Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ <1>

Л. В. АНДРИЧЕНКО

Андриченко Л. В. - ведущий научный сотрудник отдела конституционного права РАП, докт. юрид. наук.

Современная миграционная ситуация в России во многом сформирована в результате изменений в политической, социально-экономической, демографической и иных сферах, произошедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов. Снятие значительного количества ограничений на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, пребывание на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства, установление свободы внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытости отечественной экономики для иностранных инвестиций, развитие деловых, семейных связей, туризма - все это привело к резкому увеличению потоков миграции. Масштабные динамические процессы внешней и внутренней миграции населения потребовали от Российской Федерации выработки современного законодательства, соответствующего международным стандартам и направленного на обеспечение прав и свобод человека из числа мигрантов, а также на сохранение безопасности страны, ее населения от угроз, вызываемых неконтролируемыми миграционными процессами. Поэтому с этого периода начала целенаправленно формироваться правовая база в области регулирования миграции населения в России. В настоящее время правовое регулирование миграционных отношений в России осуществляют Конституция Российской Федерации, а также целый ряд федеральных законов и других нормативных правовых актов, общепризнанные принципы и нормы международного права в области миграции, международные договоры и соглашения, в которых участвует наше государство. Признавая требования международного права, Российская Федерация закрепила в своей Конституции право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободный выезд за пределы государства и беспрепятственное возвращение граждан в страну (ч. 2 ст. 27), гарантии предоставления политического убежища (ч. 1 ст. 63). Названные гуманистические принципы и нормы лежат в основе формирования правовой основы регулирования миграционных отношений в России. В развитие конституционных положений в Российской Федерации принято и действует значительное количество федеральных законов, обеспечивающих регулирование миграционных отношений. К их числу можно отнести Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (1993 г.), Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (1996 г.), Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (2002 г.). Кроме того, в настоящее время в правовой системе государства можно выделить также два федеральных закона, специально направленных на регулирование правового статуса мигрантов: Федеральный закон "О беженцах" (1993 г.) и Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" (1993 г.). Помимо названных Федеральных законов, отдельные нормы, регулирующие отношения, связанные с перемещениями населения, содержатся также в Законе Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (1993 г.), Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (2001 г.), Уголовном кодексе Российской Федерации (1996 г.), Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (1991 г.) и др. Принятие указанных актов позволило решить многие поставленные перед страной задачи, касающиеся упорядочения въезда в Российскую Федерацию и выезда из страны лиц, установления паспортно-визового режима проживания на территории государства, определения порядка регистрации лиц по месту жительства и месту пребывания. Ими предусматривается также централизованный учет (создание единого банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, устанавливаются меры ответственности за незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Особое значение придается актам, регламентирующим правовой статус вынужденных мигрантов - беженцев и вынужденных переселенцев. В них закрепляются основания и процедуры признания лиц беженцами и вынужденными переселенцами, а также утраты данного статуса. Кроме того, они определяют экономические, социальные и юридические гарантии защиты прав и законных интересов указанных лиц, в том числе регламентируют режим их передвижения, порядок оказания медицинской помощи, порядок и размеры получения денежных пособий; устанавливают полномочия государственных органов по осуществлению в отношении названных лиц мер государственной поддержки. Принятие указанных актов обусловлено целями оказания гуманитарной помощи со стороны государства лицам, ищущим убежище в России. Кроме законодательных актов существенная роль в области регулирования миграционных отношений отводится подзаконным нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти. В значительной степени их принятие обусловлено наличием в области регулирования миграции большого количества административных процедур (квотирование, разрешение, регистрация, учет, контроль, депортация и др.), что во многом связано с природой самих миграционных отношений, существенную роль в которых играет такой субъект, как государство в лице его органов исполнительной власти. Так, с помощью подзаконных нормативных правовых актов регулируется порядок введения и действия миграционных карт; утверждаются правила расходования средств из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению незаконно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства при невозможности установления приглашающей стороны. Кроме того, указанными актами определяется порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, разрешений на работу, разрешений на временное проживание в Российской Федерации, видов на жительство, устанавливаются размеры квот приема в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства для осуществления трудовой деятельности; определяются перспективные территории для расселения мигрантов; регламентируется порядок предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан на период их пребывания в Российской Федерации. Для обеспечения скоординированной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации ими единой государственной миграционной политики федеральным Правительством в марте 2003 г. одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, определяющая содержание и основные направления их деятельности в указанной сфере. Особое внимание Российская Федерация уделяет международному правовому сотрудничеству в регулировании внешней и внутренней миграции. Ярким примером приверженности России международным принципам и нормам в области регулирования вынужденной миграции стала ратификация Российской Федерацией в 1992 г. Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г. Указанные международные документы предопределили в последующем содержание законодательства Российской Федерации о беженцах. Наряду с этим Россия прилагает усилия, чтобы обезопасить себя от незаконной миграции и связанных с ней негативных последствий. Речь идет, прежде всего, о ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее (вступили в силу для России 25 июня 2004 г.). В рамках международного сотрудничества по борьбе с незаконной миграцией Россия участвует также в подготовке и заключении двусторонних соглашений о реадмиссии. На сегодняшний день пока заключено только одно из таких соглашений - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики от 12 мая 2003 г. "О приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики". Вместе с тем ведутся переговоры о заключении аналогичных соглашений с другими странами. На международном региональном уровне Российская Федерация является инициатором и активным участником многих многосторонних соглашений, заключенных в рамках СНГ, а также с государствами, не входящими в состав СНГ, по вопросам миграции населения, в частности соглашения, касающиеся помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), сотрудничества в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (1994 г.), борьбы с незаконной миграцией (1998 г.) и др. Заключение названных соглашений направлено на усиление контроля со стороны государства над миграционными процессами, пресечение незаконной миграции в целях обеспечения национальной безопасности и соблюдения прав мигрантов. Ряд двусторонних межгосударственных и межправительственных соглашений Российской Федерации с государствами, входившими ранее на правах республик в состав СССР, касается регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев <1>. Данные соглашения вызваны необходимостью обеспечения прав лиц на сохранение родственных, этнических, культурных, языковых и иных связей населения единого прежде государства. Соглашения предусматривают положения, закрепляющие имущественные, финансовые и жилищные гарантии лицам, добровольно покидающим государство своего постоянного проживания и переезжающим на постоянное место жительства на территорию другого государства (переселенцам и членам их семей). -------------------------------- <1> Всего было заключено 10 таких соглашений. К их числу можно отнести: Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 2001 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1997 г. и др. Однако реально в настоящее время действует только часть таких соглашений.

