Процессуальные вопросы реализации правомочий Конституционного Совета Казахстана

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОМОЧИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА КАЗАХСТАНА

Л. С. ЖАКАЕВА

Жакаева Л. С., доцент кафедры конституционного и международного права Карагандинского государственного университета им. Е. А. Букетова, кандидат юридических наук.

В результате реформы 2007 г. <1> Конституционный Совет Республики Казахстан обрел правомочие по осуществлению контроля за принятыми постановлениями Парламента и его Палат (п. 2.1 ст. 72 Конституции РК). В настоящее время конституционный контроль, имея последующий характер, распространяется на все без исключения постановления Сената, Мажилиса и Парламента в целом. -------------------------------- <1> См.: Закон РК от 21 мая 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" // Ведомости Парламента РК. 2007. N 10. Ст. 68.

Анализируя содержание данного правомочия Конституционного Совета, мы приходим к выводу о том, что конституционный контроль следует распространить на нормативные акты, принимаемые Парламентом, и объектом конституционного контроля должны быть прежде всего Регламенты Парламента и его Палат. Конституционный контроль в отношении ненормативных по своей юридической природе актов (правоприменения), которыми решаются различные "повседневные" вопросы организации и деятельности Парламента, на наш взгляд, лишен смысла. Мы склоняется к идее установления конституционного контроля только за Регламентами Парламента, поскольку, если обеспечить конституционность указанных актов, вопрос проверки конституционности постановлений, которыми осуществляются различные парламентские процедуры, отпадает. К тому же, если следовать вышеуказанным нормам Конституции о правомочии Конституционного Совета контролировать все без исключения постановления Парламента и его Палат, возникает закономерный вопрос о практических возможностях проверки процессуальных по характеру постановлений Парламента на соответствие немногочисленным нормам Конституции (а не нормам Регламентов), посвященным парламентским процедурам. Более того, в этом случае можно констатировать наличие тотальной подконтрольности деятельности Парламента и закономерно ставить вопрос об адекватной постановке на конституционный контроль результатов правоприменительной деятельности других субъектов государственной власти, скажем Президента и Правительства. Наиболее важной, на наш взгляд, является проблема обеспечения конституционности регламентного нормотворчества, осуществляемого Парламентом, поскольку в этом случае не исключается вероятность с помощью определения процессуальных форм организации и деятельности Парламента выйти за грань конституционных положений о его статусе и правомочиях <2>. -------------------------------- <2> Таким примером является норма Регламента Мажилиса Парламента РК, определявшая возможность вынесения на всенародное обсуждение рассматриваемых законопроектов в условиях отсутствия конституционной легитимности данного института. Согласно Постановлению Палаты от 12 октября 2005 г. она была исключена из Регламента Мажилиса. См.: Ведомости Парламента РК. 1996. N 3. Ст. 216; 2005. N 16. Ст. 71.

С практической точки зрения для нас интересен имеющийся опыт конституционного контроля в данной сфере, который нашел распространение в значительной группе стран (Венгрии, Испании, Румынии, Молдавии, Франции и др.), поскольку на его основе можно, оценив преимущества и недостатки того или иного процессуального механизма обеспечения конституционности указанных актов, выработать его оптимальный вариант. Особое значение для Казахстана имеет конституционно-правовая практика Франции, где впервые в соответствии с Конституцией 1958 г. парламентские регламенты были включены в сферу конституционного контроля в ответ на "режимы автономии парламентских палат" <3>. Эта мера носила превентивный характер и имела цель не допустить в дальнейшем использования регламентного нормотворчества для введения правил процедуры, не соответствующих Конституции. -------------------------------- <3> См.: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002. С. 325.

