Проблемы использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления

ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ЗАЩИТЫ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е. С. ШУГРИНА

В двух статьях Конституции Российской Федерации предусматривается возможность использования международно-правовых механизмов при защите права. Так, в соответствии с частью 4 статьи 15 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Причем если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В части 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации предусматривается, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Следует констатировать, что оба предусмотренных в российской Конституции механизма активно применяются к защите права на осуществление местного самоуправления в РФ. Рассмотрим каждый более подробно <1>. -------------------------------- <1> Анализируемая ниже судебная практика приводится по данным правовой базы "КонсультантПлюс" и, возможно, является неполной.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Однозначного понимания того, что относится к общепризнанным принципам, а что к общепризнанным нормам права, нет. Определенные усилия в этом направлении предпринимались Верховным Судом в ряде постановлений <2>. Причем если в 1995 году Верховный Суд ограничивался указанием на возможные источники общепризнанных принципов и норм, то в 2003 году уже попытался дать определения этим терминам. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 указывается, что судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), являются составной частью ее правовой системы <3>. -------------------------------- <2> См.: Амирова М. А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4. <3> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1.

В Постановлении от 10 октября 2003 года N 5 Верховный Суд РФ сделал попытку разъяснить судам, что представляют собой общепризнанные принципы и нормы международного права <4>. По мнению Верховного Суда Российской Федерации под общепризнанными принципами следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо (например, принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств). Под общепризнанной нормой следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. -------------------------------- <4> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.

Следует отметить, что ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права есть в решении разных судов - и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов, и конституционных судов (речь идет не только о высших судах, но и о районных судах, о судах субъектов Российской Федерации). Причем специалисты обращают внимание, что при решении практических вопросов судопроизводства Верховный Суд Российской Федерации если и ссылается на общепризнанные принципы и нормы, то не дает им никакой характеристики. Конституционный Суд применяет положения международного права для аргументации своего решения. Суд не утверждает, что недействительны нормы закона на основании противоречия его нормам международного права, однако привлекает данные международного права для уточнения и конкретизации положения, зафиксированного в Конституции Российской Федерации, т. е. для толкования Конституции. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации не ссылается на общепризнанные принципы и нормы международного права, применяя только международные договоры <5>. -------------------------------- <5> См.: Амирова М. А. Понятие "общепризнанные принципы и нормы международного права" в целях применения для защиты прав человека в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2006. N 4.

Представляется небезынтересным проанализировать складывающуюся судебную практику, применение различными судами общепризнанных принципов и норм международного права. Как правило, суды просто ссылаются на абстрактные нормы международного права без какой-то их конкретизации, используя, например, такие формулировки, как "соответствует общепризнанным нормам международного права" <6>; Верховный Суд Российской Федерации даже придумал термин "нормы международного муниципального права" <7>. Ссылки на общепризнанные принципы присутствуют в текстах отдельных судебных решений <8>. Довольно интересным является использование ссылок на общепризнанные принципы в текстах решений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в своем решении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип "audiatur et altera pars", предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов <9>. -------------------------------- <6> Решение Красноярского краевого суда от 8 декабря 2003 года. <7> Определение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 года N 47-Г05-21 (Оренбургская область). <8> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2002 года N 83-Г02-7 (Брянская область). <9> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года N 7-П.

Следует отметить, что при рассмотрении дел, связанных с осуществлением местного самоуправления, судами используются ссылки на международные документы, регулирующие как вопросы защиты прав человека в целом, так и непосредственно права, связанные с осуществлением местного самоуправления. Примерами документов первой группы являются такие международные акты, как: - Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года <10>; -------------------------------- <10> Определение Верховного Суда РФ от 8 сентября 2005 года N 69-Г05-16 (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра); Определение Верховного Суда РФ от 30 июня 2004 года N 88-Г04-3 (Томская область); Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П.

- Международный пакт "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года <11>; -------------------------------- <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П; Определение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2002 года N 50-В02пр-9 (Омская область).

- Конвенция Совета Европы "О защите прав человека и основных свобод" от 4 ноября 1950 года <12>; -------------------------------- <12> Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года N 19-Г05-1 (Ставропольский край).

