Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах

СПОСОБЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ СИСТЕМАХ

Б. И. ОСМИНИН

Б. И. Осминин, заслуженный юрист Российской Федерации, канд. юрид. наук.

Международное право, обязывая государства соблюдать международные договоры, налагает обязательство, нацеленное на результат, а не на средства его достижения. Пути достижения результата, место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, могут быть различными у разных государств, но сам результат должен быть одинаков - выполнение принятых международных договорных обязательств. "С точки зрения международного права, - подчеркивает Д. Б. Левин, - существует обязанность государства выполнить ту или иную норму международного права, а та государственно-правовая форма, в которой происходит это выполнение, есть в международном плане questio facti, а не questio juris" <1>. -------------------------------- <1> Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М.: Наука, 1974. С. 244.

Государства, будучи свободными не только в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств, но и в определении места, которое отводится международным договорам в национальной правовой системе, не свободны в выборе основы для разрешения коллизий между нормами внутреннего права и международными договорами. "Особенность международного права состоит в том, - подчеркивает греческий ученый К. Экономидес, - что оно, юридически связывая государства, оставляет на их усмотрение способы осуществления норм международного права в рамках своих национальных правовых систем. Поэтому государствам необязательно, по крайней мере официально, признавать верховенство международного права над национальным правом, но они должны обеспечить полное соблюдение международного права теми способами, которые они сами определят" <2>. -------------------------------- <2> See: Economides C. Projet d'etude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l'Europe. 1994. P. 105.

Принцип pacta sunt servanda требует от участников добросовестного выполнения каждого действующего договора. При этом ссылки участника на положения своего внутреннего права, в том числе на особенности, обусловленные способом внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств, или местом, которое занимает международный договор в иерархической системе источников внутригосударственного права, или несамоисполнимым характером международных договоров (договорных положений), или реализацией международных договорных обязательств по вопросам, относящимся к ведению субъектов федерации, или решением конституционного суда о несоответствии действующего международного договора конституции, не могут служить в качестве оправдания для невыполнения им договора. Учитывая, что международные договорные обязательства должны быть выполнены даже вопреки положениям национального законодательства, государственно-правовая форма, в какой они реализуются, не имеет существенного значения. Вместе с тем важно отметить, что государственно-правовая форма, в какой реализуются международные договорные обязательства, не только позволяет проследить путь их осуществления и определить, в каком порядке и при помощи каких способов они реализуются в национальной правовой системе, но и помогает установить, имеются ли противоречия между международными обязательствами и их действием во внутреннем праве, т. е. соответствует ли деяние государства тому, что требуют от него данные обязательства. С этой точки зрения конкретная государственно-правовая форма, в какой реализуются международные договорные обязательства, не может не иметь существенного значения. Вопросы, касающиеся внутригосударственной имплементации международных договоров, относятся к компетенции государства, определяются национальным правом. Государства по-разному определяют порядок взаимодействия национального права и международных договоров, используют разные способы для реализации международных договорных обязательств в своих правовых системах, различным образом определяют статус международных договоров в национальном праве, их место в иерархической системе источников внутригосударственного права (т. е. положение в зависимости от юридической силы акта). Способ реализации международных договорных обязательств в значительной мере зависит от того, рассматривается ли данный договор (договорное положение) в качестве самоисполнимого или несамоисполнимого. Необходимо подчеркнуть тесную взаимосвязь способа внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств, места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, и подхода к проблеме "самоисполнимости", "непосредственной применимости" международных договоров (договорных положений). Как представляется, именно этими тремя составляющими в значительной степени определяется порядок взаимодействия национального права и международных договоров, именно от них зависит практика реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, та государственно-правовая форма, в которой происходит выполнение международных договоров. Как отмечает С. В. Черниченко, "для практики важно не то, образуют ли международное и внутригосударственное право единую правовую систему или же являются двумя самостоятельными правовыми системами, а то, может ли какой-либо государственный орган, включая суд, или должностное лицо при решении конкретного дела, относящегося к его компетенции, для обоснования своего решения сослаться непосредственно на международный договор или международный обычай. Еще более важно для практики выяснить, имеет ли в каких-либо случаях то или иное положение международного права, на которое можно сослаться при решении конкретного дела непосредственно, приоритет по отношению к тому или иному положению внутригосударственного права в случае коллизии между ними" <3>. -------------------------------- <3> Международное право: Учеб. / Под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. М.: Омега-Л, 2006. С. 97.

Дополнительные проблемы, связанные с реализацией международных договорных обязательств по вопросам, относящимся к ведению субъектов федерации, могут возникать у федеративных государств. Определенное воздействие на реализацию государством международных договорных обязательств может быть оказано конституционным судом, если он наделен полномочием осуществлять конституционный контроль в отношении вступивших в силу для государства международных договоров. В зависимости от того, какие способы преимущественно используются для реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах, государства можно условно разделить на три группы: 1) автоматически интегрирующие международные договоры в национальные правовые системы; 2) реализующие международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации; 3) придерживающиеся принципа формальной (процедурной) инкорпорации международных договоров <4>. -------------------------------- <4> Подробнее о способах реализации государствами международных договорных обязательств в национальных правовых системах см.: Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств: Моногр. М.: Волтерс Клувер, 2006.

1. Автоматическая интеграция

Для одних государств международный договор (если решение о согласии на его обязательность принято, такое согласие выражено в международном плане и договор вступил в силу для государства) автоматически, без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера (обычно лишь при условии опубликования в официальном издании), инкорпорируется в национальную правовую систему, т. е. становится ее составной частью. Отсутствие необходимости принимать акты законодательного или административного характера для придания действия положениям международных договоров во внутригосударственной сфере обусловлено, как правило, конституционной нормой или практикой, признающей международные договоры частью национальной правовой системы. Международные договоры инкорпорируются во внутригосударственное право либо вследствие подписания без условия о ратификации, принятии или утверждении, либо вследствие ратификации, принятия, утверждения или присоединения. Инкорпорация происходит с момента вступления договора в силу для государства. Дополнительным условием является официальное опубликование договора. Такой способ реализации международных договорных обязательств условно именуется "автоматической интеграцией" <5>. При этом признается возможность прямого действия международных договоров во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений в том случае, если договором устанавливаются правила иные, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, а соответствующие договорные положения рассматриваются как самоисполнимые. -------------------------------- <5> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Analytical report and country reports. Committee of legal advisers on public international law (CAHDI). Counsel of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg, 23 January 2001. Part I: Analytical report. P. 74 - 77.

