамбула. § 14

Таким образом, ЕС утверждает, что его меры направлены на защиту окружающей среды. Фарерские острова считают, что это протекционистские меры, не соответствующие праву ВТО.

2. Стороны спора

В данном споре интересным является вопрос о его сторонах. Так, меры ЕС направлены против Фарерских островов. Но Фарерские острова, хоть и обладают автономией в области внешней торговли, являются частью Королевства Дании, и в международных организациях их интересы представляет Дания. Это относится и к положению Фарерских островов во Всемирной торговой организации: хотя они теоретически могли бы стать самостоятельным членом ВТО в силу статьи XII Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации как отдельная таможенная территория, пока что этого не произошло и они представлены в ВТО Данией. Напомним, что Фарерские острова получили автономию в отношении внешней торговли, налогообложения и ряда других вопросов по внутреннему акту Дании (Home Government Act) <26>. Для целей международной торговли Фарерские острова рассматриваются как иностранное государство. Фарерские острова получили также полномочия заключать международные договоры в области международной торговли и заключили договоры о свободной торговле, в частности, с ЕС, Исландией, Норвегией. -------------------------------- <26> URL: http://www. mfa. fo (дата обращения: 24.02.2014).

Перед вступлением Дании в Европейское экономическое сообщество Фарерские острова провели референдум, на котором было принято решение не вступать в ЕЭС <27>. Вследствие этого на территорию Фарерских островов не распространяется действие права Европейского союза. Данное положение закреплено в статье 355(5) Договора о функционировании Европейского союза <28>. -------------------------------- <27> URL: http://www. mfa. fo/Default. aspx? ID=11693/ (дата обращения: 04.03.2014). <28> Treaty on the Functioning of the European Union. URL: http://www. eur-lex. europa. eu/en/treaties/index. htm (дата обращения: 04.03.2014).

Дания же является членом Европейского союза, в котором полномочия в сфере внешнеторговой политики переданы государствами-членами на уровень ЕС. Таким образом, в отношении своей основной территории Дания не может обратиться с иском в ВТО от своего имени, это должен сделать Европейский союз. Такая ситуация возможна, если меры, затрагивающие интересы Дании, приняты третьим государством. В случае спора с самим ЕС, в силу статьи 344 Договора о функционировании Европейского союза, Дания обязана использовать механизм, предусмотренный данным договором, то есть обратиться в Суд Европейского союза <29>. Несмотря на то что членами ВТО являются и ЕС, и его государства-члены, последние не могут использовать механизм ВТО для разрешения споров между собой и между собой и ЕС, если вопрос касается европейского права. -------------------------------- <29> Treaty on the Functioning of the European Union. URL: http://www. eur-lex. europa. eu/en/treaties/index. htm (дата обращения: 04.03.2014).

В данном случае, однако, речь идет об автономной территории, на которую не распространяется действие права ЕС и которую представить в ВТО может только Дания. Поэтому имеет место необычный, с точки зрения сторон, спор в рамках Всемирной торговой организации. Отметим, что в заявлении о начале консультаций (Request for consultations) указано: "Запрос о консультациях, сделанный Данией в отношении Фарерских островов (курсив автора)" <30>. -------------------------------- <30> См.: Request for consultations.

3. Процессуальная история

Из-за введения ЕС указанных ограничительных мер Фарерские острова 4 ноября 2013 года инициировали рассмотрение дела в ВТО: от имени Фарерских островов Дания подала запрос о проведении консультаций. В течение 60 дней, предусмотренных для проведения консультаций в соответствии со статьей 4.7 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров, стороны не достигли договоренности об урегулировании спора. В таком случае государство-истец вправе обратиться в Орган по разрешению споров (ОРС) ВТО с запросом о создании третейской группы (ст. 4.7 ДСУ). Фарерские острова обратились в Орган по разрешению споров ВТО с таким запросом, который был рассмотрен на заседании ОРС 22 января 2014 года. Европейский союз заблокировал создание третейской группы <31>, пользуясь правом, предоставленным статьей 6.1 ДСУ. Однако, как известно, в соответствии с правилами ВТО если вопрос о создании третейской группы вновь включается в повестку дня, то заблокировать создание третейской группы ответчик уже не может, так как в таком случае решение принимается по принципу "негативного консенсуса", который исключает возможность блокирования решений, то есть фактически решения принимаются автоматически <32> (ст. 6.1 ДСУ). Следующее заседание Органа по разрешению споров ВТО состоялось 26 февраля 2014 года. Как и предполагалось, по запросу Фарерских островов в повестку дня был включен вопрос о создании третейской группы, и решение об этом было принято <33>. На дату написания настоящей статьи стороны находились в стадии определения кандидатур, которые могли бы стать членами данной третейской группы. -------------------------------- <31> URL: http://www. wto. org/english/news_e/news14_e/dsb_22jan14_e. htm (дата обращения: 04.03.2014). <32> Подробнее о принципе "негативного консенсуса" в механизме разрешения споров ВТО см., например: Трунк-Федорова М. П. Разрешение споров в рамках Всемирной торговой организации. СПб., 2005. С. 26. <33> URL: http://www. wto. org/english/news_e/news14_e/dsb_26feb14_e. htm (дата обращения: 04.03.2014).

