Муниципальная полиция: опыт Великобритании

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИЦИЯ: ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Д. О. ЕЖЕВСКИЙ

Ежевский Дмитрий Олегович, кандидат юридических наук, доцент Московского института экономики менеджмента и права, помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление, Лондон, городское самоуправление, децентрализация, конгломерация, графство, совет, палата, мэр, гражданское управление, муниципальные реформы, вопросы местного значения, демократический контроль, эффективность управления.

***

Опыт самоуправления крупных городов всегда представлял особый интерес. В одном из крупнейших мегаполисов мира - Лондоне - коренным образом реформирована система самоуправления и проведена крупномасштабная децентрализация власти: создана унитарная структура местного самоуправления; районные муниципалитеты построены и функционируют по разным моделям; основные полномочия переданы впервые учрежденному мэру конгломерации.

***

В современных условиях осложнения криминогенной ситуации в России и недостаточной эффективности деятельности по борьбе с правонарушениями основные усилия юридической науки сегодня должны быть направлены на поиск инновационных вариантов совершенствования работы правоохранительных институтов нашего государства. Большое значение в данной связи имеет изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования полиции - одного из ведущих компонентов системы обеспечения правопорядка в любом обществе. Хотя полицейские формирования Великобритании имеют немалое своеобразие и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта тем не менее существуют. Правоохранительные органы - это неотъемлемая часть любого государства и так же стара, как и государство. У каждого народа, создавшего национальную государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном обеспечивать правопорядок. Такой аппарат, существовавший во всех странах со времен античности, являлся прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании. Организационно-правовые принципы функционирования полицейских сил в Европе в XIX - начале XX вв. обусловливались не только влиянием распространенных в обществе демократических идей, но и национально-исторической спецификой. Именно в ту пору сложились два подхода к правоохранительной деятельности - "британский" и "континентально-европейский" <1>. В основе их лежало различное толкование объема полномочий правоохранительных органов. В Великобритании традиционно считается, что обеспечение и поддержание правопорядка является почетной обязанностью и основной функцией местных властей, создающих на местах полицейские отряды, деятельность которых ограничивалась тремя задачами: поддержанием общественного порядка, раскрытием преступлений и регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения правопорядка. В большинстве стран европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее. "Полицейское управление в Англии резко отличается от порядков, принятых во всех прочих государствах; будучи совершенно независимым и самостоятельным, оно подчиняется только местным советам и представителям органов местного самоуправления" - отмечал еще в XIX веке князь Васильчиков <2>. -------------------------------- <1> См.: Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. М., 2001. С. 8 - 20. <2> См.: Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869. С. 241.

Британская модель управления полицией сложилась как продукт длительного непрерывного развития древнейших форм общинного самоуправления, а представления о руководстве брали свое начало в средневековых институтах замкнутых социальных групп и сообществ. "Континентальная" западноевропейская государственность образовывалась, напротив, в результате отхода от традиций, под влиянием идей Великой французской революции 1789 г., вожди и теоретики которой абсолютизировали роль централизованного государственного управления. Не случайно, что в этой части Европы главная ответственность за состояние правопорядка и деятельность правоохранительного механизма ложилась на национальные, а не региональные власти. В странах Центральной и Восточной Европы к началу XX века утвердилась в основном централизованная модель управления полицией, где взаимосвязь и взаимодействие между муниципальными и правоохранительными органами оставались и остаются весьма слабыми. Британские государствоведы выделяют административно-полицейскую деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка в особый участок муниципального управления, обосновывая это формальными критериями и акцентируя внимание на общесоциальном интересе (защита прав личности, частной собственности и т. д.), причем главной отличительной чертой этой деятельности является ее органическая связь с политикой государства, центральное место у которого занимает охрана экономических и политических устоев государства. Такие политически нейтральные службы, как муниципальная пожарная охрана, занимают здесь второстепенное положение. В этой связи, отмечает Г. В. Барабашев, максимальная ориентация на интересы частного предпринимательства превращает муниципальные административно-полицейские функции в теневую, непопулярную сторону местного управления в современном государстве <3>. -------------------------------- <3> См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 247.

По мнению известного британского государствоведа М. Бентона, полиция должна вмешиваться, только если средства социального контроля не обеспечивают необходимого поведения членов общества, причем, когда полиция действует именно таким образом, она может иметь выбор между использованием "силовых средств контроля или профилактических методов (предупреждение, совет, убеждение)" <4>. -------------------------------- <4> См.: The Police Journal. 1970. N 8. P. 127 - 130; Ковалев В. Буржуазная законность: теоретические иллюзии и судебно-полицейская реальность. М., 1986. С. 40.

До тридцатых годов XIX в. Великобритания не имела организованной полицейской системы. В Англии и Уэльсе существовали тогда местные суды и, соответственно, судьи, которые назначали одного или нескольких констеблей для каждого города и сельского прихода. Констебли, в свою очередь, назначали заместителей и помощников, которые должны были действовать вместе с ними в охране правопорядка. В Лондоне полиция в самоуправляющихся частях города создавалась муниципальными, а иногда даже приходскими властями. Созданные таким образом полицейские отряды действовали исключительно под полным контролем этих местных властей. Среди отдельных полицейских сил Лондона особое положение занимала полиция Боу-Стрит <5>, которая явилась ядром столичной полиции: за ее деятельность в настоящее время отвечает министр внутренних дел. Такое положение обусловливалось тем, что Лондон являлся не только местопребыванием монарха, парламента и правительства, но одновременно и общественно-политическим центром Великобритании <6>. -------------------------------- <5> См.: Боу-Стрит - одна из главных улиц в центре Лондона. <6> Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 21, 25, 32.

В Англии и Уэльсе (позднее в Шотландии) интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и, соответственно, децентрализации полиции <7>. Руководство и контроль за нею уже с XIV в. были сосредоточены в руках "мировой" юстиции в лице местных судей-дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. До XIX в. полицейские функции возлагались непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать правосудию и обязан был год отслужить в качестве констебля. -------------------------------- <7> По-иному обстояло дело в Европе, где получила распространение доктрина "полицейского государства", суть которого, по определению В. М. Гессена, заключалась в крайнем "гувернаментализме", надзаконном и в незаконном характере действий. См.: В. Гессен. Лекции по полицейскому праву. Александровская военно-юридическая академия. СПб., 1902. С. 33.

Главным фактором, вызвавшим реформу полиции в эпоху промышленного развития, был все усиливающийся страх правительства и имущих классов перед ростом организованного рабочего движения в новых промышленных центрах, перед упорной борьбой, которую рабочий класс вел с предпринимателями, судьями и правительством за элементарнейшие профсоюзные и политические права" <8>. -------------------------------- <8> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961. С. 169.

Следующий этап развития муниципальной полиции <9> в Великобритании связан с принятием в 1829 г. Закона о создании в Лондоне столичной полиции (полиции метрополии), который положил начало организованной и централизованной в достаточно большом масштабе полиции, хотя и сохранил действие норм обычного права о констеблях и их подчинении местным судьям. Особенно большое значение имело то, что реорганизации подвергалась муниципальная полиция наиболее важной части страны - ее столицы. Английская аристократия, первоначально в какой-то мере опасавшаяся, что по-новому организованная полиция будет средством давления на нее со стороны центрального правительства, быстро оценила возможности использования новой организации местных полицейских отрядов для борьбы с народными волнениями, происходившими в то время достаточно часто. Поэтому через несколько лет "успех" полицейской системы в Лондоне привел к реорганизации муниципальной полицейской службы и в других городах. -------------------------------- <9> Термин "муниципальная полиция" (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) обозначает полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции.

В 1835 г. британский парламент издал Акт о муниципальных корпорациях, который привел муниципальные полицейские формирования Англии и Уэльса в упорядоченную систему. Согласно этому закону совет каждого города, имеющего местный полицейский отряд, должен был создавать на выборной основе наблюдательный комитет (watch committee), который наделялся правом "издавать инструкции для членов полиции и определять их обязанности". В развитие указанного акта в 1856 г. был принят Закон о муниципальной полиции графств и городов, имеющих право самоуправления. Он предусматривал создание на местах специальных инспекторатов Министерства внутренних дел, контролирующих работу местных полицейских формирований. Если ими признавалось, что последние функционируют удовлетворительно, то соответствующему совету графства ежегодно выплачивалось из имперской казны до половины всех средств, необходимых на соответствующие расходы. Названные акты по существу заложили основу системы управления муниципальными полицейскими силами Великобритании, которая действует в настоящее время. Этими актами были заложены основы современного местного самоуправления в городах Англии и Уэльса. Но главная цель законов заключалась в обеспечении городов эффективными муниципальными полицейскими силами. Как отмечают британские государствоведы Д. Харвей и К. Худ, "Закон 1835 года разрешил советам назначать различные комитеты для выполнения лежащих на них функций, но обязал их назначать только один комитет - наблюдательный - для контроля над местной полицией" <10>. -------------------------------- <10> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 176.

В провинциальных городах Англии, Шотландии и Уэльса складывалось совершенно иное положение, хотя состояние преступности там в XIX - начале XX века было приблизительно такое же, что и в Лондоне, а местные полицейские силы, кроме того, отличались неорганизованностью и слабой подготовкой. Только в конце XIX века система управления полицейскими силами в Великобритании обрела упорядоченную структуру. Между правительством и региональными властями была окончательно разграничена компетенция по руководству местными полицейскими отрядами. Профессиональная полицейская служба, сложившаяся сперва в Англии, была обоснована прежде всего политическими причинами и создавалась в первую очередь для усиления защиты частной собственности. Организация профессиональной полицейской деятельности в Англии в первой половине XIX в. была, по замечанию Д. Харвея и К. Худ, основной причиной муниципальных реформ середины века, в т. ч. модернизации городского самоуправления, которое к тому времени находилось в таком упадке и настолько было поражено коррупцией, что не было способно обеспечить полицейскую защиту режима <11>. -------------------------------- <11> Там же. С. 172.