Как общее правило, в государствах, автоматически интегрирующих международные договоры в национальные правовые системы, договоры, заключенные с предварительного согласия парламента (часто в форме закона), имеют при верховенстве конституции приоритет перед противоречащими им положениями законов и подзаконных актов. Это означает, что такие договоры обладают преимуществом в применении как в отношении предыдущего, так и в отношении последующего национального законодательства, т. е. положения международных договоров могут быть изменены или отменены только в порядке, установленном в самих договорах, или в соответствии с нормами международного права. В Нидерландах одобренный парламентом квалифицированным большинством голосов международный договор может превалировать не только над законами, но даже над Конституцией, а в Мексике международному договору может придаваться статус, равный конституционному закону. Однако имеются и исключения. Так, в США, Турции и Венгрии международным договорам придается статус закона, а на их реализацию в национальной правовой системе может оказать воздействие последующее внутригосударственное законодательство по принципу "последующий закон отменяет предыдущий". Международные договоры или отдельные договорные положения в силу своего несамоисполнимого характера могут нуждаться в принятии имплементационного законодательства. В этом случае реализация международных договорных обязательств осуществляется в порядке "материальной" инкорпорации, т. е. воспроизведения в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера в целях адаптации к особенностям национального законодательства. Еще одним условием приоритета международных договоров по отношению к закону и даже условием его выполнения вообще может являться принцип взаимности, т. е. применение договора другой стороной. К государствам, право которых позволяет реализовывать международные договорные обязательства посредством автоматической интеграции международных договоров в национальные правовые системы, можно отнести Францию, Бельгию, Нидерланды, Швейцарию, Испанию, Португалию, Кипр, Турцию, Чехию, Польшу, Украину, Венгрию, Хорватию, Мексику, Россию, США. Следует отметить, что США могут быть отнесены к государствам, автоматически интегрирующим международные договоры, лишь условно, если исходить исключительно из конституционных норм, а не из практики реализации международных договорных обязательств. Международные договоры и соглашения, участником которых становится Франция (т. е. по завершении соответствующих внутригосударственных процедур и вступлении в силу для Франции), автоматически инкорпорируются в национальную правовую систему. При этом инкорпорация во внутригосударственное право происходит вследствие подписания без условия о ратификации или об утверждении либо вследствие ратификации, утверждения или присоединения, без необходимости издания какого-либо дополнительного акта законодательного или административного характера. Предварительным условием применения международных договоров и соглашений в отношении субъектов национального права является их опубликование в официальном издании <6>. Одобрение парламентом договора или соглашения принимает форму закона, который направлен не на включение договора или соглашения в национальную правовую систему, а на разрешение осуществить ратификацию или утверждение. Административный акт, который может сопровождать официальное опубликование международных договоров и соглашений, также не рассматривается в качестве акта, необходимого для включения их в национальную правовую систему. -------------------------------- <6> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. France. P. 131.

В Нидерландах международный договор, если государство является его участником, автоматически, без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера, становится частью национальной правовой системы. Международные договоры инкорпорируются во внутригосударственное право либо вследствие подписания без условия о ратификации, принятии или утверждении, либо вследствие ратификации, принятия, утверждения или присоединения. Инкорпорация происходит с момента вступления договора в силу для Нидерландов <7>. Вместе с тем это не означает, что в Нидерландах, как и в других странах, в которых международные договоры могут непосредственно действовать во внутригосударственной сфере, с легкостью подменяют национальное законодательство нормами международных договоров. Как следует из направленного правительством Нидерландов в Совет Европы ответа, еще на стадии подготовки к заключению международного договора рассматриваются вопросы, связанные с оценкой необходимости принятия нового или изменения существующего законодательства с целью реализации положений договора в национальном праве. При этом обеспечивается принятие такого законодательства до того, как государство выразит согласие на обязательность для него международного договора, и введение его в действие к моменту, когда договор вступит в силу для Нидерландов. "Если же после того, как Нидерланды станут участником международного договора, тем не менее обнаружится, что существует национальное законодательство, расходящееся с положениями договора, которые в силу своего содержания являются обязательными для всех лиц, то в этом случае договорные положения имеют приоритет по отношению к такому национальному законодательству при условии, что эти договорные положения опубликованы в официальном издании" <8>. -------------------------------- <7> See: Ibid. Part II: Country reports. Netherlands. P. 173. <8> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Netherlands. P. 173.

Международные договоры, которые вступили в силу для Швейцарии, становятся частью федерального права и обязательны как в международном плане, так и в национальной правовой системе. Международные договоры становятся неотъемлемой частью внутригосударственного права с момента вступления их в силу для Швейцарии без необходимости принятия какого-либо специального акта инкорпорации, т. е. автоматически, даже без требования их опубликования. Однако для того, чтобы быть обязательным для индивидов, международный договор должен быть опубликован в официальном издании. С момента вступления международного договора в силу для Швейцарии и до тех пор, пока он остается действующим в отношении ее, все государственные органы (в том числе судебные) должны соблюдать и применять договор, а индивиды могут опираться на те его положения, которые являются самоисполнимыми, как на источник своих прав и обязанностей органов власти, а если эти положения основаны на принципе равенства сторон - то обязанностей и других индивидов <9>. -------------------------------- <9> See: Ibid. Part II: Country reports. Switzerland. P. 211.

В Португалии в соответствии со ст. 8(2) Конституции юридическая сила во внутригосударственном праве придается нормам международных договоров в наиболее авторитетной форме ("международные договоры, должным образом ратифицированные") и нормам международных соглашений в упрощенной форме ("международные договоры, должным образом утвержденные") после официального опубликования. Их выполнение при этом становится обязательным для Португалии. Международное конвенционное право включается в национальную правовую систему по правилу общей рецепции. Общая рецепция национальным правом международных договоров предполагает признание их действующими во внутригосударственной сфере, если они опубликованы в официальном издании после завершения надлежащих внутригосударственных процедур и вступления международных договоров в силу для Португалии. Международный договор рассматривается в качестве имеющего силу в национальном праве до тех пор, пока Португалия связана им как международным обязательством, и, наоборот, она освобождается от обязательств по его реализации с прекращением международного договора <10>. В результате после принятия Португалией международных договорных обязательств внутригосударственное действие договора определяется его действительностью в соответствии с международным правом: договор подлежит применению во внутригосударственной сфере, коль скоро Португалия связана им в международном плане <11>. -------------------------------- <10> See: Ibid. Part II: Country reports. Portugal. P. 182. <11> См.: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб.: СКФ "Россия-Нева", 1993. С. 124.