4. Юридические основания жалобы

По мнению Фарерских островов, в данном случае ЕС нарушает ряд норм Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 года <34>, а именно статьи I:1, V:2 и XI:1. -------------------------------- <34> Текст соглашения на русском языке доступен на: URL: http://www. wto. ru (дата обращения: 04.03.2014).

Статья I:1 ГАТТ 1994 года закрепляет принцип предоставления режима наиболее благоприятствуемой нации в отношении товаров, происходящих из территорий других членов ВТО <35>. Фарерские острова заявляют, что статья 5(1) Имплементирующего регламента нарушает статью I:1 ГАТТ, так как запрещает ввоз атлантической сельди и североатлантической макрели и продуктов из них на территорию ЕС. Кроме того, по мнению истца, статья 5(2) Имплементирующего регламента нарушает статью I:1 ГАТТ, так как содержит запрет на использование портов определенными судами, плавающим под флагом Фарерских островов. Таким образом, Европейский союз нарушает требование предоставить немедленно и безусловно аналогичным товарам, происходящим из территории Фарерских островов, режим, не менее благоприятный, чем тот, что предоставлен Европейским союзом сельди и макрели и продуктам из них, происходящих из территорий других членов ВТО <36>. -------------------------------- <35> Статья I:1 ГАТТ: "В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода, налагаемых на ввоз и вывоз, или в связи с ними, или налагаемых на международный перевод платежей за импорт или экспорт, и в отношении метода взимания таких пошлин и сборов, и в отношении всех правил и формальностей в связи с ввозом и вывозом, и в отношении всех вопросов, указанных в пунктах 2 и 4 статьи III, любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой договаривающейся стороной любому товару, происходящему из или предназначенному для любой другой страны, должны немедленно и безусловно предоставляться аналогичному товару, происходящему из или предназначаемому для территорий всех других договаривающихся сторон". <36> Request for consultations. § 18.

Статья V:2 ГАТТ 1994 закрепляет принцип свободы транзита <37>. Фарерские острова заявляют, что ЕС нарушает данную статью положениями о запрете на ввоз сельди и макрели и запрете доступа в порты ЕС определенным судам в соответствии со статьями 5(1) и 5(2) Имплементирующего регламента. Этими мерами ЕС запрещает транзит через свою территорию и территорию каждого из своих государств-членов, а также делает различия на основе, в частности, флага судна <38>. -------------------------------- <37> Статья V:2 ГАТТ 1994: "Устанавливается свобода транзита через территорию каждой договаривающейся стороны по маршрутам, наиболее удобным для международного транзита, для транзитных перевозок на территории или из территорий других договаривающихся сторон. Не делается никакого различия, основанного на флаге судов, месте происхождения, отправления, захода, выхода или назначения или каких-либо обстоятельствах, относящихся к собственности на товары, суда или другие транспортные средства". <38> Request for consultations. § 18.

Статья XI:1 ГАТТ 1994 закрепляет принцип общего отказа от количественных ограничений <39>. Фарерские острова заявляют, что эта статья также нарушается положениями статей 5(1) и 5(2) Имплементирующего регламента, так как они содержат соответственно запрет на ввоз указанных видов рыбы и на использование портов указанными выше судами. Таким образом, по мнению Фарерских островов, ЕС ввел в отношении товаров, импортируемых с территории Фарерских островов, запреты и ограничения, не являющиеся пошлинами, налогами и другими сборами, то есть применил меры, запрещаемые статьей XI:1 ГАТТ 1994 <40>. -------------------------------- <39> Статья XI:1 ГАТТ 1994: "Ни одна из договаривающихся сторон не устанавливает или не сохраняет на ввоз любого товара из территории другой договаривающейся стороны или вывоз или продажу для экспорта любого товара, предназначаемого для территории другой договаривающейся стороны, никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме пошлин, налогов или других сборов". <40> Request for consultations. § 18.