- Конвенция Международной организации труда от 28 июня 1930 года N 29 <13>; -------------------------------- <13> Определение Конституционного Суда Республики Коми от 24 октября 2006 года.

- Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года <14>. -------------------------------- <14> Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года N 19-Г05-1 (Ставропольский край).

Говоря о международных документах, следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления (далее - Хартия), Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 году, решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия <15>. -------------------------------- <15> См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 40.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 году Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран, которая в июне 1994 года была преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы. Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала Парламентская ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 года в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года <16>. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована в Российской Федерации 11 апреля 1998 года <17>. -------------------------------- <16> См.: Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 35 - 36. <17> Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Российская газета. 1998. 15 апреля.

Чаще всего в судебных решениях приводятся ссылки на соответствующие статьи Хартии. Основная часть Хартии - это преамбула и 11 статей. На большую часть статей Хартии есть ссылки в судебных решениях. Причем следует констатировать, что ссылки присутствуют не только в позициях заявителей или ответчиков по делу, но и при изложении позиции судом. Неоднократно встречаются примеры, что если суд, излагая свою позицию, считает ссылки на Хартию необоснованными, - на это также имеются указания в текстах решений <18>. -------------------------------- <18> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 года N 16-Г05-19 (Волгоградская область); Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 года N 3-Г05-6 (Республика Коми).

Европейская Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года, однако уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года в особом мнении судьи Н. В. Витрука есть ссылки на некоторые положения Хартии <19>. -------------------------------- <19> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года N 1-П.

В другом своем Постановлении по так называемому Курскому делу Конституционный Суд РФ подчеркнул, что на оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения частей 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать <20>. -------------------------------- <20> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П.

Необходимо отметить, что принципы, содержащиеся в преамбуле Хартии, используются как дополнительный аргумент, например, при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления. Так, при рассмотрении дел судами указывается, что применение иного подхода в вопросе создания городских и сельских поселений означало бы нарушение принципа местного самоуправления об эффективном и приближенном к гражданам управлении, который закреплен в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления <21>. -------------------------------- <21> Определение Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 года N 53-Г02-20 (Красноярский край); решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2005 года N 3-31/05.

Чаще всего судебная практика приводит примеры применения основных положений статей 3 - 5 Хартии. Причем иногда одни и те же нормы используются для аргументирования противоположных решений. В этом плане уникальным является Определение Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 года N 86-Г04-13. Заявитель, Лакинский городской совет, утверждал, что закон Владимирской области, предписывающий органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, противоречит статье 3 Хартии, поскольку законодатель субъекта РФ вторгся в сферу компетенции последних. Однако Верховный Суд РФ определил, что оспариваемая норма областного закона соответствует статье 3 Европейской хартии, определяющей, что представительные органы местного самоуправления могут иметь подотчетные им исполнительные органы. В части 1 статьи 3 Хартии приводится определение местного самоуправления. В судебной практике редко приводятся ссылки только на само определение; как правило, эти положения используются вместе с иными статьями Хартии <22>. Однако при рассмотрении вопроса о том, что относится к вопросам местного значения, Уставный суд Санкт-Петербурга сослался только на часть 1 статьи 3 Хартии <23>. -------------------------------- <22> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 года N 64-Г06-5 (Сахалинская область); Определение Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 38-Г02-12 (Тульская область); Определение Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 года N 74-Г00-3 (Республика Саха (Якутия)); решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 года N 3-14/2006. <23> Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 28 апреля 2005 года N 110-124-П.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Хартии право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Из этих положений суды делают иногда совершенно неожиданные выводы о возможности избрания представительного органа на косвенных выборах <24>; о наличии у представительного органа исключительной компетенции <25>; о необязательном избрании главы муниципального образования <26>; о законности выяснения мнения населения при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований путем проведения собраний (сходов), заседаний представительного органа муниципального образования, опроса населения, собраний граждан по месту жительства или трудового коллектива <27>. -------------------------------- <24> Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года N 19-Г05-1 (Ставропольский край). <25> Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 26 января 2005 года. <26> Определение Верховного Суда РФ от 2 октября 2000 года N 26-Г00-6 (Республика Ингушетия). <27> Определение Верховного Суда РФ от 10 января 2003 года N 61-Г02-7 (Корякский автономный округ).