Посредством международных соглашений, заключенных как на двусторонней, так и на многосторонней основе, Россия решает вопросы упорядочения взаимных поездок граждан. Так, в целях налаживания и упрочения интеграционных связей между государствами, а также исходя из необходимости максимального упрощения пересечения Государственной границы, Российская Федерация заключила ряд соглашений с другими государствами о безвизовых поездках граждан. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в России сложилось в целом довольно обширное законодательство в области регулирования отношений, возникающих в сфере миграции населения. Оно позволяет решать многие вопросы, связанные с осуществлением контроля над перемещениями населения и оказанием поддержки наименее защищенным лицам. Тем не менее все еще остается нерешенным большой круг проблем, связанных с определением отдельных категорий мигрантов, разграничением полномочий в сфере регулирования миграции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере обеспечения прав отдельных видов мигрантов. Кроме того, не решены в целом вопросы систематизации законодательства в сфере миграции, что негативно отражается на устранении имеющихся коллизий и пробелов в регулировании миграционного законодательства. Сохраняется фрагментарный характер в регулировании отдельных направлений и видов миграции, отсутствует дифференцированный подход в обеспечении экономического положения отдельных категорий мигрантов (например, добровольных переселенцев), имеются устаревшие нормы. Законодательные средства, к сожалению, не позволяют до конца предотвращать и минимизировать негативные последствия миграции населения. Процедуры контроля, связанные с перемещениями лиц внутри территории страны, излишне усложнены и неэффективны. Нельзя не признать также существование и таких просчетов правового обеспечения в области миграции, как недостаточно жесткое правовое воздействие на лиц, содействующих нелегальной миграции, организаторов трафика, работодателей, использующих труд мигрантов с нелегальным правовым статусом и т. д. Результатами таких до конца не урегулированных миграционных процессов являются: рост криминогенных очагов, неравномерности развития регионального рынка труда, угрозы безопасности приграничным субъектам Федерации, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке (демографическая экспансия), и др. Кроме того, следует отметить и такой немаловажный момент, как отсутствие в настоящее время проведения всесторонней научно-практической прогнозируемости миграционных процессов в стране в целом и в отдельных регионах. Квотирование, как оказалось, в силу различных причин, прежде всего связанных с недостатками в контроле над миграцией и как результат - наличием значительного количества незаконных мигрантов, не играет существенной роли в прогнозировании миграционных процессов. Данная функция (прогнозирование) должна осуществляться под руководством федерального органа исполнительной власти в сфере миграции (в данном случае это Федеральная миграционная служба), однако она в полной мере не реализуется. Между тем для эффективного управления миграционными процессами необходимо осуществлять как долговременное, так и текущее прогнозирование миграционных процессов. Такое прогнозирование возможно только на основе четко отлаженного, а также по единой для всех регионов методологии мониторинга миграционных потоков. Таким образом, продолжает оставаться актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обеспечение национальной безопасности государства. Разработка такого законодательства преследует еще одну цель: создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией на себя обязательствами. Остановимся более подробно на некоторых проблемах развития законодательства в сфере миграции, являющихся, как представляется, наиболее актуальными в современный период. Выше уже отмечалось, что в регулировании миграционных отношений значительная роль отводится подзаконным нормативным правовым актам. Во многом такое положение оправданно, поскольку необходимость осуществления контроля над миграционными процессами обусловливает необходимость наличия, как уже сказано, значительного количества административных процедур и определения порядка их реализации органами исполнительной власти. Однако в немалой степени такое положение в правовой основе регулирования миграционных отношений обусловлено, на наш взгляд, и юридически уязвимым содержанием действующих законов в данной области отношений, стремлением законодателя уйти от регламентации ряда конкретных вопросов обеспечения и защиты прав мигрантов. В том числе это осуществляется и путем включения в содержание текста закона большого количества отсылочных норм к актам подзаконного уровня. Излишнее количество таких отсылочных норм, направленных на регулирование миграционных отношений, порождает ряд существенных проблем при реализации закона, поскольку создает ситуацию прямой зависимости действия закона от сроков принятия, а иногда и содержания текста подзаконных актов. Это означает, что само по себе принятие закона является недостаточным для осуществления правового регулирования возникающих миграционных отношений, и, пока не создана соответствующая закону подзаконная база, закон фактически не будет работать, даже если юридически он и вступил в силу. Примеры законодательного регулирования в области миграции населения достаточно часто свидетельствуют, что к моменту вступления закона в силу подзаконная база бывает не только не принята, но даже и не подготовлена. В связи с этим период реального вступления закона в силу иногда растягивается на довольно длительный срок. Так, например, подзаконная база по Федеральному закону "О беженцах" (в ред. 1997 г.) формировалась на протяжении более чем шести лет, хотя формально этот Закон вступил в силу со дня его опубликования в июне 1997 г. В качестве конкретного примера можно также сослаться на Постановление Правительства Российской Федерации N 167 "О порядке предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации", принятое 24 марта 2003 г., т. е. почти через полгода после вступления в силу Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Хотя есть примеры, когда необходимые для реализации названного Закона акты принимались и с гораздо большим опозданием <1>. Все это, безусловно, не способствует эффективной и своевременной реализации законов в области миграции, накапливает потенциал негативного отношения к закону со стороны населения. -------------------------------- <1> Например, Министерство труда и социального развития Российской Федерации издало в целях реализации статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Приказ N 175 "Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников" только 15 июля 2003 г., а зарегистрирован он был только 15 августа 2003 г., N 4985, т. е. больше чем через год после принятия Закона.