Одним из способов включения регламентов Парламента в объект конституционного контроля могла бы быть законодательная (посредством закона) форма его утверждения, и в этом случае надобность в рассматриваемом полномочии Конституционного Совета отпала бы, поскольку законодательством Казахстана предусматривается возможность предварительного (до подписания главой государства) конституционного контроля в отношении принятых Парламентом законов. Правомочием Конституционного Совета является проверка соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении от должности и отрешении от должности Президента Республики. Президент Республики может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Возможна процедура отрешения от должности Президента за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Процедура импичмента, осуществляемая Парламентом, слагается из следующих стадий. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента отклоненным. Отклонение обвинения Президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Одним из условий осуществления процедур импичмента является то, что этот вопрос не может быть возбужден в период рассмотрения Президентом вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента или Мажилиса. В этой сфере конституционного контроля имеется достаточно много проблем, вызванных наличием правовых пробелов в регламентации процедур освобождения и отрешения от должности Президента. Думается, в силу необходимости лаконичного изложения материала порядок освобождения и отрешения от должности Президента регулируется Конституцией лишь в основных чертах (ст. 47). В достаточно сокращенном виде конституционные положения вышеуказанного содержания продублированы в Конституционном законе от 26 декабря 1995 г. "О Президенте Республики Казахстан" (ст. 26 - 27) <4>. Несмотря на непосредственное участие в указанных процедурах Парламента и его Палат, организационно-правовые формы реализации соответствующих конституционных полномочий не нашли отражения в их Регламентах <5>. -------------------------------- <4> См.: Ведомости Верховного Совета. 1995. N 24. Ст. 172; Ведомости Парламента РК. 1999. N 24. Ст. 172; 2006. N 23. Ст. 137; 2007. N 12. Ст. 82. <5> Лишь в Регламенте Сената Парламента РК содержится положение, касающееся порядка формирования комиссии при досрочном освобождении от должности Президента: "Кандидатуры членов комиссии от Сената Парламента предлагаются непосредственно депутатами Палаты. Избранными считаются набравшие большинство голосов от общего числа депутатов Сената" (п. 84). См.: Регламент Сената Парламента Республики Казахстан. Принят Постановлением Сената Парламента РК от 8 февраля 1996 г. // Ведомости Парламента РК. 1996. N 6 - 7. Ст. 227; 2007. N 21. Ст. 168.

Правовая база института освобождения и отрешения от должности Президента нуждается в детализации, в этих целях целесообразно было бы внести некоторые уточнения прежде всего в Конституцию, поскольку речь идет о "конституционных процедурах" (процедурах, предусмотренных Конституцией), соблюдение которых призван проверять Конституционный Совет, а затем уже в производные от нее нормативные акты. По процедуре досрочного освобождения от должности Президента при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни следует определить: инициаторов процедуры; порядок образования Парламентом комиссии; принципы отбора в комиссию специалистов медицины; порядок работы комиссии и требования, предъявляемые к ее заключению; процессуальные основания рассмотрения данного вопроса Конституционным Советом; содержание его заключения; предельные сроки по всем действиям участников процедуры. По процедуре отрешения от должности Президента необходимо первоначально определиться, в чем заключается иммунитет Президента. Если совершение Президентом государственной измены влечет конституционно-правовое наказание в виде досрочного освобождения от должности, возникают вопросы о возможности его привлечения в последующем к уголовно-правовой ответственности, а также об уголовном преследовании "на общих основаниях" в случае совершения им других по составу уголовных преступлений. Поскольку в конституционно-правовом законодательстве Казахстана отсутствуют нормы, исчерпывающе определяющие содержание президентского иммунитета <6>, закономерно возникают сомнения по поводу бездействия в отношении Президента конституционных положений о презумпции невиновности и равенстве всех перед законом и судом. -------------------------------- <6> Исключение составляет норма о неприкосновенности первого Президента РК, в которой указано, что "неприкосновенность выражается в том, что первый Президент не может нести ответственность за действия, связанные с осуществлением статуса, за исключением случаев совершения государственной измены". См.: Конституционный закон РК от 20 июля 2000 г. "О первом Президенте Республики Казахстан" // Ведомости Парламента РК. 2000. N 10. Ст. 232.