Статья 4 Хартии посвящена сфере компетенции местного самоуправления. Ссылки на эту статью присутствуют в текстах различных судов, в том числе и арбитражных. Положения статьи использовались, например, для подтверждения возможности добровольной передачи органами местного самоуправления отдельных своих функций иным органами власти и управления <28>; для обоснования того, что представительный орган местного самоуправления не может обязать главу администрации представлять ежегодные отчеты о работе <29>; что основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законами (часть 1 статьи 4 Хартии) <30>; что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (часть 2 статьи 4 Хартии) <31>; что органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования средств местных бюджетов (часть 2 статьи 4 Хартии) <32>; что осуществление полномочий органов местного самоуправления должно возлагаться на органы, наиболее приближенные к населению (часть 3 статьи 4 Хартии) <33>; что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (часть 6 статьи 4 Хартии) <34>. -------------------------------- <28> Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 28 сентября 2001 года N А54-1151/01-С6 (Рязанская область). <29> Решение Ленинского районного суда г. Владивостока от 21 мая 2003 года. <30> Определение Конституционного Суда Республики Адыгея от 02.07.2002 N 6-О; решение Липецкого областного суда от 22 мая 2006 года N 3-14/2006. <31> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 февраля 2005 года N А17-1302/1779/2229/5 (Ивановская область); Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 года; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 19 декабря 2002 года; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 августа 2005 года. <32> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 апреля 2003 года. <33> Определение Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 года N 74-Г00-3 (Республика Саха (Якутия)); Определение Верховного Суда РФ от 8 апреля 2003 года N 53-Г03-9 (Эвенкийский автономный округ). <34> Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 года.

Требование статьи 5 Хартии о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом, учитывают в своих решениях чаще всего суды общей юрисдикции <35>. Кроме этого, на эти нормы ссылались судья Конституционного Суда РФ А. Л. Кононов в особом мнении по Кабардино-Балкарскому делу <36>, а также конституционные суды республик Карелия и Коми <37>. -------------------------------- <35> Определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 года N 88-Г06-4 (Томская область); Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2006 года N 77-Г05-16 (Липецкая область); Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2005 года N 8-Г05-14 (Ярославская область); Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 года N 16-Г05-19 (Волгоградская область); Определение Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 года N 33-Г04-15 (Ленинградская область); Определение Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 года N 53-Г02-20 (Красноярский край); решение Красноярского краевого суда от 18 июля 2005 года; решение Самарского областного суда от 1 сентября 2005 года. <36> Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 года N 137-О. <37> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2006 года; Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 года.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по Ивановскому делу со ссылкой на статью 6 Хартии отмечалось, что муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств. Замещение должностей по конкурсу преследует эти разумные и обоснованные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов при поступлении на муниципальную службу <38>. Аналогичные аргументы использовались и в решениях конституционных судов республик Карелия и Коми <39>. -------------------------------- <38> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года N 19-П. <39> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 9 ноября 2006 года; Определение Конституционного Суда Республики Коми от 24 октября 2006 года.

Весьма любопытное применение статьи 7 Хартии нашли органы местного самоуправления города Северодвинска (Архангельская область). Решением муниципального Совета Северодвинска от 16 октября 2000 года <40> было отказано в проведении местного референдума, поскольку вопрос, выносимый на референдум: "Вы за то, чтобы депутаты муниципального Совета осуществляли свои полномочия безвозмездно и без отрыва от основной деятельности?", - по мнению депутатов, не соответствует статье 7 Европейской хартии местного самоуправления, определяющей, что "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата", в том числе и "предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу". -------------------------------- <40> Решение муниципального Совета Северодвинска от 16 октября 2000 года N 128 "Об отклонении требования инициативной группы граждан о проведении местного референдума" // Северный рабочий. 2000. 26 октября.

Возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти также неоднократно являлась предметом судебного рассмотрения (статья 8 Хартии). Однако ссылки на основные положения Хартии присутствуют в решениях судов субъектов РФ <41>. Так, в разных решениях указывалось, что пределы ограничения самостоятельности и контроль за органами местного самоуправления допустимы только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией и законом (статьи 4, 8 Хартии) <42>, что степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить (статьи 6 и 8 Хартии) <43>. -------------------------------- <41> Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 02.07.2001 N 3-П. <42> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 августа 2005 года. <43> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 9 ноября 2006 года.