Начавшееся вскоре объединение мелких и разрозненных местных полицейских отрядов в округа было объективно подготовлено централизацией и укрупнением производства, урбанизацией и ростом миграции населения. Причем влияние этих факторов постоянно росло. Первые правовые акты в области местного самоуправления, положившие начало объединению полицейских сил, были приняты в конце XIX века. В 1877 г. был принят новый Закон о муниципальных корпорациях, а в 1888 г. - Закон о местном управлении. В соответствии с этими Законами в Англии и Уэльсе городские власти не имели права создавать свои полицейские отряды, если численность населения города была менее 20 тыс. человек. Кроме того, советы графств должны были договариваться об объединении муниципальных полицейских отрядов всех входящих в графства административно-территориальных единиц с населением менее 10 тыс. человек. Вместе с тем за деятельностью полиции усиливался контроль со стороны местных властей. В Законе о местном самоуправлении 1888 г. закреплялось, что "управление полицией должно рассматриваться как управление, которое носит частью судебный и частью административный характер". Согласно этому положению ответственность за полицейскую службу графства возлагалась на постоянный объединенный комитет, состоявший из равного числа местных судей и членов совета графства <12>. -------------------------------- <12> Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 9.

В 1829 г. лондонская муниципальная полиция, важнейшая часть британской полиции, была подчинена непосредственно министру внутренних дел. Однако местные полицейские отряды других городов и графств долгое время оставались независимыми от центра. Первые шаги в установлении правительственного контроля за всей полицией были сделаны в середине XIX в., когда Закон 1856 г. о полиции графств и городов Англии и Уэльса и Закон 1857 г. о полиции Шотландии предусмотрели назначение полицейских инспекторов Короной (т. е. фактически Министерством внутренних дел Великобритании для Англии и Уэльса и госсекретариатом по Шотландии соответственно). Эти инспекторы обязаны были проверять все полицейские отряды на местах и сообщать об эффективности их деятельности министру внутренних дел и госсекретарю по Шотландии. В Шотландии централизованная муниципальная полиция была создана в некоторых городах еще до того, как это было сделано в 1829 г. в Лондоне. Эта поспешность в централизации полицейского управления в Шотландии объяснялась стремлением английской буржуазии укрепить свое влияние в этом районе, ослабив, в частности, зависимость полицейских от местных властей <13>. -------------------------------- <13> Первый общий Закон о шотландской полиции был принят в 1833 г. Он позволял большим городам иметь полицейских комиссаров, обладающих правом назначать полицейских офицеров и издавать правила для "охранения". Положения этого Закона распространились и на другие города. Закон 1892 г. о полиции Шотландии установил, что полицейские отряды управляются выборными органами городов.

Законодательством предусматривалось, что муниципалитеты, в отношении которых министром внутренних дел Великобритании или государственным секретарем по Шотландии засвидетельствовано, что их административно-полицейская деятельность в достаточной мере эффективна, имеют право получать на содержание местного полицейского отряда дотацию от казначейства, т. е. от Министерства финансов Великобритании. Сначала размер дотации был ограничен четвертью расходов на содержание и обмундирование местной полиции. Позднее доля дотации была увеличена до половины общей стоимости содержания местных полицейских отрядов. Таким образом, министр внутренних дел Великобритании, равно как и государственный секретарь по Шотландии, получил возможность посредством инспектирования оказывать решающее влияние на активность и направление деятельности местных полицейских отрядов, на внедрение новых методов работы и на техническое оснащение, минуя местные органы власти. Длительное время влияние министров внутренних дел на муниципальные отряды страны было опосредствованным. Они могли воздействовать на полицию, угрожая муниципалитетам отказом в дотациях, но непосредственной властью в отношении полиции городов и графств не обладали. Положение изменилось с принятием в 1919 г. Закона о полиции, который предоставил министру внутренних дел и государственному секретарю по Шотландии право принимать решения по широкому кругу вопросов, включая размеры жалования и пенсий, условия службы полицейских, т. е. по таким вопросам, с которыми любой местный полицейский отряд вынужден считаться <14>. -------------------------------- <14> Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 64.

Наряду с предоставлением центральному правительству Великобритании в лице его министров права инспектировать полицейские отряды, большое значение для усиления влияния центрального правительства и ослабления влияния местных органов власти на полицию имело укрупнение местных полицейских отрядов путем создания полицейских округов, включающих в себя несколько административно-территориальных единиц. В итоге местные органы власти фактически переставали быть руководителями полицейских образований, и возможности их влияния на собственную полицию резко ограничивались. Таким образом, можно заключить, что реорганизация местного управления в городах была проведена не с целью улучшения жилищных и санитарных условий, развития просвещения, сохранения незастроенных участков или осуществления каких-либо иных мероприятий по повышению благосостояния населения, а исключительно с целью охраны частной собственности <15>. Процесс развития и становления муниципальной полиции Великобритании характерен тем, что полицейские отряды страны постепенно, но неуклонно подпадали под влияние центральных государственных органов. -------------------------------- <15> Подробнее см.: Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 173.

После Второй мировой войны, во время которой была достигнута некоторая временная централизация управления полицейскими отрядами страны в соответствии с актами об обороне, полицейская служба стала централизоваться более быстро и активно. В 1946 г. были приняты два Закона о полиции: один для Англии и Уэльса, второй для Шотландии. В соответствии с этими Законами значительное число небольших местных полицейских отрядов было объединено с соседними полицейскими отрядами. Эти объединения получили название объединенных полицейских отрядов и успешно функционируют в настоящее время. Укрупнение полицейских отрядов осуществлялось под руководствам объединенных комитетов или иных органов, представлявших графство или городской совет, на добровольной основе либо, если добровольное соглашение не было достигнуто, на основании приказа министра внутренних дел или государственного секретаря по Шотландии. В Англии и Уэльсе были упразднены отдельные местные полицейские отряды почти во всех городах, не имеющих статута графства. Право содержать свои полицейские отряды сохранялось только за городами с населением свыше 75 тыс. человек. Вместе с тем в стране длительное время сохранялось некоторое число относительно небольших местных полицейских отрядов. Поэтому в 1960 г. правительство назначило королевскую комиссию для пересмотра положения о полиции во всей Великобритании и для внесения предложений по совершенствованию управления и контроля за ней. В соответствии с докладом комиссии, который был представлен в парламент в 1962 г., было решено сохранить систему местных полицейских отрядов. В то же время было принято значительное число рекомендаций по усилению контроля за муниципальной полицией со стороны центрального правительства. Предусматривалось также назначение Короной главного полицейского инспектора, создание органов инспекции, установление в центральном правительстве учреждения для планирования методов полицейской деятельности и внедрения новой техники. На основе рекомендаций королевской комиссии в 1964 г. был издан Закон "О полиции". Этот Закон заменил все ранее действовавшее законодательство о полиции в Англии и Уэльсе, обязал министра внутренних дел проявлять большую инициативу в улучшении полицейской службы. Графства и города-графства были сохранены как стандартные полицейские округа, в границах которых действуют отдельные местные полицейские отряды. Вместе с тем Законом предусматривается возможность создавать объединенные полицейские отряды для двух и более графств или городов, если министр внутренних дел удостоверит, что объединение приведет к улучшению полицейской службы и что оно необходимо в интересах населения. Министерство внутренних дел на основании Закона о полиции выработало примерные схемы соглашений о добровольных объединениях полицейских отрядов. В начале 1970-х эти примерные схемы были пересмотрены в направлении большей централизации полицейского управления. В результате число полицейских отрядов на местах в Англии и Уэльсе к концу XX в. было сокращено почти вдвое. Объединение полицейских отрядов было произведено также и в Шотландии. В 1971 г. английское правительство опубликовало план реорганизации местного самоуправления в стране, осуществление которого предполагалось начать в 1974 г., но из-за смены правительства и по ряду других внутриполитических причин проведение реформы постоянно откладывалось вплоть до 1990-х гг. Суть этой реформы состояла в изменении существующей структуры местного самоуправления и создании взамен прежних новых укрупненных графств. Закономерно, что осуществление реформы привело к очередному укрупнению полицейских подразделений. В настоящее время реформирование системы местного самоуправления не завершено и все еще продолжается, однако структура организации муниципальной полиции в стране за последнее десятилетие не изменялась. В Великобритании территория Англии, Уэльса и Шотландии разбита на полицейские зоны, по которым строится управление местными полицейскими отрядами. В случаях, когда границы зоны совпадают с графством или городом-графством, полицейская служба в ней находится в ведении муниципальных советов этих административно-территориальных единиц. Некоторые полицейские зоны Англии и Уэльса охватывают два или более графства или города-графства. Полицейские власти в них находятся в совместном ведении соответствующих муниципальных органов. В Северной Ирландии полиция вообще выведена из предметной компетенции муниципалитетов. Она возглавляется генеральным инспектором, непосредственно подчиненным министру внутренних дел Ольстера. В графствах и городах-графствах полицейский аппарат находится под надзором особых органов муниципальных советов. В графствах и в городах Шотландии - это полицейские комитеты, в городах-графствах - наблюдательные комитеты. Все они формируются муниципальными советами в составе муниципальных советников и мировых судей в пропорции два к одному. В объединенных полицейских зонах, о которых говорилось выше, создаются объединенные полицейские комитеты, состоящие из муниципальных советников и судей, представляющих охватываемые зоной графства и города-графства. Комитеты назначают руководителей органов полиции - главных констеблей, их помощников и заместителей. Главные констебли назначают прочих полицейских чинов - суперинтендантов, инспекторов, сержантов и констеблей. Внутренними подразделениями местных полицейских департаментов являются отделы расследования уголовных дел, транспорта, конная полиция и другие. Под полицейскими зонами понимаются районы, которые создаются на территории действия нескольких местных полицейских отрядов главными констеблями для обсуждения вопросов деятельности полиции и координации выполнения служебных функций <16>. В ходе реформирования системы местного самоуправления в Великобритании было образовано восемь полицейских районов (шесть в Англии и два в Уэльсе), включая столичный полицейский округ. Границы полицейских районов не совпадают с границами муниципальных районов. -------------------------------- <16> Эти районы образуются также для организации службы пробации, упрощения составления отчетов о преступности и создания научных лабораторий. Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 25.