Не проясняет данную ситуацию и Постановление Конституционного Совета от 29 марта 1999 г. N 7/2, в котором в результате толкования п. 2 ст. 76 Конституции о том, что "судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров", делается вывод о том, что "в соответствии с п. 2 ст. 47 Конституции Республики Казахстан не могут быть предметом рассмотрения в суде действия Президента Республики Казахстан" <7>. Очевидно, что в данном случае мы имеем дело, скорее всего, не с толкованием Конституции, а попыткой восполнения ее пробелов путем нормотворчества. -------------------------------- <7> См.: Сборник нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. Астана, 2003. С. 243.

Нуждается в пояснениях конституционное положение о том, что "расследование обвинения организуется Сенатом". В частности, непонятен смысл слова "организуется". Означает ли это, что Сенат вправе самостоятельно расследовать преступление? Если да, то надо иметь в виду, что процессуально-правовой механизм парламентского расследования как таковой отсутствует. Вопрос введения института парламентского расследования казахстанскими парламентариями не ставится, но эта идея была предметом обсуждения Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте РК в связи с фактами нарушения бюджетной дисциплины <8>. С точки зрения обеспечения условий реализации процедуры отрешения главы государства от должности полагаем, что институт парламентского расследования необходим, но введение данной меры парламентского контроля требует предварительного изучения. Мы имеем в виду имеющийся зарубежный опыт парламентского расследования (механизм осуществления, правовое оформление, результаты и т. д.) <9>. -------------------------------- <8> См.: Абсалямова Н. Стиль деловой и почерк четкий // Казахстанская правда. 2005. 27 мая. <9> Примечательно, что в Российской Федерации предложение утвердить законом процедуру парламентских расследований исходило от Президента. См.: Послание Президента Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // http://www. parlatn. kz/download/obzor6-11.11.06.doc.

Если под "организуется" понимать расследование с участием органов уголовного преследования, то следовало бы их конкретизировать в Конституции, предусмотрев процедуры их взаимоотношений с Парламентом (его Палатами) и Верховным Судом. Кроме того, надо учесть, что остается открытым вопрос о правовых средствах расследования государственной измены, предусмотренных в настоящее время Уголовно-процессуальным кодексом РК. Состав данного преступления (государственной измены) раскрыт в Конституционном законе "О Президенте Республики Казахстан": "Президент несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены, то есть умышленного деяния, совершенного с целью подрыва или ослабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан, выразившегося в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказания иностранному государству помощи в осуществлении враждебной деятельности против Республики" (ст. 26). Обращает на себя внимание, что состав государственной измены, представленный в Конституционном законе о Президенте, несколько усечен, поскольку в соответствии со ст. 165 Уголовного кодекса Республики Казахстан <10> государственная измена может выражаться в оказании помощи во враждебной деятельности против Республики не только иностранному государству, но и иностранной организации или их представителям. В примечании к ст. 165 УК РК говорится, что лицо, совершившее данное преступление, освобождается от уголовной ответственности, если оно "добровольным и своевременным сообщением государственным органам или иным образом способствовало предотвращению наступления ущерба интересам Республики Казахстан и если в его действиях не содержится состав иного преступления". Отсутствие такой оговорки в отношении Президента, совершившего государственную измену, свидетельствует о том, что режим конституционно-правовой ответственности по данному основанию "жестче" уголовно-правовой. -------------------------------- <10> См.: Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 г. // Ведомости Парламента РК. 1997. N 15 - 16. Ст. 211.