Ссылки на основные положения, содержащиеся в 9 статье Хартии и касающиеся финансовых ресурсов местного самоуправления, присутствуют в текстах конституционных судов, арбитражных судов, а также судов общей юрисдикции. Так, Конституционный Суд РФ при рассмотрении Челябинского дела отметил, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (часть 5 статьи 9 Хартии) <44>. В постановлениях Конституционного Суда Республики Карелия дополнительно подчеркивается, что такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (часть 1 статьи 9 Хартии) <45>. В постановлении Конституционного Суда Республики Адыгея указывается на то, что финансирование органов местного самоуправления должно быть соразмерно предоставленным им конституцией или законом полномочиям. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливают в пределах, определенных законом (части 2 - 3 статьи 9 Хартии) <46>. На необходимость обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления указывается и в решениях Верховного Суда РФ, арбитражных судов <47>. -------------------------------- <44> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П. <45> Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 апреля 2003 года; Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 14 июля 2004 года. <46> Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 23 июля 2002 года N 9-П. <47> См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 1 октября 2002 года N 53-Г02-26 (Красноярский край); Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 декабря 2000 года N 4975 (Калининградская область).

Любопытно отметить, что ссылки на 11 статью Хартии, предусматривающую право на правовую защиту местного самоуправления и право на судебную защиту органов местного самоуправления, имеются только в текстах решений арбитражных судов <48>. -------------------------------- <48> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22 июня 2001 года по делу N А64-122/01-7 (Тамбовская область); Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 июня 2002 года N А56-31690/01 (Санкт-Петербург и Ленинградская область).

2. Обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. По действующей Конституции впервые возможности защиты прав и свобод человека и гражданина расширены настолько, что выходят за рамки юрисдикции государственных органов РФ <49>. Защита прав и свобод теперь возможна и на межгосударственном уровне, но только при соблюдении установленного в Конституции РФ условия: все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты должны быть исчерпаны. К межгосударственным органам по защите прав и свобод человека, в которые могут обратиться граждане Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями РФ, относятся: -------------------------------- <49> Конюхова (Умнова) И. А., Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции РФ (постатейный). Изд. 3-е, испр. и доп. М., 2006.

- Комиссия по правам человека ООН, действующая в качестве вспомогательного органа Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), которая в соответствии с Резолюцией 1503 (27 мая 1970 г.) вправе рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН; - Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах и Факультативным протоколом к нему, рассматривающий сообщения о нарушении закрепленных в Пакте прав человека от граждан, находящихся под юрисдикцией государств - членов ООН, присоединившихся к Пакту и Факультативному протоколу к нему; - Европейский суд по правам человека в Страсбурге (далее - Суд). Строго говоря, существует еще одна международная организация, куда органы местного самоуправления могут обращаться - Конгресс местных и региональных властей Европы. Однако защита прав не является ее основной задачей. Конгресс местных и региональных властей Европы является консультативным органом Совета Европы, который представляет местные и региональные органы самоуправления. Главной целью Конгресса является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы и в работе Совета Европы. Одна из его приоритетных задач - способствовать развитию демократии на местах и в регионах объединенной Европы, а также укреплять трансграничное и межрегиональное сотрудничество в Европе. Конгресс имеет две палаты - палату местных властей и палату регионов. Конгрессу оказывает содействие Секретариат Совета Европы <50>. -------------------------------- <50> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 2006.

Работая в тесном контакте с национальными и международными организациями, представляющими интересы субъектов и муниципалитетов, Конгресс является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей органов местной и региональной власти <51>. -------------------------------- <51> Насыров И. Р. Правовые аспекты международного сотрудничества регионов // Журнал российского права. 2006. N 2.

Основной формой деятельности Конгресса являются ежегодные пленарные сессии, в которых принимают участие национальные делегации государств - членов Совета Европы. Сессии проходят 1 раз в год в Страсбурге. Статус Конгресса не предполагает прямого членства регионов европейских государств. По правилам Совета Европы участвовать в Конгрессе могут представители регионов только в составе национальной делегации. Каждая такая делегация состоит из двух частей, представляющих соответственно местные и региональные власти стран - членов СЕ. Россия принимает участие в сессиях Конгресса с 1996 г., после вступления ее в Совет Европы. Делегация России располагает 18 местами в Конгрессе (9 - в палате местных властей и 9 - в палате регионов). Предложения о составе делегации России в Конгресс утверждаются Президентом РФ по представлению МИД России <52>. -------------------------------- <52> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный) / Под ред. С. Е. Чаннова. М., 2005.