В России Конституция (ч. 4 ст. 15), определяя порядок взаимодействия внутригосударственного и международного права, устанавливает: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Положения о порядке взаимодействия внутригосударственного и международного права составляют в совокупности с иными положениями, включенными в главу 1 Конституции, основы конституционного строя государства. Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ч. 2 ст. 16), а любое изменение главы 1 означает замену прежней Конституции новой (ст. 135). Итак, международные договоры Российской Федерации (т. е. вступившие в силу для нее международные договоры) наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции, п. 1 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" <12>). Это означает, что если Российская Федерация становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации договор автоматически - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - инкорпорируется в национальную правовую систему <13>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079. <13> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Russian Federation. P. 191.

Как представляется, смысл указанной конституционной нормы состоит в признании возможности прямого действия международных договоров во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений в том случае, если международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом (т. е. всеми видами актов текущего законодательства). Органы государственной власти в своей деятельности связаны не только национальным правом, но и международными договорами, граждане и юридические лица могут опираться на сами договорные положения для защиты своих прав в национальном суде, который при рассмотрении конкретного дела не вправе применять нормы любого акта текущего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные таким актом, а обязан применить правила международного договора. Составной частью национальной правовой системы являются все международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера) независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение). Конституция (ч. 3 ст. 15) предусматривает требование официального опубликования в качестве обязательного условия для применения только в отношении нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. В связи с этим международные договоры, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации", определяя порядок применения самоисполнимых и несамоисполнимых положений международных договоров, имеет в виду официально опубликованные договоры (п. 3 ст. 5) и устанавливает порядок официального опубликования международных договоров (ст. 30). В Постановлении Пленума Верховного Суда от 10 октября 2003 г. <14> (п. 4) указывается, что исходя из смысла ч. ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции, п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном ст. 30 указанного Закона. Таким образом, именно опубликование в официальном издании является необходимым условием включения международных договоров в правовую систему Российской Федерации, свидетельством того, что международный договор стал ее составной частью и может непосредственно применяться. "Для того чтобы правила договора стали частью права страны, - отмечает И. И. Лукашук, - они должны быть опубликованы в установленном порядке..." <15>. Следует отметить, что требование официального опубликования является обычным для государств, автоматически интегрирующих международные договоры в национальную правовую систему <16>. -------------------------------- <14> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12. <15> Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 283. <16> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 76.

В качестве примера реализации международных договорных обязательств посредством автоматической интеграции, т. е. когда не требуется принятия дополнительных актов законодательного или административного характера для придания положениям договора действия во внутригосударственном праве, можно привести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные федеральными законами. Положения таких соглашений, осуществление которых должно происходить во внутригосударственной сфере, рассматриваются как самоисполнимые, т. е. не требующие издания имплементационных актов. Соглашения об избежании двойного налогообложения автоматически (без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера) интегрируются в национальную правовую систему, применяются непосредственно и в соответствии со ст. 7 части первой Налогового кодекса Российской Федерации <17> пользуются преимуществом в применении, если ими установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные Налоговым кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и сборах. В Налоговый кодекс не вносятся какие-либо изменения и дополнения, не принимаются иные имплементирующие положения соглашений об избежании двойного налогообложения акты. Компетентными органами по этим соглашениям лишь доводятся до сведения налоговых органов для использования в работе дата, с которой то или иное соглашение начинает применяться, и его текст, а также издаются при необходимости соответствующие разъяснения. -------------------------------- <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.

Положения соглашений об избежании двойного налогообложения, подлежащие реализации во внутригосударственной сфере, сформулированы с такой степенью конкретности, полноты и завершенности, которая позволяет обеспечить их непосредственное применение для регулирования на национальном уровне соответствующих отношений. В свою очередь, российская правовая система допускает возможность непосредственного приоритетного применения международных договоров, если ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом. Состояние национального законодательства в области налогов и сборов таково, что позволяет обеспечить самоисполнимое действие соглашений об избежании двойного налогообложения в национальной правовой системе, т. е. нормы Налогового кодекса не только предусматривают такую возможность, но и специально рассчитаны на случаи непосредственного - без необходимости издания имплементационного законодательства - применения соответствующих договорных положений. Международные договоры или отдельные договорные положения в силу своего несамоисполнимого характера могут нуждаться в принятии имплементационного законодательства <18>. В этом случае реализация международных договорных обязательств осуществляется в порядке "материальной" инкорпорации, т. е. воспроизведения в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера в целях адаптации к особенностям национального законодательства. -------------------------------- <18> См.: Осминин Б. И. "Самоисполнимость" - условие непосредственного применения международных договоров Российской Федерации // Юрист-международник - International Lawyer. 2005. N 2. С. 3 - 11.

Примером реализации международных договорных обязательств посредством "материальной" инкорпорации, т. е. принятия законодательных или административных актов, воспроизводящих в той или иной форме содержание договора, устанавливающих нормы, соответствующие правилам, предусмотренным в договоре, и тем самым придающих его положениям действие во внутригосударственном праве, является Федеральный закон от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод" <19>. Положения Конвенции, осуществление которых должно происходить во внутригосударственной сфере, рассматриваются как несамоисполнимые, т. е. нуждающиеся в адаптации к особенностям национального законодательства. Согласно указанному Закону в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и некоторые другие законодательные акты вносятся изменения и дополнения, отражающие требования Конвенции. -------------------------------- <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 13. Ст. 1140.

Необходимо отметить, что в случае "материальной" инкорпорации на реализацию международных договорных обязательств может оказать косвенное воздействие последующее национальное законодательство, если федеральный закон, инкорпорирующий положения международного договора, устанавливающий нормы, соответствующие правилам, содержащимся в договоре, будет отменен или изменен другим федеральным законом. Поэтому важно не допускать противоречий между международными договорными обязательствами и их действием во внутреннем праве, т. е. тем, как эти обязательства реализуются во внутригосударственной сфере. В США клаузула о верховенстве федерального права над правом штатов (ч. 2 ст. VI Конституции) устанавливает, что наряду с Конституцией и законами, изданными в ее исполнение, все заключенные США договоры являются "верховным правом страны" и пользуются преимуществом по отношению к законодательству штатов. При этом суды наделены правом решать дела, возникающие на основе Конституции, законов США и договоров, заключенных США (ч. 1 ст. III разд. 2). Указанные конституционные нормы казалось бы позволяют сделать вывод о том, что США являются государством, автоматически интегрирующим международные договоры в свою правовую систему, так как Конституция не предусматривает необходимости издавать акты законодательного или административного характера для придания действия положениям международных договоров во внутригосударственной сфере. Необходимым условием для инкорпорации в национальную правовую систему "договоров" является согласие сената на их заключение президентом, выраженное в соответствующей резолюции, принятой двумя третями присутствующих сенаторов. Далее международный договор ратифицируется и промульгируется (официально провозглашается и опубликовывается) президентом <20> с указанием даты вступления его в силу в отношении США. С момента вступления договора в силу для США он становится верховным правом страны, если он признается самоисполнимым. Однако официальное провозглашение договора, включая опубликование его текста, необходимо для того, чтобы договор обладал способностью создавать права и обязанности, которые могут быть защищены индивидом непосредственно в суде. -------------------------------- <20> См.: Шумилов В. М. Правовая система США: Учеб. пособие. М.: Международные отношения, 2006. С. 304.

