Полномочия Совета Безопасности ООН и действия региональных организаций по поддержанию мира

ПОЛНОМОЧИЯ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН И ДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА

О. Ю. СОРОКИНА

Сорокина О. Ю., аспирантка Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН.

Центральное место Совета Безопасности ООН в поддержании мира в отдельных регионах ставится под сомнение в связи с некоторыми операциями, проводимыми региональными организациями. Особенно много сомнений породили действия так называемой коалиции в Ираке <1>. -------------------------------- <1> Всего в совместных действиях приняли участие 49 государств. Формы участия были различными: прямые военные действия, услуги по разведке и логистике, группы специалистов по химическому и бактериологическому оружию, предоставление права пролета, гуманитарная помощь, просто политическая поддержка. См.: http://whitehouse. gov/infocus/iraq/news/20030327-10.php.

В соответствии с Уставом ООН на Совете Безопасности лежит главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Между тем в последние полвека именно региональные организации, а не Совет Безопасности чаще всего прибегали к применению силы для поддержания мира. Это привело к появлению мнений о том, что такие действия являются нарушением Устава ООН <2>, и противоположных - о том, что Совет Безопасности просто потерял свое значение <3>. Попытаемся проанализировать данную ситуацию. -------------------------------- <2> См.: de Wet E. The Chapter VII Powers of the Security Council, 2004. <3> См., например: Glennon M. J. Limits of Law, Prerogatives of Power: Interventionism after Kosovo. 2001. P. 98.

Отправной точкой является п. 4 ст. 2 Устава ООН, который прямо запрещает любое применение силы или угрозы силой против территориальной целостности или политической независимости любого государства либо иным любым способом, не совместимым с целями ООН. Исключение сделано для случаев индивидуальной или коллективной самообороны по ст. 51 Устава. Такое право носит временный характер, оно допускается "до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности". Таким образом, ничто не препятствует региональным организациям использовать силу для коллективной обороны без предварительной санкции Совета Безопасности. Региональные организации могут участвовать в применении силы с санкции Совета Безопасности по ст. 43 Устава <4>. -------------------------------- <4> Соглашения о предоставлении помощи, предусмотренные в данной статье, не заключались до сих пор, а помощь предоставляется на добровольной основе.

Перейдем теперь к главе VIII Устава, ст. 53 которой прямо говорит о том, что "никакие принудительные действия не предпринимаются... региональными органами без полномочий Совета Безопасности". Условие уполномочия здесь такое же, как и по главе VII: нарушение мира, угроза миру или наличие акта агрессии. Принудительные действия не определены в Уставе. Опираясь на формулировку Международного суда в деле "О некоторых расходах ООН", можно квалифицировать их как "насильственное, не согласованное с объектом воздействия применение силы, направленное против нарушения мира, угрозы миру или акта агрессии" <5>. В принудительные меры не включаются экономические или дипломатические санкции; они не являются применением силы и не входят в круг полномочий Совета Безопасности. Это значит, что такие меры могут приниматься в одностороннем порядке или коллективно без санкции Совета Безопасности. -------------------------------- <5> Certain Expenses of the United Nations, 1962. I. C.J. 151.

Региональные организации также не определяются в Уставе, поэтому вполне допустимо для целей толкования главы VII подразумевать под региональной организацией такое широкое, неоформленное организационно образование, как коалиционные силы в Ираке. Иногда в тех случаях, когда говорят о допустимости принятия региональными организациями принудительных мер без санкции Совета Безопасности, в качестве критерия выдвигают их разумность <6>. Такой подход предоставляет толкование Устава ООН на усмотрение отдельных государств. Нельзя не согласиться, что, поскольку разумность составляет один из элементов common law, весь этот подход есть попытка распространить на международное право принципы правовой системы отдельных государств <7>. Но нельзя не признать, что обычно-правовой метод общепринят в международном праве, в том числе в том, что касается развития международных договоров. Не остается неизменным и Устав ООН, что вполне соответствует ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров <8>. -------------------------------- <6> См., например, статью бывшего американского политика: Abraham D. Sofaer, International Law and Kosovo, 36, STAN J. INT'L. L 1, 8 (2000). <7> Hickey J. E. Challenges to Security Council Monopoly Power over the Use of Force in Enforcement Actions: The Case of Regional Organizations // International Legal Theory. V. 10. Spring, 2004. P. 82. <8> Особенно п. 3 о последующей практике.

Процедура голосования в Совете Безопасности изложена очень просто. Решение по вопросам существа считается принятым, если за него поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Выражение "совпадающие голоса" означает, очевидно, что это действительно поданные голоса ("за" или "против") и что это голоса "за". Однако практика "показывает большую гибкость в процедуре голосования" <9>. Приведенные авторы утверждают, что воздержание постоянного члена от голосования путем отсутствия и воздержание его от голосования при присутствии равно создают совпадающие голоса. Развитие отмечается и относительно принятия решения консенсусом, который не упомянут в Уставе и который теперь применяется (если Председатель Совета заявляет, что достигнут консенсус) <10>. -------------------------------- <9> Brummer S., Simma B. Article 27, Voting I // The Charter of the United Nations (Simma et al. eds. 2002). P. 520. <10> Op. cit. P. 512 - 513.