Безусловно, наиболее действенным из всех вышеперечисленных межгосударственных органов и организаций является обращение в Европейский суд по правам человека. Однако необходимо учитывать некоторые обстоятельства. Во-первых. В Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. В Конвенции права на осуществление местного самоуправления не содержится. Поэтому некоторые авторы делают вывод о невозможности обращения в Суд в связи с защитой рассматриваемого права <53>. Другие авторы считают, что в сфере местного самоуправления речь идет прежде всего о защите таких прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, как свобода собраний и объединений; право на эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на свободные выборы <54>. -------------------------------- <53> См., напр.: Свирин Ю. А. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М., 2004. С. 109. <54> См., напр.: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В. В. Еремяна. М., 2006. С. 616.

Во-вторых. В Протоколе N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 года содержится статья 3, закрепляющая право на свободные выборы: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". Причем следует обратить внимание, что формально в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в своих решениях неоднократно отмечал, что термин "законодательная власть" не обязательно подразумевает только парламент, а еще и выборные, включая муниципальные, представительные органы. Более подробно о понимании Судом сути органов государственной и муниципальной власти будет говориться ниже. Российские заявители неоднократно пытались использовать эту статью для обращения в Суд. Одним из наиболее известных дел является дело бывшего мэра Владивостока В. Черепкова. Суть жалобы Черепкова В. сводилась к тому, что он был лишен возможности принять участие в выборах на пост мэра г. Владивостока в связи с отказом избирательной комиссии зарегистрировать его кандидатом на пост мэра города, и поэтому Черепков В. полагал, что нарушено его пассивное избирательное право, которое, по его мнению, было гарантировано статьей 3 Протокола 1 к Конвенции <55>. -------------------------------- <55> Воскобитова М. Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 191.

Однако суд пришел к иному выводу и признал жалобу неприемлемой. В своем решении по вопросу приемлемости жалобы Суд указал <56>, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции гарантирует проведение выборов законодательной власти. Следует отметить, что термин "законодательная власть" необязательно подразумевает под собой национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из конституционного устройства конкретного государства. По делу Матье-Моан и Клерфейт против Бельгии было установлено, что в ходе конституционной реформы 1980 года Фламандский совет был наделен достаточной компетенцией и полномочиями для того, чтобы он стал наряду с Советом французского сообщества и Валлонским региональным советом, а равно как и палатой представителей и сенатом составной частью бельгийской законодательной власти. -------------------------------- <56> Решение по вопросу приемлемости жалобы Виктора Черепкова против Российской Федерации // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 194 - 195.

Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие "законодательной власти" по смыслу статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции (см. "Клерфейт, Легрос против Бельгии" и "Бусс-Клибом против Соединенного Королевства"). В Российской Федерации законодательная власть осуществляется парламентом (статья 94 Конституции России). Конституция также наделяет такими полномочиями парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 72, 73 и 76). Приморский край является субъектом Российской Федерации (статья 65). В соответствии со статьей 46 Устава Приморского края единственным представительным и законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума Приморского края. Суд, однако, отмечает, что заявитель жалуется на проведение местных выборов (во Владивостокское муниципальное образование и на пост мэра г. Владивостока). Однако полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции Российской Федерации (статья 12) и Устава Приморского края (статья 11). Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от законодательных, на которые содержится ссылка в статье 3 Протокола N 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводиться не только национальным парламентам. Однако такая первая неудача не останавливает российских заявителей. В средствах массовой информации уже появились сообщения о принятии Судом жалоб из Санкт-Петербурга <57> и Ставрополя <58>. Обе жалобы связаны с нарушением избирательных прав заявителей на муниципальных выборах. -------------------------------- <57> http://news. offcespb. ru/gorod/Evropeiskii-sud-po-pravam-cheloveka-razberetsja-v-piterskih-municipalnyh-vyborah. Сообщение появилось 26 сентября 2006 года. <58> http://www. espch. ru/content/view/126/10. Сообщение появилось 7 сентября 2005.