Исполнительные соглашения вводятся в действие во внутригосударственной сфере исполнительными приказами (executive orders) президента. Условием для инкорпорации конгрессистских исполнительных соглашений является санкция конгресса в виде закона, делегирующего исполнительной власти полномочия на заключение соглашений в определенной области, либо совместной резолюции, принятой (после подписания соглашения) как сенатом, так и палатой представителей простым большинством голосов, подписанной президентом и приобретающей тем самым силу закона. Что касается президентских исполнительных соглашений, заключаемых на основе конституционных прерогатив самого президента, то они инкорпорируются в национальное право в силу соответствующего решения президента. Хотя согласно Конституции заключенные США договоры включаются в национальную правовую систему в качестве верховного права страны, их реализация осложняется тем, что они могут применяться во внутригосударственной сфере только при условии, что договорные положения не противоречат последующим законам и признаются самоисполнимыми, т. е. не нуждающимися для своего осуществления в издании имплементационного законодательства. Если же международный договор признается несамоисполнимым, то верховным правом страны, подлежащим применению судами, становится уже не сам договор, а принятое для его осуществления имплементационное законодательство. Как представляется, США могут быть отнесены к государствам, автоматически интегрирующим международные договоры в национальную правовую систему, лишь условно, если исходить исключительно из конституционных норм. Практика реализации международных договорных обязательств, в том числе отношение национальных судов к применению международных договоров, свидетельствует о том, что международные договоры не превалируют над законами, а обладают равной с ними юридической силой и при возникновении коллизии между договором и законом преимущество имеет более поздний по времени принятия акт независимо от того, является ли он договором или законом. Такой подход в большей степени характерен для государств, реализующих международные договорные обязательства посредством материальной и формальной (процедурной) инкорпорации. Что касается Конституции, то она обладает верховенством по отношению ко всем заключенным США международным соглашениям. Кроме того, прослеживается тенденция признания несамоисполнимыми все большего количества международных договоров. В этих условиях принятие имплементационных актов законодательного и (или) административного характера для придания действия внутри США (to give effect within the United States) несамоисполнимым положениям международных договоров является обычной практикой. При этом в качестве "верховного права страны", подлежащего применению, в том числе судами, выступает уже не сам международный договор, а принятое для его осуществления имплементационное законодательство. Реализация международных договорных обязательств в этом случае обеспечивается в порядке материальной инкорпорации. Наконец, необходимость официального провозглашения президентом международного договора для наделения его способностью создавать права и обязанности для индивидов можно расценить как акт процедурного характера, принятие которого свойственно государствам, придерживающимся принципа формальной (процедурной) инкорпорации. "Хотя на первый взгляд США кажутся монистическим государством, - подчеркивает Уильям Бернам, - на самом деле, судя по отношению национальных судов к нормам международного права, США определенно является дуалистическим государством" <21>. -------------------------------- <21> Бернам У. Правовая система США / Пер. с англ. М.: Новая юстиция, 2006. С. 1058.

Под "монистическим" государством Уильям Бернам понимает такое государство, в котором нормы международного права являются частью национальной системы права, дополняя национальную систему правовых норм, и превалируют над всеми внутригосударственными источниками права, возглавляя единую иерархическую структуру правовых актов. Благодаря этому нормы международного права применяются в стране автоматически без какой-либо необходимости "конвертировать" их в нормы внутригосударственного права. В "дуалистическом" государстве внутригосударственное право и международное право рассматриваются как две несовпадающие области правового регулирования, а внутригосударственное правовое регулирование считается исключительной прерогативой внутригосударственного права. Прежде чем национальные суды смогут применять нормы международного права, последние должны быть "конвертированы" в какой-либо внутригосударственный правовой акт. При этом нормы международного права могут и не занимать высшую ступень в иерархии источников внутригосударственного права, а отдельные виды правовых актов будут превалировать над нормами международного права. В результате такой "нестыковки" дуалистическое государство, как полагает Уильям Бернам, может действовать в полном соответствии с внутригосударственным правом, нарушая положения заключенного им договора или другие международно-правовые обязательства. Он считает Нидерланды - единственное, по его мнению, монистическое государство - "монистом международного договора", а Германию, Италию и Австрию как страны, тяготеющие к монизму, - "монистами правового обычая" <22>. -------------------------------- <22> См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1057 - 1058.