В Шотландии, представляющей собой единый полицейский район, есть главный инспектор, контролирующий все муниципальные полицейские подразделения. Основным методом работы инспекторов являются официальные ежегодные инспекции полицейских отрядов в районах с целью установления состояния и эффективности деятельности полиции. Отчеты представляются министру внутренних дел и государственному секретарю по Шотландии. Два главных инспектора также составляют ежегодные отчеты, в которых содержится анализ всех аспектов деятельности муниципалитетов по управлению местной полицией, а главное, по поддержанию правопорядка на своей территории. Отчеты главных инспекторов представляются в парламент и публикуются. Если деятельность местных властей какого-либо района будет считаться малоэффективной или неудовлетворительной, то это послужит веским поводом для сокращения финансирования местного полицейского отряда данного графства или города. Система ассигнований, выделяемых муниципалитетам, является одним из основных средств воздействия правительства на муниципальную полицию. Каждый местный полицейский отряд получает ассигнования из специального "полицейского фонда", состоящего из двух основных частей. Первая часть образуется из доходов, получаемых муниципалитетом от сбора местных налогов, а также из некоторых других локальных источников. Вторая часть, составляющая ровно половину установленных расходов, вносится правительством. Выплата этой части ассигнований производится казначейством по представлению министерства внутренних дел и государственного секретариата по Шотландии, но, как уже отмечалось, лишь при условии, что деятельность местных властей удовлетворяет критерию эффективного полицейского обслуживания, а также если в необходимых случаях оказывается помощь иным полицейским отрядам. Другим условием оказания материальной помощи муниципалитетам является соблюдение единых стандартов в содержании полиции, а также в своевременных выплатах личному составу <17>. -------------------------------- <17> Столичная полиция получает дополнительные ассигнования от казначейства, поскольку на нее возлагаются дополнительные функции, связанные с охраной королевской семьи, министров, почетных гостей и т. п.

Еще одним из действенных средств влияния центрального правительства на муниципальную полицию является издание обязательных для исполнения всеми полицейскими административных нормативных актов, так называемых полицейских правил. Они издаются отдельно для полиции Англии и Уэльса (министром внутренних дел Великобритании) и для полиции Шотландии (государственным секретарем по Шотландии). Общими для всей Великобритании являются лишь правила о пенсиях. Некоторые из полицейских правил <18>, особенно касающиеся выплаты жалования и часов работы, издаются после консультации с полицейским советом Великобритании. Этот совет является учреждением, созданным на основании закона. Он представляет лиц всех должностных положений в полиции, ассоциации местных органов власти (ассоциацию муниципальных корпораций, ассоциацию советов графств, ассоциацию советов графств Шотландии и т. п.), а также два министерства внутренних дел. Консультации по другим вопросам, касающимся, например, дисциплины, а также требований, предъявляемых к назначению или продвижению по службе, даются полицейскими консультативными советами, существующими отдельно для Англии с Уэльсом и для Шотландии. Они представляют служащих полиции и полицейские власти, председателями в них являются соответствующие министры. -------------------------------- <18> Полицейские правила можно разделить на 4 группы: правила, относящиеся к организации полицейских подразделений, порядку назначения должностных лиц, выплате жалования, пособий и т. п.; правила, касающиеся служебной дисциплины полицейских; правила продвижения по службе; правила выплаты пенсий за службу в полиции. Все правила одинаково распространяются на полицейских служащих обоего пола. См.: Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 13 - 31.

Министру внутренних дел и государственному секретарю по Шотландии предоставлено право одобрять или отклонять назначение главных констеблей и их помощников, отказывать тому или иному муниципалитету в выплате правительственной дотации, если работа местного полицейского отряда признана неудовлетворительной. Они могут требовать от главных констеблей представления докладов о работе полиции в том или ином районе, а также назначать расследование о состоянии и эффективности работы полиции. Кроме того, министры уполномочены издавать приказы в отношении руководства, управления и условий службы в полицейских отрядах, рассматривать жалобы на дисциплинарные действия в отношении полицейских. Наряду с указанием на конкретные полномочия министров по руководству муниципальной полицией в законах встречаются формулировки, позволяющие министрам оказывать практически беспредельное влияние на местные полицейские отряды. Так, Закон о местной полиции 1964 г. указывает, что они обязаны исполнять свои функции "таким образом и в таком объеме, которые представляются им наилучшими для того, чтобы обеспечивать эффективность полиции". Министры дают указания местным властям, как правило, в форме совета или консультации, и этого оказывается достаточно, так как неисполнение такого "совета" может привести к отказу в предоставлении муниципалитету денежной субсидии. Необходимо отметить, что муниципальный полицейский в Великобритании, в отличие от остальных муниципальных служащих, имеет особый статус - он рассматривается как непосредственный слуга Короны, как лицо, выполняющее свои обязанности только в соответствии с законом, а также в соответствии с полицейскими правилами, определяющими его должностные функции, и местные власти не вправе давать ему какие-либо указания по вопросам организации непосредственной полицейской деятельности, как это было в прошлом. Полицейские комитеты осуществляют свои функции не на основе полномочий, делегированных им от муниципальных советов, а в силу прямого законодательного регулирования их компетенции и не обязаны представлять местным советам доклады о своей деятельности. Другие факторы полицейского сепаратизма - это распространение межмуниципальных полицейских сил, концентрация полицейской службы в ведении муниципалитетов высшего звена, вхождение в состав полицейских и наблюдательных комитетов лиц, не назначаемых муниципальными советами. Так, Закон 1946 года о полиции передал графствам полицейские силы неграфских городов. Закон 1964 года предусмотрел вхождение мировых судей в наблюдательные комитеты, ранее комплектовавшиеся только из числа муниципальных советников. Хотя королевская комиссия по вопросам полиции была не согласна с мнением ряда ее членов о необходимости полной централизации полицейских сил с переходом управления ими от муниципалитетов к региональным органам, она фактически заложила начало развития элементов регионализма в этой сфере, наметив программу дальнейшего сведения местных полицейских сил в крупные межмуниципальные образования <19>. Ряд рекомендаций комиссии был положен в основу Закона 1964 г. В частности, Закон разрешил объединение полицейских округов с населением более 100 тыс. человек, что ранее не допускалось. -------------------------------- <19> The Municipal Year Book. London, 1968. P. 504.

Действующее в Великобритании законодательство о муниципальной полиции направлено на изоляцию полицейских от политической жизни в стране с тем, чтобы сделать этот силовой аппарат удобным инструментом господствующей элиты. Несмотря на то что полицейский пользуется теми же правами, что и любое другое лицо, в своей частной жизни он подвержен ряду ограничений. Хотя полицейский имеет право голосовать на выборах органов местного управления или на парламентских выборах, он не может принимать активного участия в политической жизни страны. Он обязан жить только в том месте, которое одобрено его начальником, и не вправе изменить место жительства без разрешения. Он не только не может заниматься какой-либо коммерческой деятельностью, но и не вправе выполнять какие бы то ни было иные обязанности, кроме служебных. Ни он, ни члены его семьи не имеют права заниматься предпринимательской деятельностью, связанной с алкогольной продукцией. Члены семьи полицейского могут заниматься индивидуальным предпринимательством только в другом районе и при наличии специального разрешения <20>. -------------------------------- <20> Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 45 - 49.

В Великобритании, в отличие от большинства современных государств, не существует общенациональной (федеральной) полиции <21>. В настоящее время полиция в Англии и Уэльсе состоит из муниципальной полиции графств (5 отрядов), полиции городов (6 отрядов), объединенной полиции (34 объединенных отряда), полиции метрополии (столичной полиции), полиции лондонского Сити. Большие полицейские отряды подразделяются на дивизионы и поддивизионы, каждый из которых имеет свой комплект офицеров. Меньшие местные полицейские отряды действуют совместно как единое подразделение <22>. -------------------------------- <21> Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 46 - 48. <22> Local Government. Aspects of Britain. London: HMSO Publications Centre, 1996. P. 72.

Провинциальные силы полиции в Англии и Уэльсе, включающие в себя полицию графств и городов, а также объединенную полицию, представляют собой регулярные провинциальные полицейские отряды на местах. Деятельность каждого из них контролируется так называемой "местной полицейской властью", под которой понимается своего рода управляющее учреждение, осуществляющее общее руководство полицейским отрядом, т. е. соединением полицейских подразделений. Местный орган управления полицией графства, города-графства, а также объединенных отрядов несет ответственность за обеспечение эффективного поддержания законности и порядка в своем районе. Руководство и контроль за местными полицейскими отрядами возлагается на главного констебля, он же имеет право назначать, продвигать по службе и подвергать дисциплинарным взысканиям лиц всех рангов, несет ответственность за установление сотрудничества между полицейскими силами, за поддержание эффективности деятельности специальных полицейских служб. Главный констебль не отвечает перед вышестоящими властями за использование им личного состава и за предпринятые действия в индивидуальных случаях. Однако он несет общую ответственность перед местными властями и министром внутренних дел за эффективность использования вверенных ему сил и средств. В настоящее время орган "местной полицейской власти" является своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума, что необходимо для усиления эффективности деятельности полиции. Традиционно органом управления полицией в административном графстве, имеющем свой отдельный полицейский отряд (или соединение полицейских подразделений), является постоянный объединенный комитет. Он создается из равного числа представителей местного органа власти - совета графства - и мировых судей. Численность комитета законодательно не установлена: она определяется соглашением между советом графства и мировыми судьями и колеблется в пределах от 10 до 30 членов. Состав комитета обычно обновляется каждые три года. В крупных городах, имеющих статус графств, в так называемых городах-графствах, полицией управляет отдельный комитет совета города-графства, известный также под названием сторожевого комитета. Он образуется из членов совета, а его председателем в силу должностного положения является непосредственно мэр города. Сторожевой комитет обновляется ежегодно. В объединенных полицейских отрядах "полицейской властью" является аппарат, создание которого предусмотрено соглашением органов государственного управления административных графств, городов-графств и иных городов, объединивших свои полицейские силы в отряд, имеющий единое управление. Управляющий орган такого отряда иногда создается из органов власти, образовавших отряд для обслуживания нескольких административно-территориальных единиц. Обычно руководство объединенного полицейского отряда избирается на три года <23>. -------------------------------- <23> Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. С. 236 - 237.

Для муниципальной полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и Министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавшим их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел. Влияние органов местного самоуправления на полицию после преобразований 1990-х гг. значительно снизилось. Особенно повлияло на этот процесс создание объединенных полицейских отрядов. Теперь в каждом районе управляющий орган полиции стал образовываться не одним, а несколькими местными органами. Кроме того, все непосредственнее становится воздействие Министерства внутренних дел на местные полицейские отряды. Как следует из вышеизложенного, влияние Министерства внутренних дел на муниципальную полицию является не просто преобладающим, но явно доминирующим. Муниципальные власти имеют ограниченные административные функции, в то время как министр внутренних дел (а в Шотландии - государственный секретарь по Шотландии) осуществляет неограниченное оперативное управление полицией. Такое разграничение компетенции подкреплено решениями высших судебных органов страны <24>. -------------------------------- <24> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 175.

