Правовые системы межгосударственных объединений

ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

И. Н. МУКИЕНКО

Мукиенко И. Н., соискатель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.

Послевоенная эпоха характерна значительным ростом числа международных организаций, что отражает объективную закономерность прогресса мировой цивилизации. На современном этапе насчитывается около 7 тысяч международных организаций, среди которых почти 300 - межправительственные. Государства могут объединяться в многочисленные ассоциации, лиги, советы, союзы, собственно организации, создаваемые на основе различных принципов и целей, с учетом расширения объема глобальных, межрегиональных, региональных и партикулярных задач, возникающих в отношениях между ними. В числе международных организаций принято выделять: универсальные, открытые для всех стран мира (ООН), специализированные (ВОЗ), межрегиональные (ШОС - Шанхайская организация сотрудничества), региональные (Африканский союз), торгово-экономические (ОПЭК), военно-политические (НАТО), этнические (ЛАГ - Лига арабских государств), религиозные (ОИК - Организация Исламская конференция), лингвистические (Иберийский союз - ассоциация испаноязычных государств), правозащитные (Совет Европы) и тому подобные. В рамках родовой категории "международная организация" в научных исследованиях используются ряд конкретизирующих понятий, связанных с современным объединением государств, такие как: "международно-правовые объединения", "государственно-правовые объединения", "межгосударственные союзы", "межправительственные организации", "региональные сообщества", "государственные объединения", "межгосударственные общности", "консолидации государств" и иные <1>. Полемика в отношении трактовок, взаимосвязи и различий данных понятий в международном праве имеет свою подоплеку и уже сложившиеся традиции, связанные с влиянием определенной научной школы или направления. -------------------------------- <1> Тимошенко И. Г. Современные формы государственных и межгосударственных объединений: сравнительно-правовой аспект // Парламент и президент (опыт зарубежных стран): Труды ИЗиСП. N 58. М., 1995. С. 104 - 132; Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И. Международное право: Учебник. М., 2004. С. 218 - 295; Международное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчиковой. М., 2005. С. 305 - 312; Международное публичное право: Учебник / Под ред. К. А. Бекяшева. М., 2004. С. 443 - 448; Киреева С. А. Правовая жизнь в сфере межгосударственной интеграции // Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 2005. С. 497 - 507.

Формы межгосударственных союзов имели место и в прошлом в практике международного общения, становясь предметом теоретических обобщений. На это обращал внимание известный немецкий юрист и социолог Г. Еллинек, когда характеризовал известные ему союзы между государствами как государственные соединения. Их правовые формы, обусловливаемые договорами, создают многообразные, длящиеся отношения между государствами, всегда имеющие международно-правовой характер <2>. Они "основаны либо на принципиальном равенстве соединенных государств, которых это соединение не подчиняет иной высшей власти, или же устанавливают такого рода договорные ограничения одного государства в пользу другого, что это государство становится если не юридически, то политически зависимым" <3>. -------------------------------- <2> Еллинек Георг. Общее учение о государстве. СПб., 2004 (по изд. 1903 г.). С. 698. <3> Там же. С. 702 - 703.

Отдадим предпочтение понятию "межгосударственные объединения", более, на наш взгляд, отвечающему своему современному предназначению как постоянных правовых образований, строящихся на соглашениях государств. Есть основания выделить их в отдельную группу международных организаций в силу большей степени как региональной интеграции государств-членов, так и императивности актов межгосударственных объединений и их влияния на национальное законодательство. В подобных объединениях государства-члены устанавливают в отношениях между собой определенный правопорядок, по сути, формируют право как систему общеобязательных предписаний в рамках создаваемого межгосударственного образования. Они создаются на основе договора, который от имени государств-членов предоставляет организации соответствующие полномочия как в области международных отношений, так и в отношении их самих. Таким образом, межгосударственные объединения являются постоянными образованиями государств, учрежденными на основе международного договора для достижения общих целей, имеющими постоянные органы и действующими в интересах государств-членов при уважении их суверенитета. Таким межгосударственным образованиям свойственны следующие признаки: - учредительный межгосударственный договор, определяющий и закрепляющий основные права и обязанности государств-членов объединения; - функционирование межгосударственного объединения соответственно общепризнанным принципам и нормам международного права; - добровольное и постоянное ("длящееся") членство суверенных государств; - сецессия как право свободного выхода из состава государств-членов; - наличие конкретных целей экономического, военного, социального или иного характера в рамках межгосударственного сближения; - наделение международной правосубъектностью; - наличие постоянных органов, создаваемых в рамках межгосударственного объединения; - наличие судебных инстанций для разрешения споров и унификации коллизионных процедур; - межгосударственная правовая система как результат согласованной правовой политики и практики государств-членов и их объединения. Межгосударственная интеграция в настоящее время проявляется важнейшей внешней функцией современного государства, содержание которой составляет его деятельность, направленная на становление, развитие, укрепление и совершенствование различных форм межгосударственного сотрудничества, подчиненная единым принципам, целям и задачам. В рамках межгосударственной интеграции выявляются следующие тенденции <4>: -------------------------------- <4> Тенденции выделены с учетом обобщений, имеющихся в следующих исследованиях: Киреева С. А. Межгосударственная интеграция как внешняя функция Российского государства: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Астрахань, 2006. С. 9 - 16; Елистратова В. В. Объединения государств: общетеоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 29.