Другой негативной стороной отсылочного содержания значительного количества норм законодательных актов в сфере миграции является то, что при такой ситуации нередко происходит искажение содержания норм законов в актах подзаконного уровня, когда подзаконным актом, по существу, корректируется содержание закона. В качестве подобного примера противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней можно привести следующий. Пункт 9 статьи 18 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований в Законе является исчерпывающим. При этом в пункте 9 (подпункт 4) статьи 18 рассматриваемого Закона говорится о том, что разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения. Вместе с тем в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. N 941 "О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу" установлено, что "основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Закона". Получается, что между отмеченными положением Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и положением Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. N 941 имеются существенные расхождения. Наличие "недостоверных или искаженных сведений" не всегда совпадает с наличием "поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений". Таким образом, текст Постановления Правительства Российской Федерации дополняет перечень указанных оснований, установленных в Законе, что недопустимо. Наличие подобных коллизий правовых норм в актах разного уровня, безусловно, разрешается в пользу закона. Вместе с тем подобного факта можно было бы избежать, если бы в акте подзаконного уровня дословно повторялась норма закона, если этого требует юридическая техника подготовки нормативного правового акта. В отдельных случаях противоречия правовых норм можно наблюдать и на уровне одного закона. К примеру, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержит положения, направленные на ограничение свободы перемещения временно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан (статья 11). Установленное ограничение не соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27). Более того, сам Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в общем положении закрепляет право иностранных граждан на свободу передвижения в пределах территории Российской Федерации (пункт 1 статьи 11), а в конкретной норме - отменяет его (пункт 2 статьи 11). Безусловно, такая коллизия должна быть устранена только путем внесения изменений в Закон, а вопросы привлечения иностранных граждан в отдельные регионы должны решаться конституционными способами. Значительное количество отсылочных норм содержит и Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Закрепляя обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, Закон устанавливает, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. При этом сам названный Закон не предусматривает порядка осуществления регистрации, сроков ее проведения, не закрепляет гарантии прав граждан, отнеся решение этих вопросов к Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, которыми регламентируются, по существу, все процедуры регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Таким образом, совершенствование законодательства в области миграции должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также реально соответствовать складывающимся миграционным процессам. Недостатком существующего правового регулирования сферы миграционных отношений является также закрепление излишне широких дискреционных полномочий должностных лиц органов государственной власти. Так, например, статья 18 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", регламентируя порядок приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, предусматривает необходимость наличия заключения соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения. Однако сам порядок выдачи такого заключения определяется Инструкцией об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников, утвержденной Приказом Минтруда России от 15 июля 2003 г. N 175 (зарегистрирован в Минюсте России 15 августа 2003 г., N 4985). Последняя же ставит решение вопроса о целесообразности привлечения и использования иностранных работников в зависимость от административного усмотрения государственных служащих территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, которые рассматривают заявление о выдаче заключения на привлечение и использование иностранных работников, учитывая предложение центра занятости о целесообразности (либо нецелесообразности) привлечения иностранных работников. При этом на законодательном уровне никаких критериев, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила в Российской Федерации, не устанавливается, что может повлечь на практике нарушение прав граждан Российской Федерации в обеспечении их преимущественной занятости <1>. -------------------------------- <1> См. об этом: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: Проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1. С. 8.