Таким образом, на основании проанализированного материала можно сделать вывод, что местные органы власти в значительной степени отстранены от руководства оперативной деятельностью муниципальной полиции. Они, в частности, не имеют права контролировать методы деятельности полиции по обнаружению правонарушителей, поддержанию и установлению общественного правопорядка. Столичная муниципальная полиция является крупнейшим местным полицейским отрядом страны, 5% которого составляют женщины. Столичные полицейские силы ответственны за поддержание правопорядка в Большом Лондоне, включающем сам город и его окрестности, Лондонское графство и графство Мидлсекс, часть графств Хартфордшир, Эссекс, Кент и Сурреу, а также отдельные территории других графств, общественный порядок в которых оказывает значительное влияние на Большой Лондон. Руководителем муниципальной полиции в этом районе, который известен как столичный полицейский округ, является министр внутренних дел Великобритании. Считается, что он, как и другие министры, несет политическую ответственность перед парламентом. Руководителем управления столичной полиции, ответственным перед министром внутренних дел за общее направление деятельности столичных полицейских сил и за управление ими, является комиссар полиции столицы <25>. -------------------------------- <25> Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 5 - 6, 25; Local Government. Aspects of Britain. London: HMSO Publications Centre, 1996. P. 32.

Управление столичной полиции - новый Скотланд-Ярд <26> - состоит из директората управления и финансов и пяти департаментов <27>. -------------------------------- <26> Скотланд-Ярд - улица в Лондоне, давшая название управлению столичной полиции. Новый Скотланд-Ярд - название этого же управления после его перемещения в новое здание. <27> Департамента администрации, уличного движения, уголовного расследования, личного состава и обучения, отношений с населением.

Полиция центрального лондонского района Сити является самостоятельным местным полицейским отрядом. Этот район занимает особое положение, поскольку в нем располагаются органы государственной власти, а также важнейшие торговые и финансовые компании <28>. С этим связаны особенности полицейской службы Сити. Основная деятельность полиции Сити заключается главным образом в регулировании уличного движения и ликвидации инцидентов. Сегодня, в связи с повсеместным проведением антитеррористических мероприятий, круг повседневных обязанностей полиции расширился <29>. -------------------------------- <28> В дневное время в районе Сити пребывает около 2 млн. человек, а постоянно в нем проживает более 7 тыс. граждан. <29> Лобанов В. В. Модернизация правительства в Великобритании. М.: Государственный ун-т управления, 2000. С. 31.

Управление полицией в районе Сити осуществляет Суд общего совета (местный орган власти Сити), который назначает постоянный комитет для руководства полицией, главу полицейского отряда Сити - комиссара полиции лондонского Сити. Назначение на этот пост утверждается Короной. Все другие полицейские служащие назначаются комиссаром, который ответствен перед постоянным комитетом за эффективность деятельности полиции Сити. "Полицейской властью" графства, города-графства или иного города является совет графства либо городской совет. Для оперативного руководства деятельностью полиции совет создает полицейский комитет, решения которого, однако, подлежат утверждению советом. В Шотландии нет полицейских отрядов, которые находились бы под непосредственным руководством государственного секретаря по Шотландии. Но в целом централизация полиции в Шотландии выше, чем в Англии и Уэльсе. Таким образом, можно заключить, что отношения муниципальной полиции с местными властями сводятся к чисто формальным элементам. Это свидетельствует о том, что центральная власть стремится ослабить связи муниципальной полиции с местными органами власти. Автор солидарен с мнениями Д. Голлана и Г. Барабашева, согласно которым среди муниципальных служб Великобритании полиция в конечном счете является наиболее централизованной и наименее подвержена влиянию местных выборных учреждений и общественности, несмотря на то что в государстве удачно поддерживается иллюзия подчинения полиции исключительно местным сообществам <30>. -------------------------------- <30> Голлан Д. Политическая система Великобритании. М.: Иностранная литература, 1965. С. 43; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 253.

Анализируя тенденцию к деконцентрации и централизации управления местными полицейскими службами, Г. В. Барабашев отмечал, что она реализуется в Великобритании через усиление функциональной и организационной автономии полицейских властей в муниципальной системе и расширение прямого распорядительства и контроля Министерства внутренних дел над органами полиции <31>. -------------------------------- <31> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 252.

Представляется необходимым отдельно сказать о соотношении участия общенациональных и региональных властей в обеспечении правопорядка. Здесь возникают два вопроса. Во-первых, способно ли центральное полицейское руководство в должной мере учесть интересы различных социальных групп, политических движений и конкретных регионов при выработке стратегии полиции? И во-вторых, могут ли эти группы, движения и местные власти обеспечить общенациональные интересы в установлении контроля над преступностью? На оба эти вопроса, пожалуй, нельзя ответить однозначно положительно. Совокупность таких проблем необходимо рассматривать на двух уровнях - национальном и местном. Но было бы ошибочным полагать, что в обществе существует единый взгляд на общие и частные вопросы обеспечения законности как в центре, так и на местах, поскольку экономические, политические и иные интересы его различных компонентов зачастую не только не совпадают, но и вступают в противоречия даже в масштабах отдельных регионов. Поэтому целью центральных государственных органов, а также парламента и региональных инстанций является обеспечение сбалансированности интересов при организации функционирования полицейских сил. Эта цель достигается далеко не всегда. И все же в целом, как свидетельствует передовой зарубежный опыт, на основе компромисса удается вырабатывать решения, приемлемые для всех слоев общества. Децентрализация функций управления полицией является плодом практической реализации классических принципов демократии. Еще А. Де Токвиль и П. Ж. Прудон видели в расширении полномочий местных представительных органов "не только ценный противовес тенденции к униформации общества", "заслон на пути к всевластию государства", но и "средство защиты интересов индивидов" <32>. Принимается во внимание и управленческий аспект. Многие западные юристы высказывают мнение о том, что чрезмерная централизация отрицательно сказывается на деятельности органов власти. Так, известный французский правовед И. Люшер отмечал: "В решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются многие факторы, и поэтому оно не соответствует реальности и интересам граждан, которые предпочитают иметь дело с выборными людьми, а не безликими государственными учреждениями" <33>. Еще основатели американской науки управления Д. Марч и Г. Саймон при рассмотрении проблемы централизации и децентрализации отмечали, что последняя, независимо от того, имеет ли она нормальные функциональные или дисфункциональные последствия, неизбежна, так как это обусловлено самой природой процессов принятия организационных решений <34>. -------------------------------- <32> Советское государство и право. 1988. N 10. С. 109 - 111. <33> International Police Revue. 1996. N 8. P. 13; Губанов А. В. Полиция зарубежных государств: Монография. М., 2001. С. 70 - 72. <34> March I. G., Simon H. A. Organisations. 1958. N 4. P. 185.

Чрезвычайно важно, по мнению названных ученых, прибегать к децентрализации с участием многих подразделений и многих уровней иерархии при поиске альтернативных вариантов в случаях выработки принципиально новых решений <35>. -------------------------------- <35> Journal of Police Science and Administration. 1986. N 3. P. 212 - 222.

Децентрализация муниципальной полиции обусловливается также и экономическими причинами. Распределение затрат на полицейские силы между центральным правительством и местной администрацией способствует экономии использования бюджетов страны. Вышеуказанные факторы обусловливают существование довольно развитой системы муниципальных полицейских организаций. В дальнейшем возможно увеличение их значимости в обеспечении правопорядка. Очевидно, это может быть вызвано общим ростом правонарушений, в том числе и тех, борьба с которыми относится к компетенции местных властей, а также желанием центрального правительства активнее использовать местные бюджеты для финансирования расходов на установление контроля над преступностью. Но названный процесс объективно не может проходить вне рамок общей тенденции к возрастанию роли государства в различных сферах, увеличения объема его функций. Здесь уместно привести справедливое утверждение А. А. Зиновьева: "Претензии государства на роль правителя всей внутренней жизни общества встречают, естественно, сопротивление. Исход борьбы еще не предрешен фатальным образом. Пока тут можно говорить о стремлении государства к максимально возможному для него контролю и о стремлении каких-то сил общества к максимально возможной для них независимости от государства. В результате их борьбы рождается какой-то компромисс и срастание государства с противоборствующими силами. Но что бы при этом ни произошло, любой результат так или иначе будет развитием государственности, пока она не достигнет логического предела" <36>. -------------------------------- <36> Зиновьев А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995. С. 4.

В сфере управления муниципальными полицейскими силами подобная тенденция обусловливается, на наш взгляд, отнюдь не только интересами повышения эффективности контроля над преступностью, хотя они, конечно, принимаются во внимание. Не меньшую значимость имеет и сохранение правительственного влияния на региональные элиты, которые, как показывает практика, нередко пытаются проводить собственную политику, противоречащую национальным интересам. И в таких условиях их всевластие над любыми силовыми структурами, и полицией в том числе, является неприемлемым. В ином случае, как свидетельствуют недавние события, в том числе и в ближнем зарубежье - Азербайджане, Грузии, Молдове, Таджикистане, региональные полицейские силы часто становятся орудием в руках сепаратистов, активными участниками международных вооруженных конфликтов. То же самое, как известно, произошло и в Чеченской Республике: максимальная "муниципализация" милиции отнюдь не способствовала укреплению там демократического правопорядка. Таким образом, централизацию управления полицией вряд ли можно однозначно рассматривать как непременный признак реальной угрозы правам человека и гражданина. В конкретных национальных условиях именно централизация полицейской деятельности нередко может служить большей гарантией внутриполитической стабильности и, следовательно, обеспечения прав и свобод личности. К месту подчеркнем: в настоящее время в России активно отстаивается идея муниципальной милиции, причем ее сторонники, обосновывая свою позицию, ссылаются на зарубежный опыт <37>. Зарубежным опытом аргументируется и противоположная точка зрения. Например, руководитель проекта Закона о милиции Б. П. Кондрашов подчеркивал: "Зарубежный опыт функционирования децентрализованных полицейских систем свидетельствует, что их существование возможно только в странах с хорошо развитой рыночной экономикой и стабильными политическими процессами. Причем фактор стабильности этих процессов является определяющим. В странах, где таких условий нет, действуют относительно централизованные системы управления полицейским аппаратом". -------------------------------- <37> См., напр.: Кононов А. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995.

