Природоохранные аспекты деятельности Международной организации гражданской авиации

ПРИРОДООХРАННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

М. Н. КОПЫЛОВ

Копылов М. Н., профессор кафедры международного права РУДН, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН и РЭА.

Международная организация гражданской авиации (ИКАО) была образована в апреле 1947 г., когда вступила в силу Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., ч. II которой является Уставом организации. Сегодня ИКАО является одним из крупнейших специализированных учреждений ООН (189 государств-членов), созданным в целях обеспечения безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации и решения иных вопросов организации и координации международного сотрудничества по всем вопросам деятельности гражданской авиации. Союз Советских Социалистических Республик, правопреемницей которого в организации является Российская Федерация, вступил в ИКАО в октябре 1970 г. В декабре 1944 г., когда на дипломатической конференции в Чикаго (США) принималась Конвенция о международной гражданской авиации, проблема охраны окружающей среды не стояла так остро и не рассматривалась как глобальная. Тем не менее в своей практической деятельности организация пошла по пути расширительного толкования принципа обеспечения безопасного и надлежащего развития международной гражданской авиации (ст. 44 Конвенции), включив в него и природоохранный аспект. По мнению ряда ученых, это объясняется тем, что "практическая деятельность ИКАО все время вносит коррективы в характер и содержание ее функций", что влияет на изменение компетенции ИКАО <1>. Расширение функций ИКАО неизбежно приводит к включению в ее предмет деятельности новых, не предусмотренных Чикагской конвенцией вопросов, в отношении которых принимаются соответствующие действия или решения. -------------------------------- <1> См.: Бордунов В. Д. Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций. М.: Наука, 1989. С. 41.