То, что для окончательного решения вопроса о конституционно-правовой ответственности Президента необходимо заключение Верховного Суда об обоснованности обвинения, подтверждает мысль о целесообразности проведения полноценного предварительного расследования государственной измены специализированными правоохранительными органами и, как нам думается, осуществление этой функции можно было бы возложить на Генеральную прокуратуру. Конституционный статус прокуратуры позволяет это сделать, ибо помимо высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативно-правовых актов на территории Республики, прокуратура в отдельных случаях вправе осуществлять уголовное преследование. Кроме того, данное предложение гармонично "вписывается" в схему взаимоотношений субъектов рассматриваемой процедуры: Верховному Суду отведена роль надзорного органа (проверяет обоснованность обвинения), а Парламенту - судебного (принимает окончательное решение по обвинению). Участие Парламента в целом и его Палат в процедурах отрешения от должности Президента значительно, но содержание отдельных парламентских процедур нуждается в уточнении. Поскольку в Конституции говорится о том, что результаты расследования обвинения Сенатом передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента, где принимается "окончательное решение по данному вопросу", следует выяснить: "окончательное решение" равнозначно окончательному осуждению за совершение преступления или оно равнозначно лишению иммунитета со всеми вытекающими отсюда уголовно-правовыми последствиями? Если под итоговым рассмотрением вопроса об отрешении от должности Президента понимать "осуждение", то закономерно ожидать от законодателя подробнейшей регламентации указанных парламентских процедур, которые, в сущности, сродни процедурам судопроизводства. Для окончательного решения Парламентом вопроса об импичменте Президента необходимо заключение Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. В Конституции не уточняется, что следует понимать под конституционными процедурами. Мы полагаем, что речь идет о процедурах, предусмотренных в тексте Конституции. В настоящее время объем таких конституционных процедур минимален, предельные сроки их поэтапного осуществления не определены, к тому же, как мы установили, некоторые вопросы процедуры отрешения от должности требуют предварительного уяснения, поэтому вероятность с точки зрения имеющегося процессуального механизма реализации данной меры конституционно-правовой ответственности невелика. Вместе с тем полагаем, что в интересах дальнейшего совершенствования правовой регламентации конституционного контроля в анализируемой сфере можно предложить: конкретизировать субъект обращения по вопросу подготовки Конституционным Советом соответствующего заключения; предусмотреть обязательность и сроки предоставления исходных для дачи заключения процессуальных документов, определив их перечень; предусмотреть оптимальные сроки обращения в Конституционный Совет и сроки подготовки заключения, учитывая установленную Конституцией двухмесячную длительность процедуры импичмента. И здесь необходимо учитывать, что отклонение обвинения Президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. По признанию некоторых казахстанских ученых процедура отрешения от должности Президента РК "настолько усложнена, что о реальности ее осуществления говорить не приходится" <11>. На наш взгляд, проблема заключается не столько в сложности процедур, сколько в их слабой (недостаточно четкой и полной) правовой регламентации. Кроме того, не следует забывать, что конституционно-правовая ответственность имеет ярко выраженную политическую "окраску", отличающую ее от других видов правовой ответственности, что, как свидетельствует имеющийся зарубежный конституционно-правовой опыт, не гарантирует ее обязательную реализацию. В мировой практике были единичные случаи попыток применения данного вида конституционно-правовой ответственности <12>, еще меньше - ее реализации. Это, как нам думается, закономерное явление, поскольку статус высшего должностного лица государства чрезвычайно высок, и провозглашение возможности привлечения к ответственности президента в большей степени имеет превентивное значение, оно призвано "дисциплинировать" его, упреждая совершение им не только предусмотренных правовыми нормами преступлений, но и любых неблаговидных поступков. Одновременно наличие института отрешения от должности президента, в какой бы то ни было форме, позитивно характеризует государство, подчеркивая демократизм его политического и правового режимов. -------------------------------- <11> Караев А. А. К вопросу об эффективности конституционного контроля // Право и государство. 2002. N 3. С. 24. <12> Американской практике, к примеру, известны лишь три случая возбуждения вопроса об импичменте в отношении Президентов Э. Джонсона (1868 г.), Р. Никсона (1974 г.), Б. Клинтона (1998 г.). См. подробнее: Дегтев Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М.: Юристъ, 2003. С. 93 - 94.