К сожалению, недостаточное внимание в настоящее время уделяется унификации понятийного аппарата правовой основы в области миграции населения. Представляется важным закрепление в законодательстве Российской Федерации в области миграции терминов, не имеющих двойного толкования, искажения их смыслового содержания или допускающих разночтения в их интерпретации. Применение единого понятийного аппарата имеет целью упрощение согласованной реализации законодательства, благодаря чему не происходит размывания или подмены используемых правовых понятий. Следует отметить, что в российском законодательстве на федеральном уровне в настоящее время отсутствует нормативное определение понятий "мигрант" <1>, "миграция", хотя их употребление довольно часто встречается в нормативных правовых актах, причем как в указанном виде, так и в форме образованных от данных слов прилагательных ("миграционный", "иммиграционный" и пр.) <2>. Отсутствие общего определения понятия "мигрант" в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких видовых категорий мигрантов, как "беженец", "вынужденный переселенец", "лицо, ищущее убежища", "иностранный работник", "иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и др. -------------------------------- <1> В отдельных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации соответствующие понятия устанавливаются. Например, в Целевой миграционной программе Челябинской области на 2003 - 2005 годы, утвержденной Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 28 ноября 2002 г. N 740, понятие "мигрант" определяется как "лицо, совершающее миграцию". Однако корреспондирующее понятие "миграции" при этом не приводится. Полагаем, что такая трактовка понятия "мигрант" едва ли окажется полезной. Кроме того, цели законодательного регулирования, в том числе необходимость сохранения единых подходов к указанным понятиям в правовом регулировании миграционных отношений в Российской Федерации, требуют закрепления общих понятий в указанной сфере для всей правовой системы государства. При этом указанные понятия должны соответствовать общепринятым международным и мировым подходам в их понимании. <2> Безусловно, как социальный феномен миграция может рассматриваться в различных аспектах, наиболее широким из которых является обозначение ее как пространственного движения народонаселения (см.: Демографический энциклопедический словарь. М., 1995. С. 269). Интерес представляет понятие миграции в более узком аспекте, необходимом для целей законодательного регулирования, т. е. обозначения тех факторов, которые необходимы для осуществления государственного правового воздействия на отношения, связанные с процессами миграции.

Вместе с тем полагаем, что определение понятий "миграция", "мигрант" на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и укажет круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются. Следует отметить, что в международных актах понятия "миграция" и "мигрант" получили широкое распространение. Однако в большинстве актов, принимаемых в этой сфере, термин "миграция" определяется только для данного конкретного документа. Такая ситуация затрудняет единообразное толкование и применение термина "миграция". Так, определение, предлагаемое в решении о концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, подписанном в Астане 16 сентября 2004 г., в том числе и Российской Федерацией, в соответствии с которым "миграция населения - перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства", может применяться, как отмечено в самом решении, только для целей данного документа и только в отношении международной миграции населения. Применительно к целям данного документа дается также и определение термина "мигрант" как гражданина государства - участника СНГ, третьего государства или лица без гражданства, соблюдающего правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства - участника СНГ. Ранее аналогичное определение было дано в решении Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96. Согласно указанным определениям понятие "мигрант" является родовым по отношению к другим видовым понятиям мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев, переселенцев и др.). Вместе с тем с предложенным определением понятия "мигрант" для целей законодательного регулирования в Российской Федерации едва ли можно согласиться. По существу оно включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения через государственные границы. Использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться любое лицо, осуществляющее любое перемещение через государственную границу (в том числе и граждане, осуществляющие кратковременные туристические поездки), причем внутренние мигранты, исходя из этого понятия, не будут учитываться. В связи с этим требуется доктринальное исследование указанных понятий для более точного их определения в законодательстве Российской Федерации. Семантический анализ термина "миграция" показывает, что он образован от латинского слова "migratio", что дословно означает "переход", "переезд", "переселение". Таким образом, его значение состоит, прежде всего, в пространственном перемещении людей. Именно так определяется и трактуется данное понятие практически во всех современных словарях, также оно рассматривается в социологической, политологической и иной литературе <1>. -------------------------------- <1> См. об этом подробнее: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: Понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: Состояние, проблемы, эффективность защиты. Н. Новгород, 2004. С. 42 - 43.

Термин "миграция", употребляемый в юридической сфере, преимущественно сохраняет свое общее значение. Вместе с тем если анализировать юридическое содержание данного термина, связанное с его употреблением в юридических актах, то можно заметить, что его содержание объективно сужается в связи с тем, что оно дополняется некоторыми юридическими признаками: во-первых, данное перемещение - это такое перемещение, которое связано с изменением места жительства лица (навсегда или на определенный, но достаточно длительный срок) либо с изменением его места пребывания на определенный установленный законом срок (например, более чем на три месяца); во-вторых, оно связано также с тем, что в результате перемещения лицо пересекает определенные территориальные границы - государственные или административные. Только в этом случае процесс перемещения рассматривается собственно как миграция. На базе нормативного определения понятия "миграция" будет возможно определить и классификацию миграционных потоков в практических целях необходимого объема правового регулирования. Так, поскольку вынужденной миграцией можно назвать подавляющее большинство переселений, то из всего объема вынужденной миграции законодатель может выделить в соответствии с целями и задачами государственной миграционной политики те виды миграции, в отношении которых государство должно осуществлять поддержку, исходя из приоритетных государственных интересов. Производным от термина "миграция" является термин "мигрант". Мигрантом может признаваться любое физическое лицо, независимо от его статуса (гражданин, иностранный граждан, лицо без гражданства), а также его возраста. На наш взгляд, мигрант - это лицо, совершающее пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанное с изменением им места жительства либо изменением места пребывания на определенный, установленный законом срок. В рамках существующего многообразия правовых статусов мигрантов на законодательном уровне возможно установление конкретных категорий мигрантов, в отношении которых государство будет оказывать защиту либо осуществлять политику преференций. Таким образом, общий правовой статус мигранта будет дополняться специальными по отношению к нему правовыми статусами беженца, вынужденного переселенца, добровольного переселенца, трудящегося-мигранта и др. <1>. -------------------------------- <1> См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 49.