Таким образом, Уильям Бернам исходит из того, что выполнение государствами своих международных договорных обязательств зависит от того, как национальная правовая система определяет порядок взаимодействия с международным правом, какой способ избран для внутригосударственного осуществления международных договоров, какое место отводится им в иерархической системе источников внутригосударственного права. При этом его не смущает, что государства ставятся в неравное положение. "Дуалистическое" государство, оправдывая не только расхождение между содержанием международных обязательств и тем, как они реализуются во внутреннем праве, но и прямое их нарушение, может ссылаться на положения своего внутреннего права лишь потому, что его правовая система не допускает непосредственного применения международных договоров во внутригосударственной сфере и их приоритета в отношении национального законодательства. "Монистическое" государство, санкционируя непосредственное применение международных договоров во внутригосударственной сфере и их приоритет в отношении национального законодательства, тем самым лишается возможности ссылаться на положения своего внутреннего права и должно в полном объеме выполнять свои международные обязательства, не допуская противоречий между ними и их действием во внутреннем праве. Такой подход явно не согласуется с международным правом и противоречит принципу pacta sunt servanda, в соответствии с которым каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, а участник, будь то "дуалистическое" или "монистическое" государство, не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора и обязан обеспечить соответствие внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств тому, что требуют от него данные обязательства. Действие международных договоров во внутригосударственной сфере не может быть отменено, изменено или приостановлено последующим внутригосударственным правовым актом. Договор может быть прекращен, изменен или приостановлен только в порядке, предусмотренном в самом договоре, или в соответствии с нормами международного права. Внутригосударственное действие международного договора определяется его действительностью в соответствии с международным правом. Договор подлежит применению во внутригосударственной сфере, если государство связано им в международном плане. То, что в США международные договоры наряду с Конституцией и законами, изданными в ее исполнение, объявлены "верховным правом страны", а суды наделены правом решать дела, возникающие на основе Конституции, законов США и договоров, заключенных США, "не означает, - подчеркивают Л. Ф. Демруш и Р. Мюллерсон, - что международному праву всегда придается действие в судах США" <23>. Во-первых, суды проводят различие между "самоисполнимыми" и "несамоисполнимыми" договорами; если первые непосредственно применяются судами, то вторые должны ожидать имплементационных актов законодательной или исполнительной ветвей власти. Во-вторых, суды не применяют нормы международного права, независимо от того, являются ли они договорными или обычными, если они противоречат актам конгресса, которые приняты позднее: суды руководствуются тем, что "последнее по времени выражение суверенной воли" (the latest expression of the sovereign will) независимо от того, содержится ли оно в законе или договоре, должно превалировать. Кроме того, суды США не расположены к принуждению президента в вопросах, затрагивающих сферу внешних сношений, и стремятся придерживаться политики президента, даже если имеются основания утверждать, что эта политика нарушает международное право, широко используя доктрину "политического вопроса" и доктрину "акта государства" и накладывая тем самым самоограничение на осуществление своей юрисдикции <24>. -------------------------------- <23> Beyond confrontation. International law for the post-cold war era / Edited by L. F. Damrosch, G. M. Danilenko and R. Mullerson. Westview press, 1995. P. 16. <24> See: Op. cit. P. 16.

Итак, Конституция США в принципе позволяет реализовывать международные договорные обязательства посредством автоматической интеграции международных договоров в национальную правовую систему. Однако главное, что характеризует практику США в данной сфере, - это принцип равенства международного договора и закона, в соответствии с которым последующий закон отменяет действие во внутригосударственной сфере противоречащего ему договора, и широкое использование концепции деления международных договоров (договорных положений) на "самоисполнимые и "несамоисполнимые", согласно которой договор, признанный несамоисполнимым, требует издания имплементационных актов для придания его положениям действия внутри США.

2. Материальная инкорпорация

Для других государств вступивший в силу международный договор не становится частью национального права, автоматически не инкорпорируется в национальное право. Поэтому в целях реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе необходимо принятие отдельного законодательного или административного акта (в зависимости от характера предусмотренных в договоре обязательств), материально воспроизводящего в той или иной форме содержание международного договора, т. е. устанавливающего нормы, соответствующие правилам, установленным в договоре, и тем самым придающего его положениям, осуществление которых должно происходить на национальном уровне, действие во внутригосударственной сфере, в то время как сам договор не имеет силы в национальном праве, не может быть непосредственно применен во внутригосударственных отношениях. Юридическую силу в национальном праве приобретают именно инкорпорационные акты, а не сами международные договоры. Такой способ реализации международных договорных обязательств условно обозначается как "материальная инкорпорация" <25>. Лишь те международные договоры, реализация которых в национальной правовой системе может быть осуществлена на основе действующего законодательства, не нуждаются в инкорпорационных актах. -------------------------------- <25> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 74 - 76, 79.

Для придания положениям международного договора действия во внутригосударственном праве (to give effect to the provisions of a treaty in domestic law) могут использоваться различные методы: от изменения норм действующего законодательства и принятия новых законов до применения содержащегося в законе предписания о том, что международный договор или его соответствующие положения должны иметь силу национального закона. В связи с тем что положения международного договора приобретают силу во внутригосударственном праве, только если они инкорпорированы актом законодательного или административного характера, договорные положения не являются непосредственно применимыми и не обладают самоисполнимым действием. В государствах, реализующих международные договорные обязательства способом материальной инкорпорации, статус международных договоров в иерархии правовых норм определяется уровнем акта, посредством которого они инкорпорированы во внутригосударственное право. Поскольку сам по себе международный договор не признается частью внутреннего права, не имеет в нем силы, возможность прямой коллизии последующего национального законодательства и международных договоров исключается. Однако если принят закон, придающий положениям договора действие во внутригосударственном праве, то этот закон имеет такой же статус, как и другие законы. Поэтому последующее национальное законодательство косвенно, через акты внутригосударственного права, посредством которых инкорпорируются международные договоры, может оказать воздействие на реализацию международных договорных обязательств по принципу "последующий закон отменяет предыдущий". К государствам, реализующим международные договорные обязательства посредством материальной инкорпорации, можно отнести: Великобританию, Канаду, Австралию, Ирландию, Израиль, Швецию, Данию, Норвегию. Если положения международного договора требуют имплементации во внутригосударственном праве Великобритании, то предпринимаются соответствующие меры законодательного характера, с тем чтобы придать положениям договора действие во внутригосударственном праве (to give effect to the provisions of a treaty in domestic law) <26>. Международные договоры сами по себе не признаются частью внутреннего права Великобритании, не имеют в нем силы. Содержание международных договоров должно быть инкорпорировано в национальное право посредством первичного законодательства (акты парламента) и (или) вторичного законодательства (принимаемые правительством подзаконные акты и акты делегированного законодательства). Специальный акт инкорпорации в форме закона или решения административного характера, воспроизводящих в той или иной форме положения международного договора, требуется, чтобы международные договорные обязательства были реализованы в национальной правовой системе. Уровень, на котором необходимо осуществлять инкорпорацию положений международного договора, определяется его содержанием, а также степенью, в какой правила договора уже отражены в национальном праве. В зависимости от характера предусмотренных в договоре обязательств принимаются меры законодательного или административного характера. -------------------------------- <26> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. United Kingdom. P. 219, 221.

Применительно к реализации международных договорных обязательств в правовой системе Великобритании можно считать твердо установленным, что принятие акта парламента (специального акта инкорпорации в форме закона) обязательно, если международный договор налагает финансовые обязательства, предусматривает обязательства в сфере налогообложения, затрагивает права частных лиц или вообще требует для своего осуществления изменения общего права или статутов <27>. Если международный договор может быть осуществлен в рамках действующих законов, то реализация предусмотренных договором обязательств происходит без участия парламента путем принятия правительством или соответствующим министерством специального акта инкорпорации в форме административного решения. Если же вытекающие из международного договора обязательства могут быть реализованы в национальной правовой системе на основе уже действующих норм без необходимости принятия каких-либо мер законодательного или административного характера, то акт инкорпорации, по всей вероятности, вообще не требуется, так как содержание договора, его правила в необходимой мере отражены во внутреннем праве Великобритании. -------------------------------- <27> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 54; Броунли Я. Международное право. Кн. 1. М.: Прогресс, 1977. С. 88; Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1; пт. 1. М.: Иностранная литература, 1948. С. 58.

