Демократия и Организация Объединенных Наций

ДЕМОКРАТИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

А. Г. ДАДУАНИ

Дадуани Арсен Гивиевич. Родился 29 апреля 1980 г. в Москве. В 2003 году окончил Московский государственный институт электроники и математики по специальности "Электронное машиностроение". В 2006 году окончил Институт международной торговли и права по специальности "Правоведение". С 2004 года работает в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. В 2004 - 2006 гг. обучался на курсах повышения квалификации в Дипломатической академии МИД России. В 2003 - 2006 гг. являлся соискателем кафедры международного права Российского университета дружбы народов (РУДН), в ноябре 2006 года защитил кандидатскую диссертацию "Роль ООН в содействии демократии". С июня 2007 года - на дипломатической службе Российской Федерации в одной из европейских стран.

В 2007 году в издательстве "Современная экономика и право" была опубликована монография А. Г. Дадуани "Демократия и Организация Объединенных Наций", в которой осуществлен международно-правовой анализ полномочий ООН в сфере содействия демократии, а также всесторонне освещена помощь, оказываемая ООН государствам-членам в укреплении демократических институтов. Особое внимание в книге уделено опыту, полученному ООН в процессе деколонизации и постконфликтных демократических преобразований. Детальным образом была проанализирована роль Организации Объединенных Наций в области миростроительства в контексте реформ соответствующих структур ООН. Принимая во внимание актуальность темы монографии, а также учитывая ограниченный тираж издания, редакция журнала "Юрист-международник - International lawyer" приняла решение опубликовать в данном номере наиболее существенные фрагменты указанной монографии.

Предисловие

Демократия лежит в основе системы нормативных ценностей Организации Объединенных Наций (ООН) и служит фундаментом ее многогранной деятельности. Большинство структур системы ООН, ее фондов и программ исходят из таких ценностей, особенно с того момента, когда подход к разработке различных программ развития на основе уважения прав человека стал нормой. Бесспорно, что система ООН начала играть ведущую и центральную роль в поощрении демократии на международном уровне, однако она действует наряду с множеством механизмов регионального, субрегионального и национального уровней в сфере поощрения демократических ценностей. Указанные механизмы функционируют в условиях, когда демократия на теоретическом уровне продолжает оставаться весьма сложным понятием. Ситуации в конкретных странах складываются чрезвычайно разнообразно, аналогично потребности стран в поддержке, оказываемой процессам демократизации извне, способности и готовности стран к ее восприятию. Данное обстоятельство нашло отражение в пункте 135 Итогового документа Всемирного саммита (сентябрь 2005 г.): "Мы вновь подтверждаем, что демократия - это универсальная ценность, основанная на свободном волеизъявлении народа, который определяет свои политические, экономические, социальные и культурные системы, и на его активном участии в решении всех вопросов, касающихся всех аспектов его жизни. Мы вновь подтверждаем также, что, хотя у демократии есть общие черты, не существует никакой одной модели демократии, что она не является собственностью какой-то страны или какого-то региона, и вновь подтверждаем необходимость должного уважения суверенитета и права на самоопределение. Мы подчеркиваем, что демократия, развитие и уважение всех прав человека и основных свобод взаимозависимы и подкрепляют друг друга". В настоящее время демократия и демократизация стали одной из центральных тем глобального диалога, который по ходу развития человечества весьма усложняется. В Декларации, принятой на Саммите тысячелетия в 2000 г., международным сообществом была признана отчетливая взаимосвязь между проблемами демократизации, устойчивого развития человеческого потенциала, международного мира и безопасности. В названной Декларации отражена система ценностей, составляющая основу деятельности ООН во всем мире. В пунктах 24 и 25 раздела V Декларации выражена однозначная позиция по данному вопросу: V. Права человека, демократия и благое управление 24. Мы не пожалеем усилий для поощрения демократии и укрепления правопорядка, а также для обеспечения уважения всех международно признанных прав человека и основных свобод, включая право на развитие. 25. Поэтому мы преисполнены решимости: <...> укреплять потенциал всех наших стран для претворения в жизнь принципов и практики демократии и уважения прав человека...". В условиях возрастания потребности демократического преобразования в отдельных государствах и международных отношениях в целом чрезвычайно актуальное значение приобретает изучение опыта ООН, накопленного ею в данной области, а также анализ принципов и норм, которые могут послужить реальной основой для достижения консенсуса государств всего мира в этой деликатной и весьма чувствительной сфере - демократии и демократизации. Настоящая монография базируется на положениях кандидатской диссертации автора и содержит немало материалов концептуального и прикладного характера, которые будут полезными для исследователей, политиков, широкого круга читателей. Я очень рад тому обстоятельству, что автор прислушался к моему совету (совету научного руководителя по его диссертации) и опубликовал данное исследование, которое, без сомнения, будет отмечено отечественной научной общественностью.