5. Возможная аргументация сторон

В соответствии со статьей 1.8 ДСУ обычно имеет место презумпция того, что нарушение норм соглашений ВТО влечет неблагоприятные последствия для других членов ВТО. В таких случаях член ВТО, в отношении которого подана жалоба, должен опровергнуть обвинение. Представляется, что в данном случае Европейскому союзу будет сложно опровергнуть обвинение, так как очевидно, что положения статей 5(1) и 5(2) противоречат положениям ГАТТ 1994, на которые ссылается истец. В таком случае, вероятно, Европейский союз будет пытаться оправдать свои действия исключениями, которые сформулированы в статье XX ГАТТ 1994 ("Общие исключения"). Можно сделать прогноз, что ЕС будет ссылаться на пункт "g" статьи XX, в соответствии с которым члены ВТО имеют право применять меры, противоречащие нормам соглашения ГАТТ, если эти меры являются "относящимися к консервации исчерпаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления". Напомним правила доказывания возможности применения данного пункта: а) это исключение должно касаться исчерпаемых природных ресурсов; б) мера государства должна быть "относящейся к" данной консервации; в) данная мера государства должна применяться с одновременным ограничением внутреннего производства и потребления. Рассмотрим требование (а). Возникает вопрос: является ли сельдь исчерпаемым природным ресурсом? На этот вопрос был дан ответ в одном из первых дел ВТО, в котором было затронуто данное исключение, в деле против США о запрете импорта определенных креветок и продуктов из креветок <41>. Как указал Апелляционный орган в этом деле, сфера действия статьи XX(g) "не ограничивается консервацией "минеральных" или "неживых" природных ресурсов". Иными словами, "меры по консервации исчерпаемых природных ресурсов, как живых, так и неживых, могут подпадать под действие статьи XX(g)" <42>. Таким образом, данный пункт может применяться и к сельди. -------------------------------- <41> United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products. WT/DS58. URL: http://www. wto. org (дата обращения: 09.03.2014). <42> Доклад Апелляционного органа. United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products. WT/DS58/AB/R. (12.10.1998). Para. 131. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e. htm (дата обращения: 09.03.2014).

(б) Относится ли данная мера к защите сельди? Аналогичный вопрос затрагивался относительно защиты морских черепах в указанном выше деле про креветок и черепах. В своем докладе по этому делу Апелляционный орган указал, что, для того чтобы можно было сказать, что мера "относится к" консервации исчерпаемых природных ресурсов, необходимо, чтобы существовала "тесная и реальная связь" между мерой государства и целью, которую хотят достичь <43>. -------------------------------- <43> Ibid. § 136. Подробнее см., например: Van den Bossche P., Zdouc W. Op. cit. P. 566 - 567.

Представляется, что в данном деле у ЕС имеется возможность доказать, что такая связь существует. В Регламенте ЕС, на основании которого была введена оспариваемая Фарерскими островами мера, закреплено, что данный Регламент "закладывает рамки для принятия определенных мер относительно действий и политики третьих государств в отношении рыболовства, чтобы обеспечить долгосрочную консервацию поголовья, находящегося в общем интересе ЕС и третьих стран" <44> (выделено мной. - М. Т.-Ф.). Представляется, что здесь можно проследить логическую и тесную связь между положениями Регламента и его целью: в нем не просто содержится запрет на ввоз рыбы, а указана цель (консервация рыбных ресурсов) и предусмотрены меры, в отношении которых действительно можно понять, как они будут способствовать достижению цели - сохранению поголовья рыбы. -------------------------------- <44> Регламент 2012. Ст. 1.1.