Специальный акт инкорпорации, необходимый для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, может принимать различные формы. Так, закон либо прямо вводит в действие во внутригосударственной сфере положения международного договора, текст которого дается в приложении к закону, либо может содержать свои собственные материально-правовые нормы, воспроизводящие в том или ином виде содержание договора и придающие тем самым силу в национальном праве правилам договора, текст которого не включается непосредственно в закон (в этом случае в его полном и кратком наименованиях, а также в преамбуле могут быть сделаны ссылки на договор) <28>. Не исключаются и иные варианты, в которых могут сочетаться различные элементы, характерные как для одной, так и для другой формы. При этом разнообразие форм, которые принимает имплементационное законодательство, не влияет на суть самого процесса: инкорпорация содержания международного договора в национальное право происходит посредством специального законодательного или административного акта, в котором в том или ином виде воспроизводятся положения договора. -------------------------------- <28> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 79; Броунли Я. Указ. соч. С. 89 - 90.

Как уже отмечалось, то обстоятельство, что международные договоры сами по себе не имеют силы во внутригосударственном праве, рассматривается в качестве причины ограниченного участия парламента в процедурах заключения договоров. Но можно проследить и обратную связь. Поскольку заключение международных договоров является прерогативой короны и осуществляется на практике правительством, то в сфере действия закона применяются не договоры, в заключении которых парламент не принимал участия, а акты парламента, воспроизводящие в том или ином виде положения договоров (специальные акты инкорпорации в форме закона). В противном случае корона (а на практике правительство) оказалась бы в состоянии издавать законы ("законодательствовать"), не получив на то одобрения парламента <29>. Наличие взаимосвязи между внутригосударственными процедурами принятия международных договорных обязательств и способами их реализации в национальных правовых системах, в том числе и на примере Великобритании, отмечается Р. А. Мюллерсоном <30>. -------------------------------- <29> См.: Броунли Я. Указ соч. С. 88; Оппенгейм Л. Указ. соч. С. 58. <30> См.: Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М.: Международные отношения. 1982. С. 43, 101 - 102.

По всем вопросам, входящим в сферу действия закона применительно к реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, британские суды следуют правилу, в силу которого при отсутствии специального акта инкорпорации в форме закона договор, связывающий Великобританию в международно-правовом отношении, не является эффективным, т. е. не применяется во внутригосударственной сфере. Содержание международного договора должно обрести силу внутреннего права, что достигается его инкорпорацией в национальное право при помощи специального закона. "Иными словами, - подчеркивает И. И. Лукашук, - суд применяет нормы закона, изданного в соответствии с договором. Такой закон не обладает никакими преимуществами по сравнению с другими законами. В судебных решениях отмечается, что несмотря на ратификацию договор не обладает силой права страны, не будучи инкорпорированным в результате издания парламентом закона" <31>. В связи с тем что положения международного договора приобретают силу во внутригосударственном праве, только если они инкорпорированы актом законодательного или административного характера, договорные положения не являются непосредственно применимыми и не обладают самоисполнимым действием. -------------------------------- <31> Лукашук И. И. Международное право в судах государств. С. 116 - 117.

В Канаде международные договоры не являются самоисполнимыми и не становятся автоматически частью права страны только по причине вступления их в силу для Канады. Международные договоры нуждаются в имплементационном законодательстве для того, чтобы придать им действие во внутригосударственном праве (to make them effective in domestic law) <32>. В зависимости от содержания международного договора, характера предусмотренных в нем обязательств и состояния внутреннего законодательства реализация договорных положений в национальном праве может потребовать мер законодательного или административного характера как на федеральном уровне, так и на уровне провинций и территорий. Выполнение значительной части международных договоров, как правило, может быть обеспечено правительством Канады на основе действующего законодательства (включая федеральные законы и законы провинций и территорий, а также нормы общего права) или путем принятия мер только административного характера. -------------------------------- <32> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Canada. P. 231.

Если для реализации международного договора в национальной правовой системе требуется принятие или изменение внутреннего законодательства, то это может быть сделано различными путями. Принятый закон может не содержать отсылку к международному договору либо содержать такую отсылку, прямо не воспроизводя положения договора, текст которого может приводиться или не приводиться в приложении. Кроме того, международный договор или его соответствующие положения могут быть инкорпорированы в закон (канадские статуты, вводящие в действие в национальном праве конвенции об избежании двойного налогообложения, включают норму о том, что конвенции одобрены парламентом, а также о том, что конвенции, содержащиеся в приложениях, имеют силу закона в Канаде) <33>. -------------------------------- <33> Ibid.

В Австралии, как и в других странах, следующих Вестминстерской модели, действие международного договора зависит от процедуры материальной инкорпорации. Международные договоры, участником которых становится Австралия, автоматически не инкорпорируются во внутригосударственное право. Международный договор сам по себе не имеет силы в национальном праве, не может быть непосредственно применен во внутригосударственных отношениях и действие ему придается только актом законодательного или административного характера (в зависимости от содержания договора), посредством которого правила международного договора воспроизводятся в той или иной форме в национальном законодательстве. "В соответствии со сложившимся на протяжении многих лет принципом, - отмечается в совместном заявлении министра иностранных дел, генерального прокурора и министра юстиции от 25 февраля 1997 г. в связи с решением верховного суда по делу Teoh (1995), - положения международного договора, в котором участвует Австралия, не являются частью австралийского права, пока эти положения не инкорпорированы должным образом во внутригосударственное право статутом" <34>. -------------------------------- <34> Верховный суд в своем решении по делу Teoh (1995 г.) постановил, что заключение международного договора Австралией создает "законное ожидание" в административном праве, что правительство и его органы будут действовать в соответствии с постановлениями договора, даже если эти постановления не инкорпорированы в австралийское право. В указанном заявлении подчеркивается, что правительство придерживается мнения, что такой вывод не согласуется с надлежащей ролью парламента в реализации договоров в австралийском праве, и отмечается, что целью заявления является обеспечение того, чтобы исполнительный акт заключения договора не вызывал законных ожиданий в административном праве. See: The Effect of Treaties in Administrative Decision-Making. Joint Statement. The Minister for Foreign Affairs and Attorney-General and Minister for Justice. 25 February 1997. Para. 3.