А. Х.Абашидзе, доктор юридических наук, профессор, председатель Комиссии международного права Российской ассоциации содействия ООН, директор Института инновационно-образовательных проектов и правовых исследований РУДН

Введение

В Декларации тысячелетия (2000 г.) мировые лидеры выразили уверенность в том, что в предстоящие годы человечество сможет добиться существенного прогресса в направлении обеспечения мира, безопасности, прав человека и демократии <1>. Указанные аспекты рассматриваются в качестве необходимых условий для укрепления демократических обществ в государствах - членах ООН. Бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем Докладе (март 2005 г.) заявил о необходимости принять решения по укреплению верховенства права в международном и национальном масштабах, упрочению авторитета и структуры механизма ООН в области прав человека и "обеспечению более прямой поддержки усилий по установлению и углублению демократии в государствах всего мира" <2>. В IV части Итогового документа Всемирного саммита (сентябрь 2005 г.) "Права человека и верховенство права" отдельно выделен раздел под названием "Демократия", в котором главы государств и правительств 151 члена ООН подчеркнули, что "демократия - это универсальная ценность, основанная на свободном волеизъявлении народа". Лидеры данных государств подтвердили "готовность поддерживать демократию путем повышения возможностей стран следовать принципам и практике демократии" и приняли решение "укрепить потенциал ООН по оказанию помощи государствам-членам по их просьбе". При этом в рассматриваемом Итоговом документе делается существенная оговорка: "хотя у демократии есть общие черты, не существует никакой одной модели демократии, что она не является собственностью каких-то стран или какого-то региона" <3>. -------------------------------- <1> См.: Резолюция 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН. <2> См.: Док. ООН. A/59/2005, § 132. <3> См.: Док. ООН. A/60/L. 1. С. 25.

Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции "Развитие и упрочение демократии" также подчеркнула, что "хотя у всех демократий и есть общие черты, единой универсальной модели демократии не существует" <4>. -------------------------------- <4> См.: Док. ООН. A/RES/55/96, 28 февраля 2001 г.

Данный тезис подтверждается фактом неоднозначного отношения государств, политиков, ученых и представителей СМИ к так называемой "революции роз" в Грузии, "оранжевой революции" в Украине, "тюльпановой революции" в Кыргызстане и т. д. Многим запомнилась реплика президента России В. В. Путина в адрес президента США на их пресс-конференции в рамках встречи "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге летом 2006 г. о том, что России не нужна та демократия, которую устанавливают США в Ираке, что Россия сама будет решать, какая демократия ей нужна. Выступая на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности 10 февраля 2007 г., В. В. Путин подчеркнул: "Демократия - это, как известно, власть большинства, при учете интересов и мнения меньшинства" <5>. По мнению Президента Российской Федерации, "Россию, нас - постоянно учат демократии. Но те, кто нас учит, сами почему-то учиться не очень хотят" <6>. -------------------------------- <5> Известия. 2007. 12 февр. <6> Там же.

Министр иностранных дел Индии Ш. Саран в одном из своих интервью отметил: "Мы не верим навязыванию демократии или демократических ценностей какой-либо другой стране. Однако, если имеется интерес какой-либо страны к нашим демократическим институтам... мы готовы разделить наш опыт с любой страной" <7>. -------------------------------- <7> H S Rao. London, May 26, 2006 (PTI).

Опасаясь неправомерного вмешательства одних государств во внутренние дела других, политики, ученые и специалисты все чаще стали употреблять термин "суверенная демократия". Во время беседы с политологами в Кремле В. В. Путин подчеркнул, что суверенитет и демократия - понятия из разных сфер, но глобальный мир "такую площадь для дискуссии на эту тему все-таки создает" <8>. -------------------------------- <8> См.: Ведомости. 2006. 14 сент. С. А2.

В последнее время озабоченность в отношении проявления двойных стандартов в области демократии (особенно в сфере прав человека) охватывает различные слои общества, включая религиозных деятелей. Так, митрополит Смоленский и Калининградский Кирилл, председатель Отдела внешних церковных связей Московского Патриархата на X Всемирном Народном Соборе заявил: "Мы становимся свидетелями того, как концепцией прав человека прикрываются ложь, неправда, оскорбление религиозных и национальных ценностей. Кроме того, в комплекс прав и свобод человека постепенно интегрируются идеи, противоречащие не только христианским, но и вообще традиционным моральным представлениям о человеке" <9>. -------------------------------- <9> См.: Невский вестник. 2006. N 4(22). Апрель.