Оппонируя ему, Ю. П. Соловей акцентирует внимание на "факторе стабильности политических процессов" и задает вопрос: какая еще, кроме гражданского мира в обществе, нужна стабильность? И далее утверждает: "...с точки зрения "высших общегосударственных интересов", которые на деле часто представляют собой не более чем интерес правящей элиты, действительно, полицейское "единовластие" предпочтительнее полицейского "разновластия". Однако с точки зрения обеспечения соблюдения и уважения прав человека и гражданина властью часто наиболее приемлемой представляется полицейская система, элементами которой выступают так называемые параллельные структуры, разумеется, с точно определенной и взаимосвязанной компетенцией" <38>. -------------------------------- <38> Journal of Police Science and Administration. 1995. N 11. P. 140; Кононов А. Проблемы становления муниципальной милиции в Российской Федерации: задачи и перспективы исследования. Саратов, 1995.

Поддерживая в целом мнение о необходимости создания муниципальной милиции, отметим, однако, что сильные децентрализованные полицейские системы распространены в зарубежных странах демократической ориентации далеко не везде, а лишь там, где большая часть населения живет не за чертой бедности и где миллионы работников бюджетной сферы своевременно получают зарплату, а нуждающимся в срок выплачиваются социальные пособия, чего мы, к сожалению, пока не видим в сегодняшней России. А ведь эта ситуация в первую очередь и ставит под угрозу гражданский мир в обществе, его социальную стабильность. Кроме того, необходимо учесть, что децентрализованная полиция по преимуществу действует либо в мононациональных государствах, либо в тех федерациях, где среди национальных элит субъектов не наблюдается тенденций к сепаратизму. Последнее нехарактерно для нашей страны. И наконец, развитая муниципальная полиция действует за рубежом только там, где местные власти располагают необходимыми и значительными финансовыми возможностями для ее содержания. Наша действительность свидетельствует, что региональные российские власти в настоящее время таковыми возможностями не обладают в достаточной мере. Вместе с тем теория, нормативно-правовое регулирование и практика кадрового обеспечения деятельности муниципальной полиции Великобритании имеют немалую специфику, освещение и анализ которой представляет большой интерес для объективной и всесторонней характеристики сущности института полиции в современном мире. Принимая во внимание вышесказанное, полагаем, что идея муниципализации отечественной милиции хотя и представляет значительный интерес для России, но в перспективном плане, где многосторонние исследования соответствующего опыта принесут несомненную пользу. Очевидно, что чрезмерное расширение полномочий профессионалов-бюрократов может привести к отчуждению широких слоев населения от реального воздействия на выработку стратегии борьбы с правонарушениями, контроля за полицейскими силами, что обусловлено фундаментальными нормами плюралистической модели. Но ясно, что и превышающий определенные границы рост политического участия чреват фрагментацией соответствующих процессов, что отрицательно скажется на эффективности мер по установлению контроля над преступностью. Таким образом, можно сделать вывод, что особую актуальность в области управления полицией приобретают две проблемы: практическое обеспечение интересов различных политических сил и социальных групп, а также оптимальное сочетание компетенции бюрократии и общественности. Один из универсальных способов их решения - разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Посредством системы сдержек и противовесов они оказывают нейтрализующее воздействие друг на друга, пресекают авторитарные тенденции, не допускают нарушений конституционной законности, заставляют осуществлять власть в пределах установленной юрисдикции. Другой, не менее действенный способ заключается в том, что основные вопросы о компетенции полицейских органов, их бюджете, организации, комплектовании и обучении личного состава регулируются на законодательном уровне, что дает возможность различным политическим силам, представленным в парламенте, предлагать соответствующие законопроекты, участвовать в их обсуждении, выдвигать альтернативные варианты, оценивать работу полиции и вносить предложения по ее совершенствованию. Вместе с тем в парламенте Великобритании действуют специальные комиссии, куда руководством полиции систематически представляются данные о состоянии и эффективности работы формирований. Министерство внутренних дел Великобритании и Департамент внутренних дел государственного секретаря по Шотландии ежегодно составляют для парламента отчеты, в которых содержится анализ всех аспектов деятельности полиции. Во многих графствах и городах Соединенного Королевства существует институт так называемых "специальных констеблей", которые выполняют обязанности по оказанию содействия констеблям регулярной полиции <39>. "Специальные констебли" дают обязательство о надлежащем исполнении своих функций. На них распространяются все права и обязанности регулярных полицейских. Они несут службу под их началом в свободное от своей основной работы время и получают за это почасовую оплату. Добровольные помощники используются в основном по месту жительства. Считается, что это положительно влияет на их активность, поскольку способствует реализации личной заинтересованности в обеспечении правопорядка <40>. -------------------------------- <39> Die Polizei. 1996. Berline. N 5. P. 18 - 19. <40> Прямая противоположность - в государствах с диктаторскими режимами. Так, во время правления в Гватемале В. Мехиа (1983 - 1985 гг.) более 900000 крестьян входили в так называемые "гражданские патрули", которые создавались "добровольно-принудительным" порядком. См.: Вожди и тираны. XX век. Минск, 1998. С. 276.

В Великобритании действует несколько специальных полицейских структур, служащие которых обладают теми же полномочиями, что и офицеры регулярной полиции. Однако эти организации не подлежат руководству и контролю со стороны министра внутренних дел или государственного секретаря по Шотландии и таким образом избавлены даже от косвенного контроля парламента. К ним относится, например, полиция Министерства обороны, а также полиция таких учреждений, как Управление национального транспорта и Управление лондонского порта, полиция Управления британских аэропортов и полиция Управления торговой гражданской авиации. Полиция отдельных учреждений и управлений образуется при наличии соответствующих полномочий, указанных в парламентском акте. Полицейские организации подобного рода несут ответственность лишь перед создавшими их ведомствами, которые для непосредственного руководства полицией иногда образуют полицейские комитеты. Известным анахронизмом являются так называемые парламентские стражи и хранители королевских парков. Парламентские стражи действуют в качестве дополнительной силы столичной полиции и обязаны обеспечивать безопасность здания парламента - Вестминстерского дворца. Стражи материально обеспечиваются министерством общественных зданий и работ. Их служба контролируется руководящими органами парламента. Хранители королевских парков ответственны за поддержание порядка в королевских парках Большого Лондона. Они пользуются правами полицейских на основании Законов 1872 и 1926 гг. о содержании парков <41>. -------------------------------- <41> Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 25 - 29.

Особое место в системе полиции Великобритании занимает полиция Ольстера (Северной Ирландии) - части Великобритании с населением около 2 млн. человек, по сей день находящейся на положении своего рода полуколонии. Начиная с 1969 г. в Ольстере идет необъявленная война протестантов против католической части населения. В этом противоборстве со стороны правительства Великобритании участвуют регулярные войска, отряды добровольцев и полиция, включая полицию Ольстера <42>. Генеральному инспектору непосредственно подчинены заместитель генерального инспектора, комиссар города Белфаста и инспекторы всех графств Ольстера. Графства подразделяются на округа и подокруга. Полицией округа руководит окружной инспектор, а полицией подокруга - главный констебль или сержант. -------------------------------- <42> Полиция Ирландии была создана на основании Закона 1822 г. Королевские ирландские констебли, как первоначально назывались полицейские Ирландии, были распущены в 1922 г. вслед за отделением Ирландии от Великобритании по Закону 1922 г. об управлении Ирландией. Новые силы полиции Ольстера были созданы в том же году уже специально для Северной Ирландии. Контроль за полицией Ольстера осуществляет генеральный инспектор, ответственный перед министром внутренних дел Северной Ирландии. Расходы по содержанию полиции оплачиваются казначейством Северной Ирландии. См.: Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 28 - 30.

Необходимо отметить, что большое значение в Великобритании придается созданию постоянных муниципальных полицейских резервов. Следует иметь в виду, что в случае обострения классовой борьбы или другой необходимости полиция быстро может быть пополнена на местах за счет добровольцев, выходцев из имущих классов, которые в соответствии с обычным правом наделяются всеми правами полицейских простым распоряжением главного констебля. Важную часть полицейского аппарата Великобритании составляет тайная политическая полиция, ставшая постоянной организацией в лице особого отдела уголовного розыска столичной полиции еще в конце XIX века. Несмотря на то что этот особый отдел является подразделением лишь столичной полиции, деятельность его практически распространяется на всю страну. Агенты тайной политической полиции работают, в частности, в портовых городах, занимаясь вопросами допуска иностранцев в страну, часто взаимодействуют с муниципалитетами, в нескольких из которых даже имеются свои особые отделы <43>. -------------------------------- <43> Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. С. 248 - 251; Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество. Монография. М.: МА МВД России, 2001. С. 112 - 117.

Как показывает практика, полиция всегда была объектом повышенного внимания в перманентной борьбе за сферы влияния между различными группировками правящих кругов. И это представляет немалую опасность для интересов демократии. В целях нейтрализации попыток узурпировать влияние на этот государственный институт постоянно предпринимается целый комплекс организационных и правовых мер, имеющих большое значение для обеспечения демократического характера его деятельности <44>. -------------------------------- <44> См., например: Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. С. 236 - 237.

Иными словами, в современной Великобритании остро стоят проблемы оптимального сочетания компетенции бюрократии и общественности и обеспечения интересов различных социальных групп и политических сил в деле руководства и контроля за муниципальной полицией. Очевидно, что названные проблемы актуальны и для России. Поэтому детальное изучение зарубежного опыта, их конструктивных решений, несомненно, представляет определенный интерес. Необходимо, однако, учитывать, что сложившаяся за рубежом система организации и управления работой муниципальных полицейских формирований действует в иных, значительно более благоприятных социально-политических и экономических условиях, и поэтому многие ее элементы могут практически интересовать нас скорее в перспективном плане. Исходя из вышеизложенного, следует признать, что местная полиция в Великобритании, организационно связанная с местным управлением, представляет действенную силу в механизме государственного принуждения. Это обстоятельство имеет решающее значение для тенденций в развитии форм управления муниципальными полицейскими службами <45>. -------------------------------- <45> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 251.