Международные договоры нуждаются в имплементационном законодательстве для придания действия положениям договора во внутригосударственном праве (to give effect to the provisions of a treaty in domestic law). При отсутствии имплементационного законодательства международные договоры не могут создавать права для индивидов и налагать на них обязанности во внутригосударственной сфере. Международные договоры могут быть использованы лишь как вспомогательное средство для толкования соответствующих статутов. Одновременно с принятием принципиального решения об участии Австралии в международном договоре федеральным правительством рассматривается вопрос о том, какие имплементационные меры (на федеральном уровне и уровне штатов и территорий) необходимы для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Многие международные договоры не нуждаются для своей реализации в издании нового законодательства, так как могут быть выполнены путем принятия мер только административного характера или на основе уже существующего законодательства (т. е. к моменту вступления в силу для Австралии международного договора на федеральном уровне и на уровне штатов и территорий уже имеется законодательство, соответствующее условиям договора, и издание дополнительного законодательства не требуется). При этом, однако, не исключаются проблемы с реализацией международных договорных обязательств в том случае, если законодательство штатов и территорий впоследствии изменяется таким образом, что становится не совместимым с соответствующим договором. В этом случае может возникать вопрос о необходимости принятия федерального законодательства, с тем чтобы привести законодательство в соответствие с международными договорными обязательствами. Если же для придания действия положениям международного договора во внутригосударственном праве требуется новое специальное законодательство, то обычной практикой для Австралии является принятие такого законодательства (на федеральном уровне и уровне штатов и территорий) до того, как в международном плане будет выражено согласие на обязательность международного договора, с тем чтобы избежать ситуации, при которой Австралия, будучи юридически связанной международными договорными обязательствами, оказалась бы не в состоянии их выполнить.

3. Формальная (процедурная) инкорпорация

Для того чтобы вступивший в силу международный договор приобрел силу норм внутригосударственного права, стал частью национальной правовой системы в государствах, относящихся к третьей группе, необходим, в отличие от стран, автоматически интегрирующих международные договоры в национальное право, акт иной, чем подписание, ратификация, принятие, утверждение или присоединение. Такой акт, санкционируя применение международного договора во внутригосударственной сфере, придавая силу закона или соответствующего административного решения положениям договора, имеет не материальный, а чисто процедурный характер. Внутригосударственное санкционирование находит свое воплощение в законе, предусматривающем согласие парламента на ратификацию международного договора, или в соответствующем административном решении. Если для заключения международного договора необходимо согласие парламента, то соответствующий закон рассматривается как выполняющий двойную функцию. Он разрешает ратификацию договора и одновременно вводит его (после вступления в силу и опубликования в официальном издании) в национальную правовую систему. Это относится и к соответствующему административному решению. Такой способ реализации международных договорных обязательств условно обозначается как "формальная" или "процедурная" инкорпорация <35>. Если в странах, которые придерживаются принципа "материальной" инкорпорации международных договоров, частью национального права становятся не сами договоры, а только воспроизводящие их в той или иной форме внутригосударственные акты, содержащие свои собственные, хотя и основанные на положениях договора, материальные нормы, то в странах, реализующих международные договорные обязательства путем "формальной" инкорпорации, для включения международного договора в национальную правовую систему требуется лишь имеющее процедурный характер предписание, обязывающее к применению данного договора. Это, возможно, объясняется тем, что конституции указанных государств не содержат положений, признающих международные договоры частью национальных правовых систем и определяющих место в них договоров. Поэтому, как представляется, в каждом отдельном случае необходимо внутригосударственное санкционирование применения международного договора в рамках национальной правовой системы, включая определение статуса в ней договора. -------------------------------- <35> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 74 - 76, 77 - 79.

В государствах, реализующих международные договорные обязательства преимущественно путем формальной (процедурной) инкорпорации, статус международного договора обычно соответствует статусу правового акта, посредством которого он инкорпорирован в национальное законодательство. Поэтому международный договор, инкорпорированный во внутреннее право законом, приобретает статус, равный закону, а на его реализацию в национальной правовой системе может оказать воздействие последующее законодательство по принципу "последующий закон отменяет предыдущий". Однако имеются и исключения. Так, в Греции вступившим в силу международным договорам, ратифицированным с согласия парламента в форме закона, придается приоритет в отношении противоречащих им положений законов. Заключенные Японией международные договоры, если они одобрены парламентом, обладают преимущественной силой по сравнению с внутренним правом, за исключением Конституции, которая являясь верховным законом страны, имеет приоритет по отношению к международным договорам. В Австрии международным договорам, прошедшим процедуру парламентского одобрения, может быть придан статус конституционного или ординарного закона; остальные договоры занимают в иерархической системе источников внутригосударственного права место, равное постановлениям. Международные договоры могут рассматриваться как самоисполнимые и несамоисполнимые. Если международный договор не признается самоисполнимым, содержит положения, которые не могут быть непосредственно применены во внутригосударственной сфере без адаптации к особенностям национального права, то для реализации международных договорных обязательств требуется принятие имплементационного законодательства. В этом случае содержание международного договора, его правила воспроизводятся в той или иной форме в акте законодательного или административного характера, т. е. реализация международных договорных обязательств происходит в порядке "материальной" инкорпорации. К государствам, придерживающимся принципа формальной (процедурной) инкорпорации, могут быть отнесены: Германия, Австрия, Италия, Финляндия, Греция, Япония. В Германии если для заключения международного договора необходимо согласие парламента, то соответствующий федеральный закон рассматривается как выполняющий двойную функцию. Он санкционирует ратификацию договора президентом и одновременно вводит его в национальную правовую систему <36>. Это относится и к соответствующему административному решению. После долго длившегося спора относительно того, является ли парламентское одобрение или соответствующее административное решение "формальной" или "материальной" инкорпорацией, федеральный конституционный суд охарактеризовал эти акты как "специальное предписание по применению" и тем самым высказался в пользу "формальной" инкорпорации <37>. -------------------------------- <36> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 78. <37> See: Ibid. Part I: Analytical report. P. 75, 78.

Итак, принятый парламентом закон об одобрении международного договора имеет две функции: выражая внутреннее решение государства действовать в соответствии с договором и управомочивая президента ратифицировать договор, он одновременно обязывает граждан, органы власти и суды применять нормы договора (после вступления его в силу для Германии) в рамках национальной правовой системы. При этом международные договоры сохраняют характер актов международного публичного права, однако закон обязывает к их применению <38>. -------------------------------- <38> См.: Раушнинг Д. Применение норм международного публичного права в рамках национальной правовой системы // Российский ежегодник международного права. 1998 - 1999. СПб., 1999. С. 281.