- увеличение объема участия стран в межгосударственных объединениях; - стремление к большей гармонизации интересов государств в интеграционных процессах; - расширение рамок федерализации внутригосударственных отношений как средства разрешения их проблем в так называемых сложных унитарных или регионалистских государствах; - появление новых, в том числе смешанных, форм межгосударственных объединений; - усиление регионализации при создании межгосударственных объединений; - укрепление двухсторонних связей между государствами, ведущее к более глубокому уровню интеграции на уровне локальных межгосударственных объединений; - углубление интернационализации права в целом, отражающее более тесное взаимодействие международного и национального права; - усиление роли и значимости правовой политики в сфере объединения государств; - стремление к более четкому определению правового статуса межгосударственного объединения; - наднациональные процессы, предопределяющие наделение специальных органов межгосударственных объединений исключительной компетенцией обязывать государства-члены исполнять их решения; - стремление к формированию единого правового пространства на основе сближения, унификации и гармонизации законодательства государств-членов. В таких образованиях функционирует собственная межгосударственная правовая система, которую следует рассматривать как целостную структуру, создаваемую на основе принципов и норм, устанавливаемых межгосударственным объединением в целях формирования между государствами-членами соответствующего правопорядка и ограничивающих (с их первоначально выраженным в учредительном договоре согласием) суверенитет национального права в определенных сферах. Данное постоянно действующее образование обладает элементами наднациональности и конкретно определенной компетенцией на правовой основе в результате добровольной интеграции самостоятельных государств или применения иных оговоренных способов достижения целей межгосударственного объединения. Основными признаками (их наличие или отсутствие определяет объем и пределы функционирования) межгосударственных правовых систем становятся: - договорно-правовой характер межгосударственного объединения, устанавливающий принципы формируемого правопорядка между государствами-членами; - постоянный характер функционирования межгосударственных объединений и создаваемого ими нормативно-правового массива; - равноправие государств-членов в отношениях между собой и с создаваемым образованием; - единая правовая политика, предполагающая деятельность по выработке общих правовых основ, целей и задач, прогнозирование правовых процессов, создание механизмов правового регулирования в рамках межгосударственного объединения; - наличие общего правового пространства как результата взаимодействия межгосударственной правовой системы с национальными правовыми системами государств-членов; - наднациональный (как правило) характер компетенции межгосударственных органов, обладающих полномочиями принимать императивные решения для всех членов объединения с правом применения мер принудительного характера; - расширение числа так называемых самоисполнимых решений правотворческих органов межгосударственных объединений, не нуждающихся в дополнительной трансформации во внутригосударственное законодательство. Межгосударственная правовая система, как и любая правовая система, состоит из институциональной, функциональной и нормативной частей <5>. К институциональной части данной разновидности правовой системы относятся субъекты международного права, являющиеся ее элементами. Важным свойством, которое позволяет определить того или иного субъекта элементом межгосударственной правовой системы, является международная правосубъектность, то есть возможность и способность быть носителем суверенных прав и обязанностей. Таким естественным обладателем международной правосубъектности может быть только государство, поскольку суверенитет - неотъемлемое его качество, возникшее вместе с государством <6>. Международная правосубъектность государств является универсальной, определяющей широкое их участие в создании и функционировании общей международной системы и достижении международного правопорядка, формировании принципов и норм международного права; способность приобретать и реализовывать права; исполнять взятые на себя в соответствии с международными соглашениями обязанности. Все остальные субъекты межгосударственных правовых систем могут иметь международную правосубъектность только в силу формально зафиксированной выраженной воли государств. -------------------------------- <5> См.: Гаврилов В. В. Развитие концепции правовой системы в отечественной доктрине права: общетеоретический и международно-правовой подходы. С. 80 - 84; Луць Л. А. Указ. соч. С. 12 - 13; Сереброва С. О. Общетеоретические основы формирования европейской правовой системы. С. 25 - 31. <6> Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И. Международное право. С. 118 - 122.