В области охраны окружающей среды расширительное толкование компетенции ИКАО привело к созданию в структуре организации Комитета по авиационному шуму и Комитета по авиационной эмиссии, которые в 1983 г. были объединены в один Комитет по охране окружающей среды от воздействия авиации, имеющий статус технического комитета Совета ИКАО - главного исполнительного органа организации. В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям: охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и от эмиссии авиационных двигателей. Авиационный шум вызывал озабоченность уже во времена создания ИКАО, хотя тогда это ограничивалось шумом, создаваемым воздушными винтами. Во весь рост эта проблема встала с появлением в начале 1960-х гг. первого поколения реактивных самолетов и продолжала обостряться по мере увеличения числа реактивных воздушных судов, выполняющих международные авиаперевозки. В 1968 г. Ассамблея ИКАО приняла Резолюцию, в которой отмечалась серьезность проблемы авиационного шума в окрестностях аэропортов, и Совету ИКАО поручалось установить международные требования и подготовить связанный с ними инструктивный материал по нормированию авиационного шума. В 1971 г. была принята еще одна Резолюция, в которой признавалось отрицательное воздействие на окружающую среду, которое может быть связано с деятельностью авиации. В этой Резолюции на ИКАО возлагалась ответственность за направление развития международной гражданской авиации таким образом, чтобы оно шло на пользу народам мира и обеспечивало максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды. В том же году на основе рекомендаций Специального совещания по авиационному шуму в окрестностях аэродромов, состоявшегося в 1969 г., было принято приложение 16 к Чикагской конвенции 1944 г., в котором рассматриваются различные аспекты проблемы авиационного шума, такие, как: - правила описания и измерения авиационного шума; - реакция человека на авиационный шум, сертификация воздушных судов по шуму; - критерии установления эксплуатационных приемов снижения авиационного шума; - контроль за использованием земельных участков и приемы снижения шума во время опробования двигателей на земле. На первом совещании Комитета по авиационному шуму была подготовлена первая поправка к приложению 16, которая начала применяться в 1973 г. и касалась сертификации по шуму будущей продукции авиационной промышленности и модифицированных вариантов дозвуковых реактивных воздушных судов. На последующих совещаниях Комитет по авиационному шуму разработал стандарты сертификации по шуму будущих дозвуковых реактивных самолетов и винтовых самолетов и стандарты, касающиеся будущих модификаций соответствующих типов сверхзвуковых транспортных самолетов (СТС) и вертолетов. Он разработал также инструктивные указания относительно сертификации по шуму будущих СТС и винтовых самолетов короткого взлета и посадки, а также установленных вспомогательных силовых установок и связанных с ними систем воздушных судов при эксплуатации на земле. В соответствии с Резолюцией "Гражданская авиация и окружающая человека среда", принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 г., были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей. Эти Стандарты, принятые в 1981 г., устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ для будущих мощных турбореактивных и турбовентиляторных двигателей, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия приложения 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название "Охрана окружающей среды". В том I преобразованного приложения 16 входят положения по авиационному шуму, а в томе II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей. В томе I в основу сертификации по шуму положены разные классы воздушных судов. Эти классы включают дозвуковые реактивные самолеты, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 6 октября 1977 г. или позднее, винтовые самолеты массой более 5700 кг; винтовые самолеты массой до 5700 кг; СТС, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 1 января 1975 г., и вертолеты, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 1 января 1980 г. или позднее. На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 г. Совет ИКАО утвердил новый Стандарт по шуму - гл. 4, гораздо более жесткий, чем стандарты и рекомендации, содержащиеся в гл. 3. С 1 января 2006 г. новый Стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если будет запрашиваться их повторная сертификация согласно гл. 4. Этот новый Стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации Концепции "Сбалансированный подход к управлению шумом", который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения. В томе II приложения 16 содержатся Стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18 февраля 1982 г. В нем содержатся также Стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1983 г. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18 февраля 1982 г. В приложение также включены Стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1986 г. Если вначале основную озабоченность ИКАО вызывало качество воздуха в окрестностях аэропортов, то в 1990-х гг. эта работа была расширена в целях рассмотрения проблем, касающихся глобальной атмосферы, на состоянии которой также сказывается воздействие авиационной эмиссии. Например, это воздействие является одним из факторов, способствующих изменению климата. В результате внимание сейчас уделяется дальнейшей доработке Стандартов ИКАО в отношении эмиссии с целью учета воздействия эмиссии не только в рамках взлетно-посадочного цикла воздушных судов, но также и на крейсерских этапах полета. В 1993 г. и 1999 г. на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие Стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота. После своего первого принятия приложение 16 постоянно дорабатывалось в целях учета новых проблем в области охраны окружающей среды, а также в связи с появлением новых технологий. ИКАО планирует и в дальнейшем пересматривать положения этого приложения. Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в Резолюции ИКАО А33-7. В настоящее время в этот документ вносятся дополнения и поправки, учитывающие те изменения, которые произошли в практике международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода. Стремясь реализовать свое концептуальное видение безопасного и устойчивого развития гражданской авиации, ИКАО наметила 6 стратегических целей на период 2005 - 2010 гг., одной из которых является охрана окружающей среды. По мнению ИКАО, эта цель может быть достигнута путем сведения к минимуму неблагоприятного воздействия гражданской авиации на окружающую среду во всем мире, в частности авиационного шума и эмиссии авиационных двигателей путем реализации следующих мер. 1. Разрабатывать, принимать и содействовать применению новых или скорректированных мер по: - ограничению или сокращению количества людей, подвергающихся значительному воздействию авиационного шума; - ограничению или уменьшению влияния эмиссии авиационных двигателей на качество воздуха в населенных пунктах; - ограничению или сокращению воздействия на глобальный климат эмиссии "парниковых" газов авиацией. 2. Сотрудничать с другими международными органами, и в частности с Рамочной конвенцией ООН по изменению климата в рассмотрении вклада авиации в изменение глобального климата. Особая роль в области ограничения выбросов парниковых газов отводится ИКАО и Киотскому климатическому протоколу, п. 2 ст. 2 которого прямо указывает: "Стороны, включенные в приложение I, стремятся к ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, в результате использования бункерного топлива при воздушных... перевозках, действуя соответственно через Международную организацию гражданской авиации..." С учетом того, что основной акцент в деятельности ИКАО по проблеме "авиация и окружающая среда" делается на разработке и принятии стандартов и рекомендаций, содержащихся в приложении 16 к Чикагской конвенции 1944 г., необходимо хотя бы вкратце остановиться на правовом статусе регламентов, принимаемых этой международной организацией. В соответствии со ст. 37 Чикагской конвенции государства - члены ИКАО обязались сотрудничать в обеспечении "максимально достижимой степени единообразия" правил, стандартов, процедур и организации в отношении воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, "по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее". С этой целью ИКАО и наделяется правом принимать и по мере необходимости время от времени изменять соответствующие международные стандарты, рекомендации и процедуры. Текст Чикагской конвенции не содержит определения понятия "стандарт". Оно впервые было сформулировано в Резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 г. и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи: стандарт ИКАО - это "особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией". Что касается "рекомендаций", то их единообразное применение "признается желательным", к их соблюдению государства будут стремиться. Применение рекомендаций не имеет такого же существенного значения для деятельности гражданской авиации, как применение стандартов. Для удобства Совет ИКАО определяет стандарты и рекомендации в отдельное приложение к Чикагской конвенции или распределяет их по уже действующим приложениям. Для вступления в силу приложений и поправок к ним Чикагской конвенцией установлена одинаковая процедура (п. "a" ст. 90). Любое приложение или любая поправка к нему вступает в силу в течение трех месяцев после направления их государствам - членам ИКАО (либо по истечении установленного Советом более длительного периода) при условии, что в течение этого времени большинство государств - членов ИКАО не уведомит Совет о своем несогласии с текстом принятого регламента. Ненаправление государствами отклонений от стандартов не означает их согласия применять конкретный регламент. Практика показала, что многие государства, в основном те, в которых гражданская авиация развита слабо, не направляют в ИКАО свои отклонения регламентов либо в силу незаинтересованности в конкретном регламенте как таковом, либо из-за слишком длительной национальной процедуры утверждения конкретного регламента, либо из-за отсутствия квалифицированных кадров для оценки регламента и т. д. Стандарты, принимаемые ИКАО, представляют собой односторонний акт организации. Они относятся к нормотворческой и регулирующей функциям ИКАО по следующим причинам: - они предназначены для того, чтобы быть обращенными в такие формы, которые означают обязательность содержащегося в них правила; - будучи направленными на создание однообразных норм и правил для регулирования отношений государств в специальной области, они являются проявлением регулирующей функции организации. Следовательно, стандарты ИКАО могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода полуфабрикат правовой нормы.

Название документа