Если международный договор не является самоисполнимым, содержит положения, которые не могут быть непосредственно применены во внутригосударственной сфере, то для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, включая применение судами и административными органами, требуется принятие имплементационного законодательства <39>. -------------------------------- <39> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Germany. P. 138.

Заключенные Италией международные договоры должны быть инкорпорированы в национальную правовую систему для того, чтобы приобрести силу внутригосударственного права. При этом для инкорпорации международного договора требуется акт иной, чем подписание, ратификация, принятие, утверждение или присоединение. Такой порядок определяется не Конституцией, которая не содержит признания международных договоров частью национальной правовой системы и не придает им приоритет по сравнению с нормами внутригосударственного права, а обосновывается ссылкой на международное обычное право и является следствием сложившейся внутригосударственной практики <40>. -------------------------------- <40> See: Part II: Country reports. Italy. P. 157.

В зависимости от характера норм, которые для выполнения международных договорных обязательств подлежат изменению, инкорпорация может быть осуществлена конституционным законом, ординарным законом, президентским декретом или административным актом. Необходимый правовой акт подготавливается в соответствии со специальной процедурой (отсылкой) или обычной процедурой. Специальная процедура (отсылка) состоит в имплементационном предписании об обязательности полного осуществления и применения во внутригосударственной сфере международного договора без внесения каких-либо изменений в национальное законодательство. При этом используется формулировка: "Договор должен быть полностью осуществлен". Обычная процедура, напротив, ведет к принятию акта законодательного или административного характера, который устанавливает материальные нормы в соответствии с международными договорными обязательствами. Обе процедуры могут быть использованы для инкорпорации одного и того же международного договора, если он содержит как самоисполнимые положения (в этом случае применяется процедура отсылки), так и несамоисполнимые положения (в этом случае применяется обычная процедура) <41>. Следует отметить, что законы, предусматривающие согласие парламента на ратификацию международных договоров, часто содержат не только разрешение на их ратификацию, но и положения, необходимые для инкорпорации договоров в национальную правовую систему. Таким образом, один закон может включать как разрешение на ратификацию международного договора, так и имплементационные меры в отношении договора <42>. -------------------------------- <41> See: Ibid. <42> Ibid. P. 156.

В Финляндии договор, налагающий на государство международные обязательства, не становится автоматически частью национального права, а нуждается в отдельном акте законодательного или административного характера, придающем договору действие во внутригосударственной сфере <43>. Согласно § 95 Основного закона нормы международных договоров, которые затрагивают область законодательства, должны быть введены в действие во внутригосударственной сфере законом, а нормы иных международных договоров вводятся в действие во внутригосударственной сфере путем указа президента. Частью национального права являются только те международные договоры, которые введены в действие во внутригосударственной сфере отдельным актом законодательного или административного характера. Для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе используются различные способы: во-первых, внесение изменений в действующие законы или издание нового законодательства, нормы которого воспроизводят в той или иной форме соответствующие положения международного договора; во-вторых, имеющее процедурный характер санкционирование внутригосударственного применения международных договоров, в результате которого договору или его соответствующим положениям придается сила норм национального права; и в-третьих, применение вариантов, сочетающих разнообразные элементы, присущие тому или иному способу <44>. -------------------------------- <43> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part II: Country reports. Finland. P. 127. <44> See: Ibid.

М. А. Могунова, приводя положения регламента парламента, касающиеся процедуры одобрения им международных договоров, отмечает, что одновременно с направлением международного договора в парламент на одобрение правительство представляет законопроект, предусматривающий внесение изменений в действующее законодательство, которые необходимы для осуществления норм, содержащихся в договоре. Однако возможно применение и иного порядка, если парламент примет решение о том, чтобы текст вступившего в силу международного договора, одобренного парламентом, был включен в Собрание нормативных актов Финляндии. Тем самым такой договор становится как бы внутренним правом и может действовать непосредственно. Но может использоваться и следующий вариант: после одобрения международного договора парламент издает закон, в котором излагается текст договора с указанием даты вступления его в силу для Финляндии <45>. -------------------------------- <45> См.: Могунова М. А. Государственное право Финляндии. М.: Городец, 2005. С. 86.

Необходимо отметить, что в принятом парламентом законе может быть определено, что тот или иной международный договор подлежит введению в действие во внутригосударственной сфере путем указа президента. Если же договор не затрагивает компетенцию парламента, он вводится в действие на основе указа президента после одобрения его на заседании правительства. Таким образом, для реализации международных договорных обязательств в правовой системе Финляндии требуется издание отдельных актов законодательного или административного характера. Эти акты могут как воспроизводить в той или иной форме соответствующие положения международных договоров ("материальная" инкорпорация), так и иметь процедурный характер, лишь санкционируя включение международных договоров в национальное право ("формальная" или "процедурная" инкорпорация). Итак, отличительной чертой автоматической интеграции является то, что в силу конституционной нормы или практики, признающей международные договоры частью национальной правовой системы, международный договор инкорпорируется в национальное право вследствие вступления его в силу для государства (после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур) и при условии опубликования в официальном издании, без необходимости принятия дополнительных актов законодательного или административного характера, придающих действие положениям договора в национальном праве. Для материальной инкорпорации характерным является принятие отдельных актов законодательного или административного характера, воспроизводящих в той или иной форме те положения международных договоров, осуществление которых должно происходить во внутригосударственной сфере, и тем самым придающих им действие в национальном праве, поскольку сами по себе международные договоры не признаются частью национального права, не имеют в нем силы. Что касается формальной (процедурной) инкорпорации, то в силу отсутствия конституционной нормы или практики, признающей международные договоры частью национальной правовой системы, для инкорпорации международного договора в национальное право требуется имеющий процедурный характер законодательный или административный акт, который не воспроизводит положения международного договора, а лишь санкционирует применение договора во внутригосударственной сфере и определяет его статус в национальном праве, а также необходимо опубликование вступившего в силу договора в официальном издании. Международные договоры (договорные положения), которые не являются самоисполнимыми, не могут быть непосредственно применены во внутригосударственной сфере без адаптации к особенностям национального права, нуждаются в имплементационном законодательстве, придающем им действие в национальной правовой системе. В этом случае реализация международных договорных обязательств осуществляется в порядке материальной инкорпорации, предполагающей воспроизведение в той или иной форме содержания договора, его правил в акте законодательного или административного характера.

Название документа