Определив указанные понятия, можно выделить содержание миграционных правоотношений. По нашему мнению, миграционные правоотношения - это урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля над перемещениями лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства) по территории Российской Федерации а также через Государственную границу Российской Федерации, и оказанием государственных услуг в сфере миграции. Субъектами миграционных отношений будут являться, с одной стороны, граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, реализующие свое право на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, с другой стороны, органы государственной власти. Органы местного самоуправления будут участниками таких отношений только в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями либо в случае, если они самостоятельно (на основании предоставленных им федеральным законом прав) возьмут на себя отдельные обязательства по социальному обустройству мигрантов с установлением расходных обязательств за счет средств бюджетов муниципальных образований. Безусловно, что в осуществлении контроля нуждаются далеко не все перемещения лиц, а только те, как было указано выше, которые сопровождаются пересечением территориальных границ и при этом перемещение совершается либо навсегда, либо на определенный отрезок времени. Для целей законодательного регулирования нет необходимости приравнивать к процессам миграции перемещения людей, в том числе связанные и с пересечением границ субъектов Федерации, если они, например, связаны с ежедневными поездками на работу (из Московской области в Москву и обратно). Определение четкого понятийного аппарата - основная задача развития миграционного законодательства, процесс становления которого сейчас имеет место. К сожалению, вопрос не ограничивается только определением названных выше понятий. Имеются проблемы и с определением других юридических понятий в этой области отношений: вынужденного переселенца, переселенца, иностранного работника и др. Так, например, понятие "вынужденный переселенец", принятое в российском законодательстве, по степени защиты во многом не соответствует разрабатывающемуся в настоящее время на международном уровне понятию "лицо, перемещенное внутри страны" (ПВЛ) <1>. В рамках Комиссии ООН по правам человека активно проводится работа по определению понятия "лица, перемещенные внутри страны", были разработаны Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны, имеющие рекомендательное значение для государств <2>. Отличительной особенностью перемещения лиц внутри страны также является принудительное или недобровольное передвижение их в пределах одного государства. Однако перечень обстоятельств, вынудивших лицо изменить место жительства, на основании которых ему предоставляется соответствующая защита, оказывается более широким по сравнению с теми, которые определены в отношении вынужденных переселенцев в России (не только преследования по различным мотивам, но и вооруженные конфликты, повсеместные проявления насилия, нарушения прав человека, стихийные или вызванные деятельностью человека бедствия) <3>. Лица, добровольно перемещающиеся с одного места жительства на другое по причинам экономического, общественного или культурного характера, не подпадают под определение лиц, перемещенных внутри страны. Вполне очевидно, что применение в российском законодательстве подходов, получающих признание на международном уровне в отношении перемещенных внутри страны лиц, повысит защиту нарушенных прав человека. Поэтому его использование в дальнейшем в российском законодательстве может рассматриваться в числе перспективных мер развития. -------------------------------- <1> См.: Денг Ф. Развитие международных подходов к проблеме лиц, перемещенных внутри страны // Правовые и социальные проблемы лиц, перемещенных внутри страны. М., 2003. С. 5 - 8. <2> Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны не являются ни декларацией прав перемещенных внутри страны лиц, не налагают юридических обязательств по их соблюдению государствами. Однако Руководящие принципы... еще раз провозглашают в более детальном виде многие международные юридические нормы или просто называют их в целях облегчения их применения в случаях перемещений лиц внутри страны. Они также проясняют целый ряд моментов, касающихся лиц, перемещенных внутри страны, в случаях, когда международное право содержит некоторую неясность или даже пробелы. В этих целях во введении к Руководящим принципам подчеркивается, что они отражают международные нормы в области прав человека и положения международного гуманитарного права // Пособие по применению Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Институт Брукингса. Проект по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Координация гуманитарной деятельности. 1999. С. 1 - 2. <3> См.: UN Doc. E/CN.4/1998/53/Adol.2; UN DOC. E/CN.4/1999/79. P. 5.

