Специфика применения оговорки к учредительным документам международных организаций

СПЕЦИФИКА ПРИМЕНЕНИЯ ОГОВОРКИ К УЧРЕДИТЕЛЬНЫМ ДОКУМЕНТАМ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Д. Г. АРУТЮНЯН, К. А. ШАПИЕВ

Арутюнян Д. Г., аспирант кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов.

Шапиев К. А., аспирант кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов.

Особенный характер учредительных актов международных организаций в области оговорок нашел свое отражение в п. 3 ст. 20 Венской конвенции о праве международных договоров, где закреплено следующее: "В том случае, если договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятие ее компетентным органом этой организации" <1>. Как мы можем увидеть из вышесказанного, в данной категории подчеркивается преимущество внутренних правил организации перед правилами, устанавливаемыми Венской конвенцией. -------------------------------- <1> Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. М., 1997. С. 21.

Исторически сложилось так, что в большинстве уставов международных организаций вопрос об оговорках не регулировался. Даже существовал ряд документов, содержащих запрет на применение оговорок, например Статут Лиги Наций. И лишь за редким исключением оговорки прямо разрешались - международный союз для защиты литературной и художественной собственности. Приведем пример, взятый из практики Лиги Наций. В ч. 1 ст. 1 Мирного договора между Союзными и Объединившимися державами и Германией указывалось следующее: "Первоначальными Членами Лиги Наций являются те из подписавших, имена которых значатся в Приложении к настоящему Статуту, а также Государства, равным образом названные в Приложении, которые приступят к настоящему Статуту безо всяких оговорок, посредством декларации..." <2>. Таким образом, ст. 1 запрещала формулировать оговорки 27 первоначальным членам и 13 приглашенным государствам. Но, несмотря на категоричный запрет, исключение было сделано для Швейцарии <3>, которая относилась ко второй группе. Совет Лиги принял швейцарское заявление, в котором говорилось, что принятие Статута Швейцарией потеряет свою силу в случае, если в ходе референдума оно не будет поддержано кантонами. Кроме этого, Совет позволил Швейцарии ограничить свое участие в санкциях, так как членство в Лиге было несовместимо со статусом строгого нейтралитета. Статьи 16 и 17 Статута обязывали членов воздерживаться от экономических отношений с государством, прибегнувшим к войне и тем самым нарушившим ст. ст. 12, 13 и 15 Статута, предоставлять свою территорию для прохода сил, участвующих в военных санкциях. Швейцария обусловливала свое присоединение признанием неприкосновенности ее территории и запретом военного прохода через нее. Совет Лиги Наций согласился на условия Швейцарии, фактически выйдя за рамки своих полномочий. Статут строго запрещал оговорки, и преодолеть данный запрет можно было лишь в случае явно выраженного согласия всех членов Лиги. Данное решение Совета имело политический характер. Примечательно, что впоследствии Люксембург был вынужден снять свою оговорку о нейтралитете, а Германии совет не разрешил сделать оговорку о неучастии в санкциях. -------------------------------- <2> Версальский мирный договор. Полный перевод с фр. подлинника // Итоги империалистической войны. Серия мирных договоров / Под ред. Ю. В. Ключникова и А. В. Сабанина. М.: Издание Литиздата НКИД, 1925. <3> Mendelson M. H. Reservations to the Constitutions of International Reservations // British Yearbook of International Law. 1971. P. 140.

В течение длительного времени существовал единый режим оговорок, который применялся ко всем договорам независимо от их характера. Однако, что касалось учредительных актов международных организаций, классический принцип начал вытесняться. Анализ примеров показывает, что "правило единогласия применялось лишь внешне или по стечению обстоятельств" <4>. Так как дело касалось уставов, генеральный секретарь настаивал на необходимости передачи оговорки на рассмотрение компетентного органа международной организации. Важно отметить, что решение в таких органах принималось не единогласно, а большинством голосов, что уже являлось отклонением от традиционного подхода. Подтверждением этому служит заявление США к уставу ВОЗ, где ассамблея принимает решение двумя третями голосов. -------------------------------- <4> См.: Imbert P. H. Les reserves aux traites multilateraux. Evolution du droit et de la pratique depuis lavis consultative donne par la Cour internationale de justice le 28 mai 1951. Paris: Pedone, 1979. P. 40.

Специальный докладчик Комиссии международного права Х. Уолдок в своем докладе предложил применять в отношении учредительных актов международных организаций метод обращения к органам, уполномоченным толковать эти документы <5>. И с этого периода Комиссия в полном объеме приступила к разработке проблемы оговорок к уставам международных организаций. Предложение об учредительных актах содержалось во всех проектах статей по праву договоров. Х. Уолдок тем не менее не порывал с общим режимом оговорок. Согласно его позиции обращение к компетентному органу ограничивалось лишь теми случаями, когда против оговорки выдвигалось возражение. Это ограничение утратило силу в 1965 г. <6>. -------------------------------- <5> Yearbook of the ILC. 1962. Vol. II. P. 61. <6> Ibid. 1965. Vol. II. P. 51 - 52.

