Внутригосударственное и международное регулирование статуса российских беженцев в 1920 - 1940-х годах: история вопроса

ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА РОССИЙСКИХ БЕЖЕНЦЕВ В 1920 - 1940-Х ГОДАХ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА

М. Л. ГАЛАС

Галас М. Л., профессор кафедры государственно-правовых дисциплин ВГНА МФ РФ, доцент, кандидат исторических наук.

Глобализация современного мира, рост внутренней и внешней миграции актуализируют международно-правовой, зарубежный, отечественный опыт регулирования миграционных проблем XX столетия. Недостаточно изучены история правового регулирования миграции первой половины XX в., в том числе российской эмиграции, ставшей одним из важных факторов развития миграционного законодательства, международно-правовой защиты беженцев. Показательно, что в июне 1921 г. Совет Лиги Наций учредил институт Верховного комиссара по делам русских беженцев, который возглавил Верховный комиссар ЛН по делам военнопленных Ф. Нансен. По его инициативе для эмигрантов были разработаны специальные паспорта, позволившие формально урегулировать размещение беженцев в Европе и Америке. Одной из основных принимающих российских эмигрантов европейских стран стала Франция. В 1921 г. МИД Франции разрешило российским беженцам эмигрировать на территорию Республики при условии применения к ним специального правового режима, признающего подданство страны происхождения и ограничивающего их конституционные права и свободы в стране пребывания. Наиболее сложным было регулирование положения экипажей русской эскадры и членов их семей, размещенных Главкомом Русской армии П. Н. Врангелем под флагом Франции в Алжиро-Тунисском морском районе (префектуре Безерета). Эвакуированный российский флот инспектировали инстанции разной юрисдикции: власти страны пребывания, представители страны флага, члены международных организаций, что осложняло правовое регулирование. Беженцы размещались французским военным командованием в концентрационных лагерях без содержания и приравнивались к апатридам. Экипажи были лишены свободы передвижения даже в префектуре <1>. Вопросы о въезде, транзите иностранных граждан, апатридов, беженцев, стандарте, порядке выдачи и продления удостоверений личности были урегулированы Римской конвенцией о гражданстве от 6 апреля 1922 г. <2>, Женевским договором от 5 июля 1922 г. (подтвердившим суверенное право государств на применение специальных режимов в отношении лиц русской национальности) <3>, Соглашением о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам от 12 октября 1926 г. <4>. -------------------------------- <1> ЦА ФСБ РФ. Ф. 2. Оп. 2. Д. 583. Л. 67 - 68. <2> International legislation / 1931. II; 866. <3> Recueil des Traites, 13, 237. <4> Recueil des Traites, 132, 301.

Международно-правовые рекомендации по урегулированию статуса моряков-эмигрантов, приписанных к судам различных стран флага, были предложены Международной организацией труда (МОТ) в Конвенции от 5 июля 1926 г. "Об упрощении инспекции в отношении находящихся на судах эмигрантов" <5>. Конвенция унифицировала порядок инспектирования судов - посредством правительственных представителей страны флага или правительственных агентов страны пребывания/отправления. МОТ рекомендовала странам флага предоставить находящимся на судах эмигрантам полный комплекс гражданских прав. В июне 1926 г. МОТ приняла Конвенцию о возвращении моряков в страну происхождения <6>. Каждый моряк, списанный с судна, получил право возвратиться на свою родину. При списании моряка ввиду нетрудоспособности по объективным обстоятельствам (несчастный случай на работе, авария, болезнь) расходы по реэмиграции возлагались на страну флага. Действие Конвенции не распространялось на моряков, списанных с военных судов, государственных судов, не занимающихся коммерческой деятельностью, рыболовных и мелких судов. К середине 1920-х годов российский флот был распродан частным коммерческим компаниям, следовательно, эмигранты не ограничивались в предусмотренных Конвенцией правах. В 1929 г. Конвенция перестала быть актуальной для российских эмигрантов: Постановление СНК И ЦИК СССР "Об объявлении вне закона..." <7> квалифицировало как измену Родине невозвращение российских подданных, покинувших страну после 25 октября 1917 г. -------------------------------- <5> International legislation / 1931. III. 1898. <6> International legislation / 1931. III. 1981. <7> Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1929. N 732. Отд. 1. С. 1469.