Что касается понятия "переселенец", то оно в настоящее время применяется только к лицам, проживающим в государствах, с которыми Российская Федерация заключила соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, и выразившим желание переселиться на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Однако следует иметь в виду, что оно закрепляется для целей каждого конкретного соглашения и не применяется к переселенцам из других государств, с которыми не заключены такие соглашения либо соглашения с которыми по каким-либо причинам не действуют. Причем закрепленные в названных соглашениях понятия переселенцев существенно отличаются друг от друга. Так, например, согласно Соглашению между Российской Федерацией и Украиной о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, подписанному в Харькове 16 февраля 2001 г., под переселенцем понимается дееспособное лицо, подпадающее под действие статьи 1 данного Соглашения, получившее в установленном порядке документ, подтверждающий статус переселенца. В статье 1 говорится о том, что названное Соглашение регулирует вопросы добровольного переселения лиц, которые являются гражданами одной Стороны, постоянно проживающими на территории другой Стороны и добровольно переселяющимися на территорию Стороны, гражданами которой они являются. Помимо этого, Соглашение распространяется также на лиц, имеющих право получения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке, и на лиц, имеющих основания для приобретения гражданства Украины путем определения своей принадлежности к гражданству Украины или возобновления гражданства Украины. Как видим, в соответствии с названным Соглашением последнее распространяется на лиц, являющихся гражданами государств, в которые данные лица переселяются, а также на лиц (применительно к переселенцам в Российскую Федерацию), имеющих право получения российского гражданства в упрощенном порядке. При этом применительно к переселенцам не уточнено понятие "переселяющиеся", через которое дается определение. Речь идет, как видим, о случае, близком к типичной ошибке в определениях: "idem per idem" - "то же через то же". Это означает лишь, что определения просто не получилось. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 6 июля 1998 г.) распространяется уже только на граждан Российской Федерации, переселяющихся из Республики Казахстан в Российскую Федерацию, и граждан Республики Казахстан, переселяющихся из Российской Федерации в Республику Казахстан. По данному Соглашению понятие "переселенец" - это гражданин государства одной из Сторон, добровольно покидающий территорию государства своего постоянного проживания и переезжающий на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства (статья 2). Таким образом, круг лиц, на которых распространяются указанные Соглашения, существенно различается. В связи с этим выработанные в рамках данных Соглашений понятия могут действовать только применительно к целям названных документов и не могут быть использованы для развития миграционного законодательства в целом. Следует также отметить, что указанные в соглашениях понятия переселенцев невозможно будет использовать и для целей Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, проект которой разрабатывается в настоящее время <1>. Поэтому принятие и реализация данной Программы потребуют выработки соответствующего определения добровольно переселяющихся лиц в Российскую Федерацию из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Заметим, что в данном случае нельзя будет воспользоваться и определением "соотечественники за рубежом", содержащимся в определении названной Государственной программы. Оно в настоящее время содержится в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (статья 1), но оно применяется только к целям данного Закона: осуществлению поддержки Российской Федерацией своих соотечественников, проживающих за рубежом, т. е. за пределами Российской Федерации <2>. -------------------------------- <1> Распоряжением Президента Российской Федерации от 4 февраля 2006 г. N 41-рп "О межведомственной рабочей группе по разработке Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" предусмотрено образовать соответствующую межведомственную рабочую группу, которой надлежит представить в установленном порядке до 1 июня 2006 г. проект Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. <2> Более подробно о понятии "соотечественник за рубежом" см. в статье: Андриченко Л. В., Елеонский В. О. Законодательное регулирование прав добровольных переселенцев в Российской Федерации // Федерализм. 2004. N 1. С. 131 - 132.

Кроме того, надо иметь в виду, что понятие "переселенцы" законодательно не закреплено и применительно к добровольным переселенцам, перемещающимся в пределах территории Российской Федерации через границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В российском внутреннем законодательстве отсутствует также понятие "трудящийся-мигрант", закрепленное в ряде международных правовых актов, в которых участвует Российская Федерация <1>. Однако этими актами определяется лишь одна из категорий лиц, которые могли бы подпадать под категорию трудящихся-мигрантов, а именно иностранные трудящиеся-мигранты, то есть лица, временно выезжающие из государства постоянного места жительства для устройства на работу в другое государство. В связи с этим возникает проблема соотношения данного понятия ("трудящийся-мигрант") с такими понятиями, закрепленными в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", как "иностранный работник" и "иностранный гражданин, зарегистрированный в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя". -------------------------------- <1> См., например: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1457.