Генеральная Ассамблея ООН формально не имеет никаких полномочий в области принятия принудительных мер. В 1950 г., когда Советский Союз покинул заседание Совета Безопасности и создался так называемый "паралич вето", Генеральная Ассамблея сочла возможным принять Резолюцию "Единство во имя мира" <11>, в соответствии с которой она могла определить наличие угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии и могла рекомендовать государствам-членам применение силы, "если Совет Безопасности из-за отсутствия единогласия не в состоянии осуществлять свою ответственность за поддержание мира и безопасности". -------------------------------- <11> G. A. 377 (V) November 3, 1950.

Определенным шагом в развитии полномочий различных органов ООН стала концепция подразумеваемых полномочий, впервые изложенная в Консультативном заключении Международного суда по делу "О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН" <12>. Вопрос о правомерности подразумеваемых полномочий имеет особое значение для определения компетенции Совета Безопасности в области проведения миротворческих операций, тем более для таких жестких, которые приближаются к принудительным мерам. Нигде в Уставе ООН не упоминаются операции по поддержанию мира, однако государства не выражают протест против их проведения. -------------------------------- <12> Reparations for injuries suffered in the service of the United Nations, advisory opinion (1949), ICJ. P. 182.

За время существования Устава ООН можно насчитать семь операций, предпринятых региональными организациями. Самой серьезной угрозой миру в виде возможной ядерной войны был так называемый Кубинский кризис в 1962 г., когда Организация американских государств приняла решительные действия и способствовала прекращению кризиса. Когда на Кубе были размещены советские ракеты средней дальности, со стороны Кубы это не было нарушением международного права. Ожидать решения Совета Безопасности было невозможно, поскольку Советский Союз мог применить право вето. США решили использовать коллективные принудительные меры в Организации американских государств. Куба тогда формально оставалась членом ОАГ, хотя ее правительство было лишено права голоса. Консультативный орган ОАГ обвинил Кубу в тайной подготовке угрозы миру на континенте и считал необходимым найти юридические основания для блокирования кубинских портов, чтобы прекратить доставку ракет. Однако коллективная самооборона, по его мнению, не давала оснований для этого. Таким образом, можно констатировать, что ОАГ рекомендовала установить блокаду. США в одностороннем порядке провозгласили установление блокады, и многие государства американского континента присоединились к ней. Таким образом, меры, принятые ОАГ, ограничились рекомендацией. Следующим примером был Ливанский кризис 1976 г., когда по решению Лиги арабских государств и с разрешения ливанского правительства в этой стране были размещены миротворческие силы с задачей поддержания внутренней безопасности <13>. Вопрос о санкции Совета Безопасности не поднимался. -------------------------------- <13> См.: Pogany I. The Arab League and Peacekeeping in the Lebanon (1987).

Следующим случаем был кризис в Гренаде в 1983 г., когда в эту страну были введены войска Организации государств восточной части Карибского бассейна, а также Соединенных Штатов, которые не были членом данной Организации. Юридические оправдания были следующие: войска были приглашены генерал-губернатором Гренады; Организация была правомочна использовать силу для поддержания международного мира и безопасности; США принимали меры для эвакуации своих граждан. При этом специально подчеркивалось, что эти действия не основываются на концепции самообороны <14>. Со стороны Совета Безопасности никакого протеста не последовало. -------------------------------- <14> См.: Moore J. N. Grenada and the International Double Standard // American Journal of International Law. V. 78, 1984. P. 153 - 156.

В 1992 г. Экономическое сообщество западно-африканских стран (ЭКОВАС) предприняло действия по размещению миротворческих сил в Либерии для прекращения огня в гражданской войне. Санкция Совета Безопасности на эти действия не запрашивались. Уже после начала операций Совет Безопасности принял резолюцию, в которой действия ЭКОВАС фактически одобрены <15>. -------------------------------- <15> U. N. SCOR Res. 788, U. N. Doc. S/RES/788 (1992).

Применение сил со стороны НАТО в 1992 - 1993 гг. опиралось на ряд резолюций Совета Безопасности <16>, однако многие авторы подчеркивают, что НАТО при этом вышла за рамки своего учредительного договора. -------------------------------- <16> U. N. SCOR Res. 770, U. N. Doc. S/RES/770 (1992); 781, U. N. Doc. S/RES/781 (1992); 816, U. N. Doc. S/RES/816 (1993); 819, U. N. Doc. S/RES/819 (1993); 824, S/RES/824 (1993); 836, S/RES/836 (1993); 844, S/RES/844 (1993).

Вокруг Косова в 1999 г. события развивались как с участием, так и без участия Совета Безопасности. Совет Безопасности в своих резолюциях постоянно ссылался на главу VII Устава ООН <17>, но прямого уполномочия НАТО бомбардировать Косово в них нет. -------------------------------- <17> U. N. SCOR Res. 1160, U. N. Doc. S/RES/1160 (1998); U. N. SCOR Res. 1199, U. N. Doc. S/RES/1199 (1998); U. N. SCOR Res. 1203, U. N. Doc. S/RES/1203 (1998).

Что касается действий коалиционных сил в Ираке, начиная с 2003 г., то в резолюциях Совета Безопасности имеются ссылки на главу VII Устава ООН. Таким образом, практика показывает неоднократное использование силы региональными организациями без санкций Совета Безопасности. В большинстве случаев значительных протестов со стороны государств не было, и можно констатировать если не открытое, то подразумеваемое согласие мирового сообщества с этой практикой.

Название документа