Международно-правовая защита беженцев основывалась на принципе non refoulement (невысылки) в случае лишения мигрантов защиты, угрозы преследования или физического насилия в стране происхождения. Согласно Гаванской конвенции от 20 февраля 1928 г. высылка могла осуществляться правительством страны пребывания только по причине намеренного нарушения иностранцем законов данного государства <8>. Предлагалось подчинить иностранцев юрисдикции и законам стран их пребывания, но не рекомендовалось предоставлять им политические права. Конвенция ЛН о международном статусе беженцев от 28 октября 1933 г. обязывала страны-участницы не выдворять постоянно проживающих беженцев, не отказывать им во въезде, если это не противоречит интересами национальной безопасности или общественного порядка <9>. -------------------------------- <8> Recueil des Traites, 89, 47. <9> См.: Гай С. Гудвин-Гилл. Статус беженца в международном праве. М., 1997. С. 150 - 151.

Регулирование правового положения мигрантов во Франции проводилось министерствами иностранных дел, внутренних дел, юстиции на основе норм Французского гражданского кодекса 1804 г. (с позднейшими изменениями), подзаконных актов. В 1918, 1921, 1934, 1938 - 1939 гг. парламент предоставлял правительству право самостоятельного принятия декретов-законов. Практика делегированного законодательства сохранилась в период "временного режима", закреплялась в Конституции Четвертой республики Франции. Специальные декреты-законы могли носить даже персонифицированный характер. Ордонанс от 2 ноября 1945 г. N 45-2658 "О въезде и пребывании иностранцев" установил общие положения о статусе лиц иностранного гражданства и апатридов, определил условия временного и постоянного проживания таких лиц на территории страны. Декрет от 18 марта 1946 г. N 46-448 разъяснил применение статей Ордонанса. Декрет от 31 декабря 1947 г. N 47-2410 регламентировал порядок изменения места постоянного жительства <10>. -------------------------------- <10> См.: Ордонанс "О въезде и пребывании иностранцев" от 2 ноября 1945 г. N 45-2658; Декрет от 18 марта 1946 г. N 46-448; Декрет от 31 декабря 1947 г. N 47-2410 / Перевод М. Г. Герасимовой. Институт Сравнительного законодательства при Правительстве РФ. Ф. XXXII ФР. Л. 20 - 26. ДСП.

Правовой статус иностранца был близок к режиму наибольшего благоприятствования: иностранец пользуется гражданскими правами, адекватными правам, предоставленным французам по договору с государством происхождения иностранца (ФГК, ст. 11, кн. 1, титул 1, гл. 1 <11>). Применение в 1921 г. специального режима для российских пореволюционных беженцев объяснялось тем, что государство Российская империя уже не существовало, а его советский правопреемник еще не заключил соответствующий договор с Францией и не решил вопрос о гражданстве пореволюционных беженцев и эмигрантов. Российским эмигрантам и беженцам представители власти выдавали удостоверение временного пребывания на год, разрешающее им проживать в установленном месте, работать по найму в определенных сферах, вступать в брак с лицом французского гражданства. -------------------------------- <11> См.: Французский гражданский кодекс 1804 г. с позднейшими изменениями на 1993 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Под ред. Н. А. Крашенинниковой. Т. 2. М., 2007. С. 455 - 457.