Однако весьма вероятно и то, что Фарерские острова будут оспаривать данное утверждение ЕС и настаивать на том, что указанные меры ЕС носят протекционистский характер, а не направлены (по крайней мере, в первую очередь) на защиту поголовья рыбы. (в) Одновременное ограничение внутреннего производства и потребления. В данном случае необходимо доказать, что и внутреннее производство и потребление товара, в отношении которого возник спор, сокращается в целях достижения цели сохранения данного исчерпаемого природного ресурса. Апелляционный орган в деле о бензине указал, что это требование равного обращения ("even-handedness") в отношении запретов на производство и потребление исчерпаемых природных ресурсов, вводимых для целей консервации таких ресурсов <45>. -------------------------------- <45> Доклад Апелляционного органа. United States - Standards for Reformulated and Conventional Gazoline. WT/DS2/AB/R (29.04.1996). P. 21. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds2_e. htm (дата обращения: 09.03.2014).

Отметим, что ЕС учел данное требование уже при формулировке Регламента 2012 года, на основании которого впоследствии были введены ограничительные меры, являющиеся предметом спора. Так, в статье 5.1(b) Регламента сказано, что ограничительные меры должны приниматься "с одновременными ограничениями на лов рыбы судами ЕС и на производство и потребление в ЕС, вводимыми в отношении рыбы и продуктов, сделанных из нее или содержащих такую рыбу тех видов, в отношении которых вводятся меры". Положение об одновременном сокращении внутреннего производства и потребления содержится и в документе, непосредственно вводящем оспариваемые меры. Так, статья 27 Преамбулы Имплементирующего регламента предусматривает, что "меры вводятся с одновременным введением собственных мер ЕС по консервации (ст. 5(1)(b) Регламента 2012 года N 1026/2012). В частности, ЕС уменьшил свой лов на 26% в соответствии с Рекомендацией Международного совета по использованию моря..." В отношении данного спора следует еще раз остановиться на вопросе об экстерриториальном применении норм европейского права. Такой вопрос поднимался и в деле о креветках, когда США распространили действие своих правил на исчерпаемые ресурсы, находящиеся не только на территории США, но и на ресурсы, находящиеся за пределами их юрисдикции. Правомерно ли это? Толкование, данное статье XX(g) ГАТТ Апелляционным органом в деле о креветках, позволяет применять данную статью экстерриториально, то есть за пределами национальной юрисдикции соответствующего государства, так как черепахи являются "высокомигрирующим" ("highly migratory") видом <46>. Сельдь также является "высокомигрирующим" видом, поэтому вероятно, что по аналогии с делом о креветках будет признано, что ЕС имел право ввести указанные меры. -------------------------------- <46> Доклад Апелляционного органа. United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (12.10.1998). § 133.

Если Европейскому союзу удастся доказать, что его меры подпадают под исключение, предусмотренное статьей XX(g) ГАТТ, то в соответствии с правилами толкования этой статьи следующим этапом будет рассмотрение вопроса, соответствуют ли условия введения этих мер требованиям, содержащимся в "шапо" (преамбуле) этой статьи. Эти условия сформулированы следующим образом: "При условии, что такие меры не применяются таким образом, который мог бы стать средством произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли..." В данном случае ЕС, вероятно, будет ссылаться на то, что он предупреждал Фарерские острова о возможности введения рассматриваемых мер, что он был готов к переговорам <47>. Это один из критериев, по которому оценивается соответствие меры члена ВТО "шапо" статьи XX ГАТТ 1994 <48>. При этом Европейский союз может указать на действия Фарерских островов, которые фактически отказались участвовать в консультациях с другими государствами и в одностороннем порядке увеличили свою квоту для лова сельди. Фарерские острова, в свою очередь, могут ссылаться на то, что они обращались к другим государствам, участвующим в лове атлантической сельди, с предложением пересмотреть квоты, но никто из других государств (ЕС в данном случае рассматривается как "прибрежное государство") не согласился с этим предложением. Кроме того, Фарерские острова, вероятно, будут пытаться доказать, что меры ЕС применяются таким образом, чтобы защитить рыболовную промышленность ЕС, то есть что мера применяется в протекционистских целях. -------------------------------- <47> Notification to the Faroe Islands pursuant to Article 6 of Regulation (EU). N 1026/2012 on certain measures for the purpose of the conservation of fish stocks in relation to countries allowing non-sustainable fishing. См. сноску 19. <48> Доклад Апелляционного органа. United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (12.10.1998). § 166.