Функциональную часть межгосударственной правовой системы составляют взаимосвязи между субъектами международного права. Реализация правового статуса межгосударственного объединения осуществляется посредством создаваемых ею органов, которые исполняют правотворческие, правоприменительные, праворазъясняющие и правореализующие функции. Именно эти виды юридической деятельности соответствующих органов межгосударственных объединений являются средством достижения такой цели, как правопорядок, и одновременно способом отражения связей между элементами межгосударственной правовой системы. Связи между ними строятся на основе принципов сотрудничества, координации и интеграции, которые осуществляются в практике межгосударственных объединений неравнозначно. Посредническую роль в создании связей между субъектами выполняет третья часть межгосударственной правовой системы - нормативная, которая строится на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах и иных правилах, регулирующих процесс объединения государств и его дальнейшее функционирование. Усложнение функций, которые призваны осуществлять межгосударственные объединения, способствует постоянному увеличению числа международно-правовых норм, что обусловливает их различные классификации в доктрине международного права. Критериев в этом отношении существует много, однако, взяв за основу наиболее принципиальные для деятельности межгосударственных объединений, остановимся на двух разновидностях норм, отражающих: - внешнее право межгосударственного объединения, представляющее совокупность согласованных государствами-членами и объединением правил, которые содержатся в учредительных актах объединения, международных договорах и конвенциях с участием государств-членов, международных соглашениях объединения с другими государствами и международными организациями; - внутреннее право межгосударственного объединения как совокупность норм, регулирующих структуру организации, компетенцию ее органов, регламентацию субординационных отношений структурных подразделений, правовой статус персонала и другие отношения немежгосударственного уровня. Предшественником современных межгосударственных правовых систем является правовая система конфедерации, которая, в свою очередь, представляла собой союз суверенных государств, объединяющихся в определенных целях на основании договора и создающих общие законосовещательные органы для решения оговоренных в договоре задач (вопросы обороны, внешней политики, государственной безопасности, финансирования, объединения вооруженных сил, общих систем коммуникаций и другие). В настоящее время конфедераций как классического вида объединения государств не существует, однако конфедеративные признаки (основные из них: договорно-правовая основа соединения, сохранение общих рамок суверенности государств-членов, право сецессии как свободы членства в объединении и выхода из него и наличие или отсутствие права нуллификации как возможности невыполнения решений союзных органов) присущи современным межгосударственным объединениям - содружествам, сообществам и союзам государств. Соответственно, данным самостоятельным видам государственных объединений корреспондируют и их межгосударственные правовые системы. Основой для их объединения могут стать историческая общность, культурная и языковая однородность, религиозные связи, хозяйственная интегрированность, юридическая совместимость (то есть принадлежность к одной группе правовых систем) и т. п. Подобные образования служат целям сохранения исторически сложившихся между ними связей в различных сферах. Правовая система содружества ограничена в своем воздействии на государства-члены в силу отсутствия надвластных полномочий у союзных структур, призванных, по сути, осуществлять лишь координирующие функции, а также наличия у государств-членов права нуллификации. Примером такого объединения может послужить содружество (Commonwealth, в 1931 - 1947 годах - Британское содружество наций), объединившее свыше 50 бывших доминионов и колоний Великобритании, а ныне - независимых государств. Содружество в качестве номинального главы союза признает английского монарха и имеет постоянный секретариат в Лондоне для организующей и координирующей деятельности. Значительно позже - в декабре 1991 года - было создано Содружество Независимых Государств как межгосударственное объединение бывших республик СССР (кроме прибалтийских стран), в рамках которого каждая из них сохраняет свой государственный суверенитет и полную международную правосубъектность. В рамках СНГ созданы многочисленные союзные структуры, в том числе Совет глав государств (высший орган Содружества), Совет глав правительств, советы руководителей отдельных министерств и ведомств, Исполнительный комитет, Экономический суд, Межпарламентская Ассамблея государств-участников и так далее. Все они активно создают значительный объем нормативного материала, принимая многочисленные решения, постановления и рекомендации, подписывая многосторонние соглашения, число которых уже измеряется тысячами. Однако на деле видимая правовая избыточность не приносит желаемых результатов, демонстрируя, наоборот, неэффективность и аморфность данного межгосударственного объединения. Неопределенность правового статуса СНГ также не способствует повышению действенности Содружества и его правовой системы <7>. -------------------------------- <7> См. по данному вопросу: Лейбо Ю. И. Актуальная монография по правовым вопросам межгосударственных объединений // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 174 - 176; Саматов О. Юридическая природа СНГ. М., 2004; Шумский В. Н. Юридическая сила актов высших органов Содружества Независимых Государств // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 112 - 120.

Название документа