Декретами-законами правовой статус мигрантов адаптировался к конституционному и отраслевому праву стран их происхождения. Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг., закрепив национальный правовой режим для трудящихся лиц иностранного гражданства, одновременно установили специальный режим в отношении "отдельных лиц и групп", использующих права и свободы "в ущерб" интересам государства. Вследствие неопределенности формулировок норма о лишении прав могла служить основанием для применения французской стороной специального режима в отношении российских эмигрантов. В 1920-х годах Франция находилась в состоянии экономического кризиса, в этой связи право постоянного места жительства предоставлялось лицам, имеющим достаточное состояние или трудовой контракт, обеспечивающий доход не менее установленного государством прожиточного минимума. Советское государство испытывало потребность в увеличении трудовых ресурсов, в том числе за счет иностранцев и реэмигрантов: национальный правовой режим распространялся только на иностранцев, постоянно проживающих в стране, занятых общественно полезным трудом, не запрещенными советским законодательством видами деятельности <12>. Трудовым иммигрантам и реэмигрантам гарантировались таможенные, налоговые льготы <13>, что корреспондирует с нормами Соглашения ЛН от 30 июня 1928 г. об освобождении беженцев от внесения залога на возмещение судебных издержек и распространении на них национального режима налогообложения <14>. В 1930-х годах советскими подзаконными актами для иностранцев устанавливался специальный режим. На основании Закона о гражданстве СССР 1938 г. пореволюционные российские эмигранты и лица, утратившие советское гражданство, презюмировались иностранцами. -------------------------------- <12> См.: Постановление ЦИК И СНК СССР от 3 сентября 1926 г. "Об иностранцах, имеющих временное или постоянное место жительство в Союзе ССР" // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1926. N 59. Отд. 1. Ст. 439. <13> См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 31 марта 1925 г. "О льготах трудовым сельскохозяйственным и промышленным иммигрантам и реэмигрантам" // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1925. N 23. Отд. 1. Ст. 152. С. 285. <14> Recueil des Traites, 89, 63 LNTS N 2004.

Ордонанс 1945 г. причислил лиц, не имеющих французского гражданства, равно как и имеющих "какое-либо иностранное гражданство" и апатридов, к иностранцам. Конституция Четвертой республики Франции закрепила принцип non refouleme. Для российских беженцев, как и советских "невозвращенцев", этот принцип оставался актуальным и в послевоенный период, так как на них распространялось действие вышеупомянутого Постановления ЦИК и СНК СССР 1929 г. В послевоенный период в отношении беженцев и мигрантов по-прежнему применялся специальный режим. Специальные декреты устанавливали для временно проживающих иностранцев правила получения разрешения на осуществление профессиональной деятельности по найму, условия передвижения по стране, место и время проживания (ст. ст. 5 - 8 гл. I; ст. ст. 10 - 13 гл. II). Для регулирования постоянного проживания иностранцев применялись общий и привилегированный режимы (ст. 9 гл. II). Иностранец, избравший Францию постоянным местом проживания, мог ходатайствовать о получении удостоверения "постоянного проживания на общих основаниях", действительного в течение трех лет с правом возобновления. Согласно Декрету N 45-2658 в пакет требуемых для получения удостоверения ПМЖ документов надлежало включить контракт на определенную работу во Франции, завизированный компетентными службами Министерства труда, документ об иной доходной разрешенной законом деятельности, утвержденный соответствующим министерством. В случае профессиональной востребованности или финансовой независимости иностранец мог рассчитывать на удовлетворение его ходатайства. Привилегированный режим распространялся на иностранцев в возрасте до 35 лет (к моменту въезда в страну), доказавших свое постоянное общественно полезное пребывание во Франции в течение трех лет. Срок пребывания сокращался до года для иностранцев: заключивших брак с французской гражданкой, имеющих законного ребенка французского гражданства, потерявших французское гражданство в результате брака с иностранцем. Бесцензовые индивидуальные декреты о выдаче удостоверений привилегированного режима (по докладу министра внутренних дел) могли приниматься в отношении иностранцев, оказавших "важные услуги" Франции или служивших в боевых соединениях французской или союзнической армий. Декрет N 45-2658 уточнил формулировку "важные услуги": участие в Сопротивлении, создание выдающихся литературных, художественных, научных трудов, значение которых для Франции удостоверено соответствующим министерством. Утвержденный Ордонансом режим привилегированного проживания также был срочным и предоставлялся иностранцам на 10 лет с правом автоматического продления (ст. 16 гл. II). Привилегированный режим также являлся специальным: допускающим на основании подзаконных актов особые условия осуществления личных гражданских прав. В отличие от других этот режим предоставил иностранцам право самостоятельного выбора профессионального занятия и территории проживания, но после 10 лет постоянного пребывания в стране. Пребывающие во Франции иностранцы в порядке любого режима состояли на особом учете в полиции или жандармерии. Каждый француз, предоставляющий иностранцу жилище, был обязан информировать об этом правоохранительные органы и местные власти под угрозой уголовного наказания (ст. 22 гл. III). Такого тотального контроля внешних сношений бытового характера не было даже в законотворческой практике сталинского тоталитарного режима (исключая военное положение периода Великой Отечественной войны). Аппарат НКИД осуществлял надзор только за официальными и личными внешними сношениями должностных лиц советского госаппарата со служащими иностранных государственных учреждений или дипломатических представительств на территории Союза <15>. -------------------------------- <15> См.: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 27 августа 1926 г. "О порядке сношений правительственных учреждений и должностных лиц Союза ССР и Союзных Республик с правительственными учреждениями и должностными лицами иностранных государств" // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1926. N 58. Отд. 1. Ст. 426.