Пока что сложно сделать прогноз, как оценит третейская группа (и, в случае подачи апелляционной жалобы, Апелляционный орган) аргументы сторон, но в любом случае можно сказать, что в ВТО рассматривается еще одно экологическое дело, где будет необходимо взвешивать часто противоречащие друг другу интересы торговли и окружающей среды. Интерес вызывает гипотетическая ситуация, если Фарерские острова выиграют спор, а ЕС не исполнит решение ОРС. Известно, что хотя процент исполнения решений ОРС высок, ЕС не всегда исполнял эти решения в течение предоставленного ему разумного срока <49>. Если бы ЕС занял такую позицию и в настоящем деле, то у Фарерских островов была бы возможность экономического воздействия на ЕС - применения встречных мер - приостановления уступок и других обязательств в отношении ЕС. При этом разрешение на применение данных мер должна была бы запрашивать Дания, так как Фарерские острова, как уже было сказано, не являются членом ВТО. Такая ситуация была бы еще более необычной: получается, что Дания запрашивала бы санкции, которые должны были бы быть введены и против нее самой как члена ЕС! Во избежание подобной ситуации в интересах всех участвующих в споре сторон было бы урегулирование спора на возможно более ранней стадии. -------------------------------- <49> Например, дело о мясных продуктах с гормонами: European Communities-Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26. Доступно на: www. wto. org.

6. Параллельное разбирательство

Данный спор интересен и по следующей причине: помимо того что Дания в интересах Фарерских островов обратилась в ВТО, еще раньше, сразу после принятия Европейским союзом решения о введении рассматриваемых мер, она обратилась к механизму Конвенции ООН по морскому праву <50>. Это произошло 16 августа 2013 года, когда Дания в интересах Фарерских островов инициировала арбитражное разбирательство в соответствии с приложением VII к Конвенции ООН по морскому праву. Дания заявила, что ЕС нарушил положения статьи 279 Конвенции, которые содержат требование мирного урегулирования споров <51>. -------------------------------- <50> URL: http://www. mfa. fo/Default. aspx? ID=13626&Action=1&NewsId=5264&PID=23631 (дата обращения: 09.03.2014). <51> Wackernagel C. Legal Position in the Faroe Islands' "Mackerel War" with the EU. Policy paper 39. (11-2013). URL: http://www. telc. uni-halle. de (дата обращения: 09.03.2014).

Таким образом, в отношении рассматриваемого спора были инициированы два параллельных разбирательства. Ситуация, когда вопросы, регулируемые соглашениями ВТО, регламентируются в соответствующей области также другим международным договором, сторонами которого являются оба спорящих члена ВТО <52>, возникает не впервые. Как отмечал Секретариат ВТО, пока что не найдено четкого ответа на вопрос, как урегулировать подобную "коллизию подведомственностей" <53>. Как известно, иерархии международных учреждений по урегулированию споров нет. Представляется, что подобная неурегулированность может вызвать ряд негативных последствий: принятие противоречащих решений разными системами разрешения споров, что негативно отразилось бы на всей международно-правовой системе. -------------------------------- <52> Например, возможны конфликты правил ВТО и положений международных договоров об охране окружающей среды. См.: Marceau G. Conflict of Norms and Conflict of Jurisdictions. The Relationships between the WTO Agreement and MEAs and other Treaties // Journal of World Trade. 2001. 35(6). P. 1123. <53> См.: Marceau G. Op. cit. P. 1130.

Подобные параллельные разбирательства в ВТО и в рамках Конвенции ООН по морскому праву имели место в деле про рыбу-меч (ЕС против Чили) <54>, но в том случае Чили инициировали разбирательство в рамках механизма, предусмотренного Конвенцией, в ответ на иск, который предъявило Европейское сообщество (тогда Европейский союз еще не был наделен полномочиями, которые он получил позже) в ВТО. Так как сторонам впоследствии удалось достичь взаимоприемлемого решения, процедуры рассмотрения споров в обоих органах были прекращены. В настоящем же споре оба иска заявлены истцом - Фарерскими островами (посредством Дании). Возникает вопрос: является ли в полной мере добросовестным поведение истца, который осознанно предъявляет параллельные иски? Однако по формальным признакам, вероятно, здесь сложно предъявить претензии Дании (и соответственно Фарерским островам), так как вопрос исключения возможности предъявления иска с использованием механизма разрешения споров по одному договору, если уже предъявлен иск по другому договору, между системой ВТО и международными договорами по вопросам экологии (в частности, по морскому праву), не предусмотрен. (В отношении системы ВТО и региональных торговых соглашений такие примеры есть: НАФТА <55> и др.) -------------------------------- <54> Chile-Measures affecting the Transit and Importing of Swordfish. WT/DS193. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds193_e. htm (дата обращения: 09.03.2014). <55> North American Free Trade Agreement (NAFTA). URL: http://www. nafta-sec-alena. org (дата обращения: 10.03.2014).