И хотя общая позиция КМП по данному вопросу в ходе обсуждения кардинально не менялась, метод обращения к компетентному органу неоднократно оспаривался, в том числе и Советским Союзом. В ходе Венской конференции советский представитель выступил за исключение п. 3 ст. 20 из Конвенции <7>, выделив при этом основные недостатки данного положения. Во-первых, оно ограничивало суверенное право государств заявлять оговорки к учредительным актам международных организаций. Это суверенное право подчинялось воле органов международных организаций. Внимание участников конференции было обращено на то, что данное положение не соответствует сложившейся практике государств - при подписании, принятии и присоединении к учредительным актам делается большое количество оговорок и заявлений. Во-вторых, в проекте не было проведено различие между универсальными и региональными организациями. Советский Союз придерживался данной позиции и при разработке Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В результате при присоединении к этой Конвенции СССР заявил оговорку о том, что п. 3 ст. 20 будет для него необязательным, поскольку он противоречит сложившейся международной практике <8>. -------------------------------- <7> Report of the UN Conference on the Law of Treaties. First Session. Vienna. 26 March - 24 May, 1968. (A/CONF. 39/11) <8> Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 16. С. 263.

Но следует отметить и тот факт, что не только Советский Союз выступил с критикой рассматриваемого положения. Свои поправки предложили Франция, Тунис и Швейцария. Они сводились к тому, что п. 3 ст. 20, с одной стороны, содержит вещи, весьма очевидные. С другой стороны, он применяется в случаях, которые уже оговорены в специальных правилах о принятии новых членов каждой международной организации <9>. -------------------------------- <9> A/CONF. 39/C. 1/L. 97, 113.

Но, несмотря на доводы советской делегации, п. 3 ст. 20 был сохранен. В нем подчеркивается особый характер учредительных документов международных организаций как международных договоров. Посредством данного договора создается новый субъект международного права <10>. Отсюда следует и вывод, что государство, которое соглашается быть связанным этим договором, становится не просто "государством-участником", а "государством-членом". Если государство, желающее стать участником международного договора, заявляет к нему оговорку, другие участники вправе в индивидуальном порядке решать вопрос о том, будет ли действовать договор между автором оговорки и каждым из этих государств. Вопрос о членстве в международной организации требует коллективного решения. Он поручается компетентному органу как выразителю общего мнения членов организации <11>. -------------------------------- <10> О правосубъектности международных организаций см.: Лукашук И. И. Международная организация как сторона в международных договорах // СЕМП. 1960. С. 144 - 156. <11> Колесник В. В. Оговорки к международным договорам. М., 2001. С. 128.

Обращение непосредственно к членам международных организаций практиковалось Генеральным секретарем ООН в случаях, когда устав не успевал вступить в силу. США, Франция и Гватемала выступили с "декларациями", а фактически заявили оговорки к уставу Международной организации по делам беженцев (заявления Франции и Гватемалы касались их участия в финансировании организации). Главным образом возникал вопрос об определении их характера, что не входило в полномочия Генерального секретаря как депозитария. Организации предстояло решить ряд острых вопросов, что привело к необходимости вступления в силу устава. Всем заинтересованным государствам был выслан текст оговорок, а также была выражена просьба - в течение определенного срока выразить свое мнение по данным оговоркам. Так как ответов не было предоставлено по истечении срока, устав вступил в силу 20 августа 1948 г., при этом заявившие оговорку государства стали членами организации. Опыт показал, что регулирование режима оговорок в рамках устава международной организации, а в общем и любого международного договора, поможет в случае возникновения спорных вопросов. Подводя итог, отметим, что п. 3 ст. 20 явился данью особому характеру учредительных документов международных организаций. Он отличается своей схематичностью и ограничивается регулированием процедурной стороны вопроса об оговорках. Авторы Венской конвенции 1969 г. сосредоточили свое внимание на этом аспекте, справедливо рассудив, что более глубокая разработка выйдет за рамки права договоров. Анализ оговорок к уставам международных организаций неизменно поднимает ряд вопросов права международных организаций, и среди них - суверенитет государств-членов и компетенция органов. Особенности режима оговорок к этой категории договоров проистекают из особого характера. Членство в международной организации - это больше, чем простое принятие государством обязательств по международному договору. Государствам-членам предстоит совместная работа в рамках организации, то есть по принципу коллективности, нашедшему свое отражение в п. 3 ст. 20 Венской конвенции.

Название документа