Подчеркнем, что отношения муниципалитетов с различными общественными организациями, имеющими политическую направленность, строятся на принципе невмешательства, естественно, если деятельность последних не противоречит закону. В то же время проблемы охраны правопорядка и совершенствования организационно-правовых основ работы муниципалитетов по охране общественного порядка занимают важное место в доктринальных установках фактически всех политических объединений, как правящих, так и оппозиционных. Практика показывает, что от подхода к этим проблемам во многом зависит их социальный рейтинг, а следовательно, и успех в решении главной для любой политической организации задачи - обладания властью. Позиция консерваторов, либералов, республиканцев и других влиятельных политических сил в отношении полиции основывается на принципе активной поддержки, что объясняется пониманием важности и сложности ее общественной роли. Но нельзя не видеть и другого: все эти силы стремятся в максимальной степени распространить свое влияние на полицейский аппарат, в связи с чем А. В. Губанов отмечает, что это явление присуще природе любой политической деятельности <46>. -------------------------------- <46> Губанов А. В. Полиция зарубежных государств: Монография. М., 2001. С. 85.

Отметим, что важное значение в установлении условий службы муниципального полицейского и ее прохождения играют полицейские ассоциации, представляющие собой организации полицейских различных рангов. К числу наиболее влиятельных относятся: Ассоциация главных констеблей Англии и Уэльса и Ассоциация главных констеблей Шотландии. Членами этих ассоциаций являются главные констебли и заместители главных констеблей провинциальных полицейских отрядов, а также комиссары, помощники комиссаров, командоры и заместители командоров столичной полиции и полиции лондонского Сити. Ассоциации занимаются изучением проблем продвижения по службе, эффективностью полицейской службы и вносят свои предложения по этим вопросам соответственно министру внутренних дел или государственному секретарю по Шотландии. Существенную роль играет полицейская федерация Англии и Уэльса, а также федерация полиции Шотландии, которые автоматически включают всех инспекторов, сержантов и констеблей. Эти полицейские федерации создают целый ряд органов (отраслевые бюро, комитеты и др.), которые вправе делать представления соответствующей полицейской власти, главному констеблю, министру внутренних дел или государственному секретарю по Шотландии по вопросам, относящимся к материальному положению и эффективности деятельности полицейских отрядов. Эти представления не могут затрагивать дисциплинарные вопросы и вопросы продвижения по службе, если они касаются лишь отдельных лиц. Деятельность муниципалитетов по обеспечению правопорядка также заключается в издании общеобязательных нормативных актов, предусматривающих санкции в виде штрафов или краткосрочного лишения свободы. В Великобритании эти акты - муниципальные "бай-ло" (by-law) издаются для поддержания порядка и санитарной безопасности, однако они могут ограничивать свободу деятельности и поведения граждан, если эти свободы не гарантированы законом. Перечень вопросов, по которым издаются "бай-ло" акты, в настоящее время насчитывает 54 вида <47>. Штрафы за подобные административные правонарушения, как правило, невелики, но являются хорошим инструментом поддержания правопорядка. Все подобные местные акты, направленные непосредственно против различных нарушений порядка, подлежат обязательному одобрению министерством внутренних дел или иными ведомствами. -------------------------------- <47> Перечень включает в себя поведение в общественных местах, борьбу с шумом, поддержание чистоты, правила застройки, пользования муниципальным имуществом, условия труда несовершеннолетних и т. п.

Парламентские акты и хартии муниципалитетов весьма широко определяют границы муниципального усмотрения в вопросах административно-полицейского регулирования, но при этом они не всегда конкретно и четко формулируют политическую направленность соответствующих муниципальных актов. Подобная неопределенность пределов местного полицейского регулирования превращают его в гибкий инструмент проведения на местах линии, соответствующей если не букве, то духу политики государства. Как отмечал Г. В. Барабашев, неудивительно, что со времен раннего капитализма практика местного полицейского регулирования заметно расширилась <48>. При проверке законности местных актов суды должны объявлять недействительными акты произвольные, дискриминационные, нецелесообразные по своему характеру, а также не имеющие реальной и существенной связи с основаниями, по которым закон допускает их издание <49>. Но строгое применение этих требований несвойственно юриспруденции, что выражается в неповоротливости юридической процедуры их опротестования, в поддержке единомышленников в парламентах, правительстве и печати. -------------------------------- <48> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 249. <49> "Cincinnati v. Correll", 141, O. S., 49; Cross Ch. Principles of Local Government Law. P. 84.

Из содержания законов и нормативных предписаний муниципальных органов вытекает другой вид административно-полицейского регулирования, который заключается в применении предусмотренных нормами запретительных и разрешительных мер к конкретным случаям. Подобное индивидуальное регулирование включает выдачу различных лицензий, разрешений на проведение массовых собраний, митингов и демонстраций или установление условий их проведения, надзор за санитарным состоянием и зрелищами и т. п. Этот способ регулирования осуществляется как самими муниципальными советами, так и их органами, прежде всего полицейскими властями, а также органами пожарной охраны, санитарной инспекцией и т. п. Произвол и коррупция в этой сфере прямо пропорциональны широте и многочисленности запретов, налагаемых на общество полицейской властью государства <50>. -------------------------------- <50> Указанная тенденция характерна и для Российской Федерации в период становления рыночных отношений.

Помимо полицейского корпуса, в осуществлении правоохранительных функций местного управления в Великобритании непосредственно участвуют и некоторые другие подразделения муниципального аппарата. В Великобритании (только в Англии и Уэльсе) советы графств, городов-графств и некоторых муниципальных городов назначают особых чиновников-коронеров для расследования убийств. В Англии и Уэльсе, а также в Шотландии органы местного управления ведают домами предварительного заключения, в которые помещаются несовершеннолетние в возрасте до 17 лет. Наряду с частными организациями местные власти могут создавать исправительные школы-интернаты. В Шотландии муниципалитеты посылают своих представителей в комитеты, контролирующие через назначаемых ими чиновников отбывание условного наказания. Некоторые британские авторы относят к числу органов местного управления атторнеев (прокуроров) графств и городов. Графские (районные) атторнеи, а также незначительная часть городских атторнеев назначаются путем выборов сроком от двух до четырех лет. В большинстве городов атторнеи назначаются мэрами или управляющими. Атторнеи представляют обвинение по уголовным делам, выступают как представители муниципальных властей в судах, возглавляют юридическую службу муниципалитетов, оказывая большое влияние на деятельность полиции и многие другие отрасли местного управления, подготавливают проекты ордонансов. В современном государстве с его весьма дифференцированным силовым аппаратом местное управление и юстиция представляют организационно обособленные звенья государственного механизма. В Великобритании, как уже было отмечено, осуществление местными судебными органами - мировыми судьями функций местного управления прекратилось в XIX веке, когда были заложены основы современной муниципальной структуры. В качестве своеобразной традиции в Англии сохранилось финансирование расходов местных судебных органов из бюджетов графств и городов-графств, а также включение мировых судей в состав полицейских комитетов. С другой стороны, параллельно с дифференциацией и развитием полицейских и судебных звеньев силового аппарата государства между ними складывались и расширялись новые - функциональные связи, в которых полиции и административно-юридическим службам муниципалитетов отводится роль датчиков и манипуляторов судебного механизма <51>. -------------------------------- <51> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 257.

Отметим, что "гонка вооружений" во второй половине XX века и давление военно-промышленного комплекса на законодательство получили отражение и в сфере местного самоуправления, прежде всего в содержании административно-полицейской деятельности муниципальных властей. Наряду с военизацией полицейской службы проникновение милитаризма в местное самоуправление выразилось в навязывании муниципальным органам службы гражданской обороны. В Великобритании координация и осуществление функций гражданской обороны в графствах, округах и городах-графствах вменены в обязанность соответствующим муниципальным органам под общим руководством министерства внутренних дел и особых региональных комиссаров, назначаемых для Англии, Уэльса и Шотландии. Увеличение сферы административно-полицейской деятельности современного государства и его местных органов означает, что силовой аппарат постоянно вторгается в жизнь широких масс гражданского населения. Неудивительно, что полицейский в Англии для огромного числа людей становится символом государства, персонифицирует государственную власть. "Для большинства горожан, - пишут, например, Ч. Адриан и Ч. Пресс, - принуждение к исполнению закона в городе означает их основной способ контакта с законами страны. Если оно произвольно и несправедливо, соответственно, складывается и их представление об отношении к их правам" <52>. Выступая в роли регулятора общественных отношений, государство обещает гражданам полицейскую протекцию на основах законности, равноправия, справедливости и уважения к личности. Предпринимаются меры для установления "взаимопонимания" между полицией и неимущими слоями населения, питающими естественное недоверие и враждебность к стражам порядка <53>. Особое внимание обращается на подавление муниципальными полицейскими силами массовых беспорядков и выступлений политического характера. Во многих городах полиция создает центры по сбору слухов "для своевременной подготовки полиции к действию". -------------------------------- <52> Ch. Adrian and Ch. Press. Governing Urban America. London, New York, 1964. P. 409 <53> В Англии этим вопросом занималась, в частности, королевская комиссия по вопросам полиции.

Административно-полицейская деятельность муниципальных органов, отмечает Г. В. Барабашев, будучи прежде всего формой государственного принуждения, отражает природу отношений государства и общества. Провозглашенная законами, равная государственная протекция прав и свобод всех граждан находится в противоречии с характером государственной власти, стоящей в первую очередь на защите интересов собственника <54>. -------------------------------- <54> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 260.

Ч. Адриан и Ч. Пресс, отмечая, что проблема законности и гражданских прав есть прежде всего проблема для социальных низов, пишут: "Ни один серьезный наблюдатель не может настаивать, что закон в равной мере применяется ко всем слоям городского населения, хотя это и есть признанная цель юстиции <55>". -------------------------------- <55> Ch. Adrian and Ch. Press. Governing Urban America. London, New York, 1964. P. 410, 419.