В круг правомочий Конституционного Совета РК входит проверка закона или иного нормативного акта на предмет конституционности по обращениям судов. В соответствии с Конституцией РК (ст. 78) суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным. В этой сфере конституционного контроля, на наш взгляд, имеется ряд нерешенных вопросов. Определено, в частности, что суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Но как быть с другими государственными органами, которые в ходе правоприменения могут выявить неконституционные нормативно-правовые акты, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией? Мы не склонны к идее наделения граждан правом обращения в Конституционный Совет, в этом случае неизбежны организационные сложности в деятельности органа конституционного контроля, обусловленные множественностью обращений, их необоснованностью или недостаточной обоснованностью и так далее. Однако полагаем, что усилению эффективности конституционного контроля вообще и в сфере конституционных прав и свобод человека в частности будет способствовать расширение границ правоприменения, в которых могут быть выявлены законы и другие нормативные правовые акты, не только ущемляющие конституционные права и свободы граждан, но и являющиеся неконституционными по иным параметрам. Определенное участие в обеспечении конституционной законности принимает прокуратура. Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики (п. 1 ст. 83 Конституции РК). Тем не менее в практике органов прокуратуры фактов опротестования законов, противоречащих Конституции, не было, да и не могло быть по многим причинам. В Законе "О прокуратуре Республики Казахстан" право опротестования законов указывается как в числе полномочий Генерального прокурора (ст. 11), так и при характеристике содержания, порядка принесения и последствиях протеста (ст. 19) <13>, то есть вопрос о принадлежности права опротестования законов выражен неопределенно: это исключительное право Генерального прокурора и одновременно право каждого прокурора. -------------------------------- <13> См.: Закон РК от 21 декабря 1995 г. "О прокуратуре Республики Казахстан" // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 24. Ст. 156; Ведомости Парламента РК. 1997. N 12. Ст. 184; 1998. N 15. Ст. 208; 1999. N 8. Ст. 247; 2000. N 3 - 4. Ст. 66, N 6. Ст. 142; 2001. N 20. Ст. 257; 2002. N 17. Ст. 155; 2003. N 15. Ст. 139; 2004. N 23. Ст. 142; 2007. N 9. Ст. 67.

Прежде чем опротестовать тот или иной закон в связи с его неконституционностью, органам прокуратуры нужно установить факт противоречия закона (в целом или в части) нормам Конституции. Это весьма сложный по содержанию процесс, он, как нам думается, подвластен только специализированному органу конституционного контроля - Конституционному Совету, причем не только в силу высокой компетентности его членов, но и потому, что он обладает статусом независимого государственного органа, подчиненного только Конституции. Данного рода деятельность Конституционный Совет призван осуществлять на профессиональной основе в соответствии с установленными процедурами конституционного производства. Напротив, прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту государственный орган, ее система строится на принципах соподчинения и подконтрольности по вертикали, ее высшее должностное лицо - Генеральный прокурор, назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Сената Парламента, он напрямую подотчетен Президенту Республики. Правовые возможности прокуратуры, в том числе организационного плана, по проверке конституционности законов ограничены. В дополнение к сказанному отметим, что процедура опротестования закона предельно проста, ибо согласно ст. 19 Закона о прокуратуре протест (в котором прокурор требует приведения закона в соответствие с Конституцией) приносится в принявший его орган, он подлежит рассмотрению в десятидневный срок, орган или должностное лицо обязаны известить прокурора о дне рассмотрения протеста прокурора. Вместе с тем в Законе о прокуратуре не уточняются виды законов, подлежащих опротестованию, но указывается, что опротестование законов не приостанавливает их действия. Таким образом, несмотря на то что процедура опротестования законов по формальным позициям проста, она практически неосуществима, то есть, по сути, мы говорим о бездействующем механизме прокурорского опротестования законов. Вышеизложенное подтверждает вывод, что усилению эффективности конституционного контроля должно способствовать расширение границ подконтрольного правоприменения, в которых могут быть выявлены законы и другие нормативные правовые акты, не только ущемляющие конституционные права и свободы граждан, но и являющиеся неконституционными по иным параметрам. В этих целях предложение о наделении прокуратуры, в лице Генерального прокурора, правом обращения в Конституционный Совет представляется нам логичным, поскольку речь идет о конституционной законности - основополагающем принципе формирования и развития правовых основ государства.

Название документа