Проживание в любом месте Франции без специального разрешения министра внутренних дел наказывалось лишением привилегированного статуса постоянного проживания и высылкой из страны. В других случаях министр внутренних дел мог прекратить действие привилегии только на основании заключения специальной комиссии по месту пребывания ответчика. Заседания комиссии были закрытыми и проводились в составе председателя трибунала главного городского департамента, главы службы префектуры по делам иностранцев, советника или служащего префектуры, назначенного министром (ст. 18 гл. II; ст. 25 гл. IV). Ордонанс не конкретизировал случаи изгнания из страны, предложив общее основание для высылки - "угроза публичному порядку или публичному доверию" (ст. 23 гл. IV). В это определение министр внутренних дел, принимая индивидуальные декреты, вкладывал свое содержание, что придавало легитимным постановлениям об изгнании произвольный характер. В случае неисполнения иностранцем постановления о высылке предусматривалось уголовное наказание в виде лишения свободы сроком от 6 месяцев до 3 лет с последующим препровождением за границу (УКФ, ст. 272). Декрет N 46-448 разрешил иностранцам свободно проживать и передвигаться на территории метрополии Франции при условии запрета их пребывания в ряде департаментов на основании постановления министра внутренних дел (ст. 2). Декрет N 45-2658 разрешил уполномоченным представителям власти выдавать удостоверения о постоянном проживании на общих основаниях иностранцам, лишенным привилегированного режима проживания. Декрет N 46-448 предусмотрел право высылаемого иностранца на ознакомление с производством по его делу и обжалование в Комиссии путем подачи оправдательной записки в установленный срок при посредстве правозащитника (ст. 5). Изменения, внесенные вышеперечисленными декретами в Ордонанс, соответствовали основным принципам ООН в отношении прав человека, защиты беженцев. В 1946 г. ООН дала принципу non refoulement расширенное толкование: эмигрант, представивший веские основания против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому. Устав Международной организации по делам беженцев приоритетным направлением в регулировании внешней миграции назвал возвращение мигрантов в страну происхождения. До завершения репатриации или перехода на оседлое положение Устав рекомендовал защищать права и законные интересы мигрантов. Термин "беженцы" МОБ распространяла как на жертв нацистского или фашистского, фалангистского режимов, так и на беженцев межвоенного периода. Устав ООН и Всеобщая декларация прав человека утвердили принцип равных возможностей индивидов пользоваться основными правами и свободами. При высылке рекомендовалось учитывать "законные ожидания", включая приобретенные права, которые вытекают из факта длительного проживания, наличия профессионального или коммерческого дела, вступления в брак. Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утвержденный в декабре 1950 г. ГА ООН, рассматривал содействие добровольной репатриации как один из возможных вариантов решения проблемы <16>. Компетенция Верховного комиссара распространялась в том числе на лиц, получивших статус беженцев в силу Соглашений от 12 мая 1926 г., 30 июня 1928 г. или Конвенций от 28 октября 1933 г. и 10 февраля 1938 г., Устава МОБ. -------------------------------- <16> См.: Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1926. N 58. Отд. 1. Ст. 426. Приложение 1. С. 442.

Название документа