В итоге соединение муниципальных представительных учреждений с местным силовым аппаратом не превращает административно-полицейскую деятельность в средство защиты законности, равноправия и гражданских свобод для широких масс. Тем не менее нельзя сбрасывать со счетов определенные возможности влияния социальных низов на этот аппарат через муниципальные представительные учреждения <56>. К тому же изоляция полицейских, включающая ограничение их гражданских прав, имеет предел эффективности, за которым вступают в силу такие факторы, как социальные связи рядового состава полиции с трудящимися, средними слоями, из которых он в основном рекрутируется, неудовлетворенность экономическим и общественным положением, находящая проявление в нередких забастовках муниципальной полиции. Д. Харвей и К. Худ, отмечая несовпадение симпатий рядовых полицейских и их начальников, ссылаются на факты дружелюбного отношения местной полиции к забастовщикам, вынуждающие правительство для подавления массовых беспорядков перебрасывать полицейские отряды из других районов <57>. -------------------------------- <56> В Англии, даже с учетом предельного ограничения прав наблюдательных и полицейских комитетов, они при известных условиях могут оказывать влияние на полицейские власти. "В руках решительного большинства наблюдательный комитет, несомненно, может осуществлять целый ряд функций". См.: Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 177 - 178. <57> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 187.

Как отмечал Б. С. Крылов, организационные особенности английской полиции используются как одно из обоснований того, что полиция является якобы орудием охраны "простого человека". "Все доступные средства пропаганды, включая прессу, Би-би-си, кино и детективную литературу, объединенными усилиями изображают полицию как энергичную и гуманную организацию людей, всецело посвятивших себя выслеживанию преступников..." <58>. -------------------------------- <58> Крылов Б. С. Полиция Великобритании (основные черты организации и деятельности). М.: Наука, 1974. С. 4.

Ему вторят известные западные государствоведы Д. Харвей и К. Худ, которые пишут, что такой образ добродушного английского полисмена помогает поддерживать иллюзию о том, что государство является нейтральным механизмом, действующим в интересах всех граждан независимо от их имущественного положения или классовой принадлежности". В поддержку этой ложной концепции о полиции как о политически нейтральном механизме, охраняющем права "простого человека", в стране проводится большая и разносторонняя работа. Со школьной скамьи англичанину внушается мысль об обязанности безоговорочно подчиняться указаниям полицейского, который выдается за беспристрастного и справедливого представителя закона <59>. -------------------------------- <59> Харвей Д., Худ К. Британское государство. М.: Иностранная литература, 1961. С. 184.

Г. В. Барабашев рассматривал муниципальную полицию Великобритании как "разветвленный аппарат принуждения, входящий в муниципальную систему буржуазного государства и занимающий по своему значению и масштабам ведущее положение в ряду карательных органов внутреннего назначения", тем самым раскрывая роль местного самоуправления в осуществлении карательной деятельности государства <60>. -------------------------------- <60> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 249 - 251.

Однако нужно учитывать, что на научные исследования Г. В. Барабашева, Б. С. Крылова и других отечественных ученых, проходившие во времена Советского Союза, оказала значительное влияние существовавшая тогда идеология, когда все рассматривалось с позиции марксизма-ленинизма и любой зарубежный опыт буржуазных стран трактовался в большинстве случаев негативно. В настоящее время в Великобритании происходит переоценка основ полицейской деятельности в целом и понимание роли муниципальной полиции. Подоплеку трудно охарактеризовать, но стремление к эффективности полицейской службы играет важную роль, тогда как общественное неудовлетворение полицией происходит в основном от неприемлемого и старомодного стиля работы полиции и плохого несения службы. Необходимо подчеркнуть наличие распространенного предположения о том, что полиция и другие правительственные органы сильно отделены от проблем общества, так что они далеки от возможности оказывать эффективное влияние на проблемы, возникающие в обществе. Определенное разочарование можно обнаружить в самой полиции - те, кто в действительности каждый день работает лицом к лицу с гражданами, чувствуют, что их работа не получает достаточного признания и уважения. За последние несколько лет британские специалисты разработали новую технологию оценки эффективности деятельности полиции посредством изучения местной преступности и изучения деятельности полиции с целью улучшения качества ее работы на местном уровне. Не исключено, что это приведет к существенному изменению структуры сил полиции и к более децентрализованной "системе с местными и исключительно персональными обязанностями". В ходе муниципальных реформ последнего десятилетия в Великобритании постоянно рассматриваются предложения о предоставлении местным полицейским формированиям самостоятельно решать вопросы использования выделенных средств, направляя их на увеличение кадров, на лучшую подготовку, на лучшую техническую оснащенность или на большее количество автотранспорта и т. п. Ожидается, что подобная система "децентрализованного бюджета" даст хорошие результаты, полицейские будут самостоятельно решать, на какие цели расходовать финансовые средства, они будут вовлечены в финансовые решения, что, как следствие, должно положительно отразиться на их работе. Более того, полицейские участки лучше оснащаются после введения системы децентрализованной ответственности, потому что всем хорошо известно, на что и почему используются финансовые средства. Деньги, которые не используются на установленные в планах цели, могут быть использованы на более важные нужды, о которых лучше всего знают непосредственно сами местные полицейские формирования. В Великобритании руководящие посты в полиции могут занимать как кадровые офицеры (постоянные служащие полиции, аналогичные нашему аттестованному составу), так и гражданские лица (судьи, адвокаты, юристы, ученые, управленцы). Назначение на высшие полицейские должности гражданских лиц позволяет сохранять демократический баланс между интересами полицейского ведомства и общества в целом. Кроме того, приход в полицию на руководящие посты знающих и авторитетных гражданских лиц обеспечивает полицейским органам высокопрофессиональную деятельность, постоянное развитие, респектабельность и уважение в обществе <61>. -------------------------------- <61> Зарубежный опыт организации подготовки полицейских кадров и работы полиции: Сборник статей / Под ред. В. П. Сальникова. Санкт-Петербургский ун-т МВД России, 1999; Зарубежные высшие полицейские учебные заведения: Сборник материалов. М.: Академия управления МВД России, 2001.

Внедрение экономических принципов свободного рынка в деятельность местных органов власти отразилось и на полиции. Так, назначаемые на руководящие должности в органы муниципальной полиции офицеры проходят дополнительные обучающие курсы по менеджменту и по технологиям выработки и принятия управленческих решений. Расширение сферы деятельности полицейского руководителя предполагает, что в будущем он дополнительно к своим обязанностям должен будет думать над коммерческими задачами, такими как бизнес-исполнительность. Тенденция применять в службе полиции принципы экономического управления уже необратима и способна очень скоро изменить имидж полицейского руководителя <62>. -------------------------------- <62> См.: Бергум Д. Подготовка полицейских в Великобритании для третьего тысячелетия // Милиция/полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением. Материалы международной научно-практической конференции 15 - 16 мая 2001 г. Смоленск, 2001; Алексеева Т. О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров. Дис. ... на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2003; Шушкевич И. Ч. Как стать полицейским? Подготовка стражей порядка от Вашингтона до Лондона и Пекина. М., 1997; О зарубежном опыте подготовки кадров для правоохранительных органов и итогах международного семинара: Информационный сборник. М, 1996.

В настоящее время в Великобритании все более широкое распространение получает "концепция общественной полиции" <63>. Основные положения данной концепции состоят в следующем: во-первых, в полиции необходимо видеть не власть, а организацию, представляющую обществу определенные услуги, "наши действия должны отражать общественные приоритеты", - говорится в Заявлении о нашей цели и наших ценностях полиции Лондона <64>; во-вторых, необходимым условием деятельности муниципальной полиции является ее подотчетность населению; в-третьих, ответственность конкретных должностных лиц полиции, а не организации; в-четвертых, открытость полиции и тесное взаимодействие полиции и населения. -------------------------------- <63> По оценкам специалистов Интерпола, Великобритания на рубеже веков явилась одним из наиболее безопасных государств в мире. <64> Statement of our common purpose and values. Metropolitan Police. London: MPS-press, 1999. P. 1.

Согласно данному принципу общественность выступает своего рода партнером полиции по поддержанию правопорядка, защите безопасности общества. Выполнение принципа общественной полиции нуждается в обеспечении хорошего контакта с гражданами и прямых методах сотрудничества. Такая форма осуществления полицейской деятельности требует особой организации полицейских сил. Основной целью является формирование качественно новых отношений между населением и полицией, которые определяются прежде всего как партнерские. Кроме того, полиция должна расценивать граждан не только как партнеров, но и как своих клиентов. И, соответственно, строить работу таким образом, чтобы от законопослушных граждан не поступало никаких нареканий на качество полицейского обслуживания. В своей работе полиция должна как можно реже и только в исключительных случаях применять силу, и только при условии, что все другие способы воздействия уже испробованы. Основной задачей местной полиции теперь считается служение в первую очередь обществу, гражданам, а затем уже государству и правительству. С учетом этого организуется и подготовка полицейских. Все практические и теоретические знания в полицейских образовательных учреждениях направлены на формирование у стража порядка лояльного отношения к гражданину. Например, при подготовке констебля в Пил Центре (Великобритания) основной упор делается на обучение курсанта общению с людьми <65>. -------------------------------- <65> Актуальные проблемы формирования и совершенствования региональной программы профессиональной подготовки кадров в системе МВД Российской Федерации в 2004 - 2010 гг. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Екатеринбург, 9 сентября 2004 г.). Уральский ЮИ МВД Российской Федерации, 2004.

Не случайно было выработано специальное понятие, с которым каждый полицейский работает ежедневно, которое выражает суть и содержание всей правоохранительной деятельности, в особенности когда речь идет о непосредственных контактах полиции и населения. Это понятие "правового блага" (Rechtsgut). Задача полиции - защитить естественные и законные блага отдельных граждан и общества. Следовательно, обеспечение благоприятных условий для реализации "правового блага" каждым гражданином должно являться руководящим принципом всей правоохранительной деятельности в любой стране мира. Актуальность адаптации идей "правового блага" в российских условиях несомненна, поскольку последние годы прошлого века стали свидетельством активной интеграции Российской Федерации в европейские структуры, в том числе и ее правоохранительных органов. В этой связи необходимо более активно изучать и внедрять в деятельность органов внутренних дел опыт по практической реализации идей и принципов, содержащихся в понятии "правового блага" <66>. -------------------------------- <66> Дербичева Е. Ю. "Rechtsgut" как руководящий принцип поведения и деятельности полицейских в странах европейского союза // Милиция/полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением. Материалы международной научно-практической конференции 15 - 16 мая 2001 г. Смоленск, 2001; Зарубежный опыт организации подготовки полицейских кадров и работы полиции: Сборник статей / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999; Использование международного опыта подготовки кадров для правоохранительных органов: Сборник научных трудов. Владимир; Сталь, 1996; Организация деятельности правоохранительных органов зарубежных стран: Сборник материалов. М., 1999; Лекомцева О. В. Прохождение службы, этика полицейского // Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран: Сборник материалов. М.: Академия управления МВД России, 2000.