Поэтому представляет определенный интерес мнение специалистов о реальности рассмотрения Судом таких жалоб. Если читать текст статьи буквально, учитывая ранее высказанные позиции Суда, то речь идет о гарантировании выборов в органы представительной власти (в том числе и в представительные муниципальные органы), а также обязанности государственной власти проводить их с разумной периодичностью, в условиях тайного голосования и свободного волеизъявления. "Условие разумной периодичности выборов является оценочным, соответственно, заявителю в Суд необходимо будет доказать, почему, на его взгляд, периодичность выборов неразумна, например выборы проводятся не в равные промежутки времени. Но практика показывает, что данное нарушение достаточно сложно вменить государству, поскольку, как правило, периодичность выборов соблюдается. Условия тайного голосования, как правило, также соблюдаются, а очевидные случаи нарушения чаще признаются таковыми на национальном уровне. Вопрос свободного волеизъявления скорее относится к формальному аспекту, чем к оценочному, и если нет очевидных фактов того, что группу людей принудили голосовать определенным образом, то нарушение, вероятнее всего, не будет установлено. Хотелось бы обратить внимание на то, что статья 3 Протокола 1 к Конвенции не гарантирует права на равные выборы, хотя именно этот аспект мог бы стать предметом рассмотрения в Европейском суде, если бы заявители могли доказать, что количество населения в избирательных округах сильно разнится, а следовательно, депутаты избираются от разного количества избирателей, что прямо нарушает принцип равенства выборов. Никаких других гарантий данная статья не предусматривает, поэтому любые другие аспекты выборного процесса не относятся к ведению Европейского суда по правам человека. Следует добавить, что Суд крайне редко рассматривает жалобы на нарушения статьи 3 Протокола 1 к Конвенции" <59>. -------------------------------- <59> Воскобитова М. Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 191 - 192.

В-третьих. В Европейском суде совершенно иное представление о местном самоуправлении и об органах местного самоуправления. Как правило, органы власти, которые по российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики ЕСПЧ являются государственными органами. Так, рассматривая дело "Герасимова против Российской Федерации" (обжаловалась длительность исполнения судебного решения управлением социальной защиты населения администрации г. Чапаевска, Самарская область), Судом было отмечено, "что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами, в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов (см. решение Европейской комиссии по делу "Ротентурм Коммюн против Швейцарии"; решение Европейской комиссии по делу "Аюнтамьенто де Х. против Испании"). Европейский суд напоминает, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Европейский суд счел, что Управление социальной защиты населения г. Чапаевска несомненно является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Соответственно, Европейский суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти" <60>. -------------------------------- <60> См.: Виноградов М. Информация о деле (по материалам решения Европейского суда по правам человека от 16.09.2004 N 24669/02) // Журнал российского права. 2005. N 1.

Очевидно, что на данный момент решений Европейского суда по жалобам о нарушении прав, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, еще недостаточно для проведения научных обобщений и правового анализа позиции Европейского суда. Одной из причин подобного положения является установленный Европейской конвенцией "О защите прав человека и основных свобод" перечень формальных условий, соблюдение которых является основанием для рассмотрения Европейским судом жалобы по существу <61>: -------------------------------- <61> См.: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В. В. Еремяна. М., 2006. С. 617 - 618.

- обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Европейской конвенцией "О защите прав человека и основных свобод"; - могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда <62>; -------------------------------- <62> Для России такой датой является 5 мая 1998 года.

- нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией Европейского суда; - жалоба может быть подана только тем лицом, чье право непосредственно было нарушено; - заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в стране (применительно к РФ эффективным средством защиты признается судебная защита, включая обязательное использование апелляционного и кассационного производства, если таковое предусмотрено); - обращение в Европейский суд должно быть направлено не позднее 6 месяцев с момента принятия последнего судебного решения; - жалоба должна быть обоснованной, т. е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства; - жалоба не может быть анонимной; - жалоба не может содержать оскорбительных высказываний; - нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два и более международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека ООН). Таким образом, в настоящее время наиболее действенным международно-правовым механизмом, применяемым при защите права на осуществление местного самоуправления, является использование общепризнанных норм и принципов.

Название документа