Понятие "иностранный работник" в названном Федеральном законе определяется как "иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность", то есть работу на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) (статья 2). Представленное определение иностранного работника требует более детального рассмотрения. Как отмечено выше, иностранным работником признается только лицо, временно пребывающее в Российской Федерации. То есть это либо иностранный гражданин, либо лицо без гражданства, которое прибыло в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеет при этом вида на жительство или разрешения на временное проживание. Следовательно, иностранные граждане, постоянно или временно проживающие в Российской Федерации и осуществляющие в Российской Федерации трудовую деятельность, уже не будут признаваться иностранными работниками. Однако такая регламентация не вполне согласуется со статьей 13 того же Федерального закона, по которой иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. То есть все категории иностранных граждан могут, например, вступать в трудовые отношения и работать на основании трудового договора. Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (часть 2 статьи 56) сторонами трудового договора являются работник и работодатель, а в соответствии со статьей 20 Трудового кодекса Российской Федерации работником является любое физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Таким образом, иностранные граждане, временно или постоянно проживающие на территории Российской Федерации, если они вступают в трудовые отношения с работодателями, будут рассматриваться просто как работники. К таким лицам уже нельзя применить термин "иностранный работник", что, на наш взгляд, не вполне удачно, исходя из употребления данного термина "иностранный работник" в русском языке. Явно, что законодатель таким образом решил подчеркнуть различия между иностранными гражданами, постоянно проживающими в Российской Федерации, для которых не требуется получения разрешения на осуществление трудовой деятельности, и иностранными гражданами, для которых такое разрешение требуется, однако термин избран не вполне логичный. Помимо этого, необходимо также обратить внимание на тот факт, что согласно Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (статья 2) "трудовая деятельность иностранного гражданина - работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)". При этом статья 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" раскрывает право иностранных граждан (не только иностранных работников) распоряжаться своими способностями к труду. Однако название этой статьи - "Условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях" - не соответствует ее содержанию, а вместе они противоречат законодательству Российской Федерации (прежде всего, Трудовому кодексу Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации). Дело в том, что в содержании этой статьи речь идет об участии иностранных граждан не только в трудовых, но и в гражданско-правовых отношениях. В соответствии же со статьей 16 Трудового кодекса Российской Федерации трудовые отношения - это отношения между работником и работодателем на основании трудового договора. А отношения, возникающие на основании гражданско-правовых договоров, к трудовым отношениям не относятся и регулируются уже гражданским, а не трудовым законодательством. Более того, само понятие "работник" - это понятие исключительно трудового права, и к гражданско-правовым отношениям это понятие не применяется. В Гражданском кодексе Российской Федерации сторона, оказывающая услуги по договору возмездного оказания услуг, называется "исполнитель", а сторона, выполняющая определенную работу по договору подряда, называется "подрядчик", но никак не "работник". Однако в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законодатель распространил понятие "иностранный работник" и на отношения, возникающие на основании гражданско-правовых договоров. Тем самым вновь подтверждается терминологическая неточность законодателя в определении понятия "иностранный работник", что ведет к возникновению противоречий между Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и другими федеральными законами, такими, как Трудовой кодекс Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации. Думается, что уместно было бы расширить содержание понятия "иностранный работник" или ввести понятие, охватывающее все категории иностранных граждан, осуществляющих в Российской Федерации трудовую деятельность. Таким общим понятием могло бы стать понятие "трудящийся-мигрант", используемое во многих международных актах. Однако на данном этапе развития российского законодательства это вряд ли возможно, поскольку в российском законодательстве, как уже отмечено выше, пока вообще отсутствует понятие "мигрант". То есть сначала нужно будет ввести более общие понятия - "миграция" и "мигрант", а затем в качестве одного из видов миграции обозначить "трудовую миграцию". В связи с принимаемыми мерами по пресечению незаконной миграции на территории Российской Федерации в законодательстве и юридической литературе нередко используется понятие "незаконные мигранты" <1>. В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее. -------------------------------- <1> См., например: Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. N 196-р "Об утверждении Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 8. Ст. 764.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет понятие "законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин" как лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации (статья 2). На сегодняшний день юридическое определение понятия незаконные мигранты дается только в Соглашении от 6 марта 1998 г. "О сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией" (Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 12 июля 2000 г. N 97-ФЗ), согласно которому "незаконные мигранты" - граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством. Вполне очевидно, что данное в Соглашении определение применимо для целей международного акта. В связи с этим в литературе предлагается дать соответствующее определение незаконного мигранта или нелегального мигранта во внутреннем законодательстве Российской Федерации. Однако следует согласиться с тем, что не вполне корректно, тем более в законодательстве, определять данную категорию - любое физическое лицо не может быть "незаконным" или "нелегальным". Более уместно в данном случае говорить о лицах, незаконно находящихся в Российской Федерации или на той или иной территории в пределах Российской Федерации. Вполне применим также термин "незаконная миграция", поскольку речь в данном случае идет о конкретном явлении, а не о человеке. Таким образом, формирование понятийного аппарата законодательства Российской Федерации в сфере миграции находится пока только на начальном этапе. К сожалению, на сегодняшний день этому вопросу явно недостаточно внимания уделяется и в научной юридической литературе, которая могла бы оказать существенную поддержку становлению в целом миграционного законодательства в Российской Федерации. А учитывая всевозрастающую мобильность населения, развитие международного рынка трудовых ресурсов, активность законодателя в развитии правовых основ перемещения населения в интересах граждан, а также в интересах страны в целом должна все более возрастать. Помимо задачи формирования понятийного аппарата необходимо на законодательном уровне решить вопрос о разграничении государственных полномочий. В настоящее время в полном объеме не разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования процессов миграции населения и обеспечения прав мигрантов. Незавершенность решения этого вопроса мешает динамичному развитию законодательства и определению ответственности в реализации полномочий каждого уровня власти. Осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по признакам пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, происхождения, социального и имущественного положения и по другим обстоятельствам; определит соответствующие государственные полномочия в этой области. Как известно, Конституция Российской Федерации прямо не относит вопросы регулирования миграции ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также непосредственно не закрепляет вопросы, связанные с регулированием миграционных отношений и защитой прав мигрантов в качестве полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Кроме того, соответствующие вопросы не закреплены и в качестве вопросов местного значения за муниципальными образованиями, исходя из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимо иметь в виду, что сфера регулирования процессов миграции населения имеет довольно широкий характер. Она не ограничивается отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над данными перемещениями со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, затрагивающая многие права человека, реализующего свое право на свободу передвижения: социальные, культурные, трудовые, жилищные и другие. Государство должно осуществлять определенную заботу об обеспечении этих прав. Например, беря на себя обязательства о предоставлении убежища беженцам, государство принимает на себя и комплекс других обязательств, связанных с обустройством лица на территории страны (обеспечение его медицинскими услугами, жилищное обустройство и пр.). Реализовывать их только действиями федеральных органов государственной власти - значит идти по пути чрезмерного расширения территориальных органов федеральных органов государственной власти <1>. Поэтому задача государства - равномерно распределить обязанности между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарности в управлении - то, что не может и не должно, исходя из содержания и характера государственных услуг в сфере миграции, осуществляться на региональном уровне, органами государственной власти субъектов Федерации, только эти полномочия сохраняются за федеральными органами государственной власти. Как следствие разграничения полномочий, следует четко распределить и расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере миграции и обеспечения прав мигрантов. Это снизит нагрузку на федеральный бюджет и заставит более ответственно подходить к решению указанных вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т. Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право Российской Федерации. 2006. N 1. С. 12.

Разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования процессов миграции населения и защиты прав перемещающихся лиц возможно осуществить в рамках специального федерального закона, направленного на регулирование отношений в области миграции населения. Принятие такого федерального закона о миграции населения позволит не только разграничить полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции населения, но и определить понятийный аппарат, необходимый для обеспечения регулирования миграционных отношений, о чем уже говорилось выше, а также решить ряд других проблем. Помимо этого следует учитывать также, что разграничение указанных полномочий потребует, вероятно, внесения соответствующих изменений и в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, необходимо также решить вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в сфере регулирования процессов миграции населения, например в сфере регистрационного учета граждан (особенно это касается поселений, созданных на отдаленных и труднодоступных территориях, в других городских и сельских поселениях, в муниципальных районах). Усиление контроля над миграционными процессами требует активизации работы, направленной, с одной стороны, на упрощение процедуры регистрации и учета лиц по месту пребывания и жительства, с другой - на обеспечение полной, достоверной и актуальной информации (создание государственного регистра населения) о гражданах Российской Федерации, зарегистрированных по месту жительства или месту пребывания на территории Российской Федерации, а также об иностранных гражданах или лицах без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации. В связи с этим одно из перспективных направлений в сфере законотворческой деятельности заключается в скорейшей разработке нормативного правового обеспечения создания государственного регистра населения на основе автоматизированных систем учета. В целях развития и функционирования системы персонального учета должна быть осуществлена разработка проекта федерального закона, определяющего понятие, структуру и виды персональной информации; порядок доступа к ней на основе соответствующих регламентов; права и обязанности пользователей и держателей баз данных персональной информации; порядок и условия сбора, хранения, использования, распространения и защиты персональных данных. Указанный нормативный правовой акт должен будет иметь статус федерального закона, поскольку им непосредственно будут затрагиваться конституционные права и свободы граждан. Значительное внимание в нем следует уделить определению в том числе всех основных терминов и понятий системы персонального учета. В одобренной Правительством Российской Федерации Концепции создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения <1> поставлена задача предотвращения на территории Российской Федерации незаконной миграции с помощью фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность. Для реализации указанной задачи необходимо осуществить комплекс мер по созданию государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения. В том числе должны быть разработаны законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие возможность использования биометрических данных в документах, удостоверяющих личность, а также определены меры по защите прав и свобод человека и гражданина при фиксации биометрических данных и последующей автоматизированной обработке информации о гражданах. В соответствующих актах должны найти отражение принципы контроля системы хранения биометрических данных о гражданах, состав и содержание информации о гражданах, вносимой в паспортно-визовые документы нового поколения, порядок ее документирования, обработки, хранения, использования и защиты. Кроме того, должна быть осуществлена также разработка российских стандартов в области использования биометрических данных, гармонизированных с международными стандартами, необходимых для введения в Российской Федерации паспортно-визовых документов нового поколения. Целью создания данной системы является обеспечение на взаимной основе выезда российских граждан в зарубежные страны и въезда граждан иностранных государств в Российскую Федерацию с использованием паспортно-визовых документов нового поколения. Безусловно, ее создание будет способствовать повышению эффективности борьбы с угрозой терроризма и незаконной миграции, а также совершенствования паспортного и пограничного контроля. -------------------------------- <1> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 марта 2005 г. N 277-р "О Концепции создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 12. Ст. 1068.

В число важнейших направлений совершенствования законодательства в области миграции в последнее время входит задача его систематизации. На сегодняшний день правовые нормы, регламентирующие миграционные отношения в Российской Федерации, рассредоточены по значительному количеству нормативных правовых актов <1>. В результате сложилась ситуация, когда въезд на территорию Российской Федерации и выезд из Российской Федерации иностранных граждан регламентируется не одним, а несколькими Законами ("О Государственной границе Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"). В отношении регламентации порядка выезда из Российской Федерации и въезда на территорию Российской Федерации граждан Российской Федерации также существует отдельная регламентация в виде Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", отдельные нормы содержатся в Законе Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и других актах. Все это не способствует эффективной реализации указанного законодательства и обеспечению прав мигрантов. -------------------------------- <1> Законодательство в области миграции насчитывает более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных договоров и соглашений, свыше 100 подзаконных нормативных правовых актов // Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 358.

На наш взгляд, необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон (о котором уже упоминалось выше), устанавливающий правовые основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда на территорию Российской Федерации, регламентирующий порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда на территорию России, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационный учет лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные в настоящее время правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты. В названном законе должны быть отражены понятия, определяющие основных субъектов миграционных отношений - мигрантов, а также разных категорий мигрантов, другие понятия. Одновременно с разработкой и принятием нового федерального закона необходимо решить вопрос о внесении изменений в Федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О вынужденных переселенцах", "О беженцах", "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", "О Государственной границе Российской Федерации" и ряд других.

Название документа