Подчеркнем, что создание новых муниципальных органов полиции проводилось там, где местное население выражало неудовлетворенность результатами своих территориальных полицейских органов по поддержанию правопорядка, а также добровольно соглашалось финансировать свои полицейские службы. Это происходит обычно в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны, и фактор стабильности здесь становится определяющим. Таким образом, очевидно, что стратегия полицейской деятельности определяется центральной властью и основывается на общественных задачах, а тактика формируется исходя из местных традиций, обычаев и местного законодательства. Основным критерием эффективности деятельности полиции Великобритании теперь будет считаться степень удовлетворенности населения деятельностью местного полицейского органа. Вполне вероятно, что эти оценки могут отличаться от общенациональных оценок. Поэтому основная задача министерства внутренних дел Великобритании и руководящих органов состоит в нейтрализации противоречий между центральной и местной властью и обеспечении сбалансированности интересов при организации полицейской деятельности. Подобное положение обусловлено объективной необходимостью сохранения как демократического, так и авторитарного способов принятия решений, касающихся организации и функционирования государственного аппарата в целом, в том числе полицейских служб. Интересно, что проблему ограниченности ресурсов полиции в Великобритании стремятся решить не за счет ее численного укрупнения или создания новых управленческих звеньев, а путем укрепления сотрудничества с иными государственными органами и взаимодействия небольших местных подразделений. Во втором случае это достигается с помощью группирования сил и средств нескольких местных полицейских отрядов. Итак, в настоящее время в области управления полицией в условиях демократии особо актуальны две проблемы: практическое соблюдение интересов различных социальных слоев и политических сил и оптимальное сочетание компетенции бюрократического аппарата управления и общественности. Необходимо отметить, что в Великобритании полицейская служба является весьма уважаемой профессией и очень сложной деятельностью <67>. Один из наиболее видных руководителей муниципальной полиции Соединенного Королевства сэр Роберт Марк, специальный уполномоченный столичной полиции, однажды сказал в своем выступлении: "Полицейская функция, которой мы с вами себя посвятили, одна из самых достойных и благородных функций в свободном обществе. Мы с вами представляем власть через согласие, а не силу" <68>. Это заявление является решающим в философии полицейской службы, получившей развитие в Западной Европе за последние десятилетия. В настоящее время в Великобритании и др. демократических государствах со стабильной экономической ситуацией полицейские несут свою службу при поддержке подавляющего большинства местного населения. Развивая эту мысль о предназначении муниципальной полиции, можно заключить, что в Великобритании полиция из карательной силовой структуры превратилась в круглосуточную сервисную службу с широким спектром социальных услуг, где "общество - это покупатель, а местное полицейское подразделение - это продавец своей полицейской услуги". Поскольку полиция рассматривается как сервисное предприятие, то ее руководитель должен мыслить как предприниматель, работающий в специфической сфере обслуживания населения. От него требуется хозяйственная расчетливость, повышенный профессионализм, ориентация на граждан, справедливая оценка каждого полицейского <69>. Вместе с тем остается в силе и традиционное определение предназначения полиции как деятельности по претворению в жизнь законов, предупреждению и пресечению преступности. -------------------------------- <67> Policing in Central and Eastern Europe: Comparing Firsthand Knowledge with Experience from the West. Slovenia: College of Police and Security Studies, 1996. P. 575 - 579. <68> In the offce of Constable Robert Mark // London: Published by Collins, 1978. <69> Павловский Н. Ю., Пылев С. С. 61 вопрос, 61 ответ о службе и учебе полицейских штата Орегон (США). М., 1997. С. 7.

Функция по поддержанию престижа полицейской службы отчасти возлагается и на местные власти. В силу того что изначально полицейские силы создавались органами местного самоуправления, сохраняется несколько специфическая функция муниципалитетов Великобритании по поддержанию привлекательного имиджа полицейского и престижа полицейской службы в глазах общества, что способствует высокому конкурсу на службу в полицию и на учебу в специализированные учебные заведения. Британские власти много работают для привлечения на эту работу способных и развитых людей, в том числе специалистов из гражданских сфер с высоким уровнем образования. В Великобритании огромные финансовые средства вкладываются в создание положительного образа полицейского <70>. Современные зарубежные теоретики отмечают большое значение внешнего вида полицейского, несущего службу на глазах у граждан, для поддержания авторитета и престижа полицейской деятельности. Все это вызывает у населения доверие и желание взаимодействовать с органами правопорядка. -------------------------------- <70> По государственным заказам снимаются крупнобюджетные боевики и телесериалы с участием кинозвезд, например "Коломбо", "Детектив - Нэш Бриджес" и др. Средства массовой информации и местное телевидение представляют лучшее эфирное время для демонстрации фильмов, передач и программ о полиции, тем самым усиливая достаточно впечатляющую картину о стражах порядка.

Таким образом, в процессе совместных согласованных усилий государства, полиции, самих граждан и целенаправленного вложения значительных финансовых и материально-технических средств в цивилизованном обществе создается и поддерживается привлекательный и респектабельный имидж полицейского-профессионала, имеющего высокий авторитет у населения и гордящегося своей профессией. Отметим, что в Российской Федерации к середине 90-х гг. сформировалось три уровня управления - федеральный, субъектов Федерации (региональный) и местного самоуправления, на каждый из которых в той или иной мере возложена задача обеспечения правопорядка. Следует подчеркнуть, что только из центра практически невозможно эффективно обеспечить соблюдение приоритета прав и интересов граждан, поскольку они во многом определяются местными условиями. Вместе с тем определенный Конституцией России процесс децентрализации предполагает четкое разграничение компетенции всех структур власти, из чего, в частности, следует, что и федеральные, и региональные органы власти, и органы местного самоуправления должны располагать правом учреждения собственных милицейских сил, поскольку на каждый из этих уровней управления возложена ответственность за состояние общественного порядка, что, в свою очередь, диктует необходимость перераспределения полномочий по управлению этими силами на местный и региональный уровень. В этом отношении наиболее сложным вопросом является определение баланса интересов местного самоуправления и государства в области охраны общественного порядка. Задача заключается в поиске тех границ, за которыми в решении вопросов охраны общественного порядка начинают проступать черты централизации или, наоборот, местничества. В данном случае особое значение будет иметь взвешенный подход в реализации принципа сочетания местных и общегосударственных интересов. В данной связи подчеркнем: в настоящее время в большинстве стран мира, в том числе в России, наблюдается устойчивая тенденция роста количества полицейского персонала. В целом в развитых странах за последнее десятилетие муниципальная полиция увеличивалась гораздо значительнее, чем государственный аппарат вообще. Так, если за период с 1992 по 1995 гг. корпус госслужащих в Великобритании вырос на 2,5%, то муниципальная полиция - на 3,8%. Причем к середине 90-х гг. плотность полиции составила 1:306; при этом плотность полиции рассматривается как одна из главных качественных характеристик системы обеспечения правопорядка. С другой стороны, необходимо отметить, что последние несколько лет многие британские ученые, проводящие фундаментальные исследования в области успешной борьбы с преступностью, свидетельствуют, что победа над правопосягательством невозможна путем механического увеличения числа полицейских на душу населения или принятия более суровых законов. Подводя итоги, необходимо признать, что сложившаяся в Великобритании система управления местных властей муниципальными полицейскими силами довольно своеобразна. Несмотря на то что своими корнями она уходит в период средних веков и отражает приверженность англосаксонской ментальности к традициям общинной демократии, именно такой подход позволяет местным властям влиять на стратегию деятельности муниципальной полиции, исходя из потребностей населения, которое, в свою очередь, имеет возможность выразить свое отношение к результатам работы полиции в процессе выборов местных представительных органов. Поэтому британский вариант руководства муниципальной полицией, на наш взгляд, можно назвать вполне совершенным и заслуживающим более детального изучения с целью совершенствования российской правоохранительной системы. В ходе муниципальных реформ 1980 - 1990 гг. в Великобритании произошли пересмотр и изменение основ полицейской деятельности в целом и понимание роли и предназначения муниципальной полиции. По существу, британская полиция превратилась в орган широкого социального обслуживания населения, несущий основную нагрузку в сфере общей превенции правонарушений. Вместе с тем важно отметить, что на протяжении длительного исторического периода муниципальная полиция, изначально созданная местными властями, постепенно, но неуклонно подпадала под влияние центра и, несмотря на утверждения английских государствоведов, что полиция подчинена местным выборным органам власти, все более очевидным становится то, что именно центральная власть осуществляет руководство муниципальной полицией, поскольку главная ответственность за сохранение выгодного правящим элитам правопорядка по всей Великобритании лежит на правительстве. Своеобразным посредником между муниципалитетом и местным полицейским отрядом является орган "местной полицейской власти", который взял на себя ранее принадлежавшую местным властям функцию по руководству местной полицией. Это позволяет, с одной стороны, утверждать, что полиция подчинена местным органам власти, а с другой - фактически свести влияние органов местного самоуправления на полицию до минимума. В итоге в ходе реформирования системы местного самоуправления в Великобритании в конце XX века местные органы власти фактически перестали быть руководителями муниципальных полицейских образований и лишились возможности оказывать влияние на собственную полицию.

Библиографический список

1. Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 174. 2. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С 301 - 307. 3. Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ИНИОН РАН, 1990. С. 20 - 23. 4. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 85. 5. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 70 - 72. 6. Реформа государственного управления: международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг, Нил Парисон. М.: Весь мир, 2003. С. 240 - 249, 254 - 257. 7. Россия и Британия в поисках достойного правления / Под ред. И. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2000. С. 219. 8. Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы: Учебное пособие. М., 2002. 9. Таболин В. В., Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Экономика города: правовой аспект. М., 2004. С. 32 - 43. 10. Local Government. Aspects of Britain. London: HMSO Publications Centre, 1996. P. 21 - 22. 11. Atkinson H., Wilks-Heeg S. British Local Government since 1979: the end of an era. Sheffeld Hallam University, 1997. P. 53. 12. Chandler J. A. Local Government Today. Manchester: University press, 1991. P. 28. 13. Frazer L. The value of locality in King and Stoker Rethinking local democracy. London, 1996. P. 89.

Название документа