Можно ли ожидать, что Орган по разрешению споров приостановит производство по делу, пока оно рассматривается арбитражем в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву? Можно ли ожидать применения принципа lis pendens в данном деле? Едва ли можно ожидать подобных действий, так как такого обязательства у ОРС нет. Кроме того, в его задачи входит рассмотрение всех споров, возникающих из "охваченных соглашений" ВТО (в том числе ГАТТ 1994). Поэтому ОРС вполне оправданно принял дело к рассмотрению и организует работу по созданию третейской группы в обычном порядке. Вопрос, что делать, если в результате параллельных разбирательств по данному спору будут иметь место противоречивые решения, остается открытым <56>. -------------------------------- <56> По вопросу параллельных разбирательств см., например: Смбатян А. С. Проблема параллельного судопроизводства в международном праве. Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 23; Трунк-Федорова М. П. Указ. соч. С. 45.

В данном деле возникает еще один вопрос, кратко затронутый выше, который является важным для государств - членов Европейского союза: статья 344 Договора о функционировании Европейского союза содержит обязательство государств-членов разрешать споры относительно европейского права в Суде Европейского союза. Так как ЕС является стороной Конвенции ООН по морскому праву <57>, то она является частью правовой системы ЕС. -------------------------------- <57> URL: http://www. un. org/depts/los/convention_agreements/convention_declarations. htm#European%20Community%20Decla-ration%20made%20upon%20formal%20confirmation (дата обращения: 09.03.2014).

Суд ЕС сослался на статью 344 Договора о функционировании ЕС в деле Mox Plant <58>, когда Ирландия обратилась к механизму Конвенции ООН по морскому праву в споре с Великобританией (оба государства - члены ЕС) о загрязнении моря. В ответ на это Европейская комиссия предъявила иск против Ирландии, заявив, что государства - члены ЕС должны были решать споры между собой в системе ЕС, то есть обратиться в Суд ЕС. Суд поддержал эту позицию, сказав, что, поскольку ЕС присоединился к Конвенции ООН по морскому праву, она стала частью права ЕС и Суд ЕС мог разрешать такие споры. -------------------------------- <58> Решение Суда Европейских сообществ по делу C459/03, European Commission v. Ireland (30.05.2006). URL: http://www. eur-lex. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=CELEX:62003CJ0459:EN:NOT (дата обращения: 09.03.2014).

Можно ли было бы сослаться на это решение Суда Европейского союза и рекомендовать Дании обратиться в Суд ЕС, чтобы таким образом избежать параллельных разбирательств? Представляется, что в данном деле это вряд ли можно обосновать, так как, хотя истцом и является Дания (государство - член ЕС), иск предъявляется в интересах Фарерских островов, на которые не распространяется действие норм ЕС (см. выше). То есть это фактически не спор между государством - членом Европейского союза и самим ЕС, а спор иностранного государства с Европейским союзом.

7. Заключение

Таким образом, рассмотрение исков как в ВТО, так и с помощью механизма, предусмотренного приложением VII к Конвенции ООН по морскому праву, может быть обоснованно, по крайней мере с формальной позиции. Если стороны не придут к соглашению во время разбирательств, то вполне возможно, что будут вынесены решения, противоречащие друг другу. Мы полностью согласны с тем, что подобная практика не способствует стабильности и целостности системы международного права, однако решение по данному вопросу пока не найдено. В любом случае, даже если стороны придут к соглашению и решения не будут вынесены, данный спор Фарерских островов (посредством Дании) с Европейским союзом заслуживает внимания по целому ряду вопросов: это спор с необычным субъектным составом участников. Это спор маленького архипелага с населением менее 50 тыс. человек с ЕС - одним из крупнейших и наиболее экономически развитых членов ВТО. Это пример параллельных разбирательств в международном праве. И это актуальный пример спора, где сталкиваются интересы торговли и окружающей среды. Любой результат рассмотрения этого спора будет представлять интерес для анализа целого ряда нерешенных вопросов в международном экономическом, европейском и международном праве в целом.

Название документа