В условиях отсутствия единой универсальной модели демократии и перманентных попыток некоторых государств (особенно США) навязать другим государствам и народам собственное видение демократии чрезвычайно возрастает роль ООН в содействии демократии в государствах-членах, а также выработанных ею принципов и норм в данной сфере в целях избежания противоречий между государствами, а также укрепления демократических процессов в мировом масштабе. В этом контексте возникает ряд следующих вопросов международно-правового характера, настоятельно требующих своего разрешения: - обладает ли ООН полномочиями, в том числе на основе ее Устава, содействовать демократии в государствах-членах? - если да, то каким образом следует сочетать данное полномочие с требованиями п. 7 ст. 2 Устава ООН, гласящего, что "Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций право на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства"? - может ли ООН оказывать реальную помощь в создании основ демократии и существенно влиять на развитие форм демократического правления в государствах-членах? - каким образом ООН действует в условиях отсутствия единой модели демократии с точки зрения принципов и норм современного международного права, а также существующих теорий и практики содействия демократии в мире? - каков опыт ООН в этой сфере и насколько он может оказать содействие дальнейшему развитию и укреплению демократических ценностей в современном мире? Международно-правовой анализ этих вопросов, а также связанных с ними других аспектов обусловливает актуальность темы настоящей монографии.

Глава I. Полномочия Организации Объединенных Наций по содействию демократии

1.1. Понятие "демократия", понимаемое и поощряемое ООН

В Уставе (учредительном акте) Организации Объединенных Наций (далее - ООН) отсутствует непосредственное упоминание понятия "демократия" (или "демократизация"). В нем нет также четких указаний на то, что ООН в качестве универсальной организации уполномочена и обязана содействовать укреплению демократии, или инициировать в государствах - членах ООН демократизацию общества, или придавать легитимный характер усилиям других международных организаций, действующих в данной сфере. Анализ ст. 4 Устава ООН и Консультативного заключения Международного суда ООН от 28 мая 1948 г. <10> подтверждает, что демократия как форма государственного правления не является предварительным условием для членства государств в ООН (как, например, при вступлении государств в Совет Европы) <11>. -------------------------------- <10> См.: Толстых В. Л. Международное право: практика применения. Консультативные заключения Международного суда ООН. М., 2004. С. 5 - 7. <11> На основе ст. 3 Устава Совета Европы (от 5 мая 1949 г.) любой член Совета Европы признает принцип преимущества права и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами. Согласно преамбуле Устава Совета Европы действительная демократия основывается на принципах личной свободы, политической свободы и преимущества права. См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. д. ю.н., проф. В. А. Карташкин, д. ю.н., проф. Е. А. Лукашева. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 559 - 560.

ООН не демонстрирует своего отношения к внутриполитической организации государств-членов, не отдавая предпочтения каким-либо формам правления. ООН занимает одинаково равную позицию по отношению однопалатной или двухпалатной формам национального парламента. В научной литературе международно-правового характера отмечается, что "Устав ООН в главе I "Цели и принципы" не отдает предпочтение ни одной религиозно-философской или общественно-политической системе и не только не определяет "демократию" как некий идеал, к которому ООН предлагает всем стремиться, но вообще не упоминает слово "демократия" <12>. -------------------------------- <12> См.: Права человека в США // Звенья. Специальный выпуск. Фонд исторической перспективы. Серия "Международные отношения". 2006. N 3. С. 17.

Вместе с тем ООН выступает в поддержку избирательной (выборной) демократии, рассматривая ее в качестве основополагающей модели государственного правления. По данным ООН на 2002 г., 82 государства были признаны демократическими. В реальности это означает признание того, что подавляющее число государств-членов ООН (на настоящий момент их - 192) не могут претендовать на данное звание по причине несоблюдения в них свободы слова и отсутствия независимой судебной системы <13>. -------------------------------- <13> См.: Известия. 2002. 25 июля.

В связи с изложенным ранее становится весьма актуальным с научно-практической точки зрения подвергнуть анализу цели и принципы ООН, закрепленные в Уставе ООН, и попытаться в первую очередь ответить на следующие два вопроса: является ли содействие демократии в государствах-членах уставным полномочием ООН; насколько понятие "демократия", понимаемое и поощряемое на практике Организацией Объединенных Наций, совпадает с общепринятым подходом ученых-теоретиков к вопросам и проблемам демократии? Относительно второго вопроса следует подчеркнуть, что в настоящее время демократия во всем мире признается в качестве универсальной ценности <14>. Однако анализ научных работ, посвященных этой проблематике, а также практика государств и международных организаций показывают, что нет общепринятого определения понятия "демократия", поэтому в его содержание вкладываются различные составляющие элементы. -------------------------------- <14> See: Amartya S. Democracy as a universal velue // Journal of Democracy. Vol. 10. 1999. N 3.

По мнению профессора Дж. Линца, демократия - это законное право формулировать и отстаивать политические альтернативы, которым сопутствует: право на свободу объединений, свободу слова и другие основные политические права личности; свободное и ненасильственное соревнование лидеров общества с периодической оценкой их претензий на управление обществом; включение в демократический процесс всех эффективных политических институтов; обеспечение условий политической активности для всех членов сообщества независимо от их политических предпочтений <15>. -------------------------------- <15> See: Linz J. The breakdown and democratic regimes // AJIL, Vol. 78. N 1. 1993. P. 5 - 6.

Согласно точке зрения профессора А. Пржеворского, демократия представляет собой такую организацию политической власти, которая определяет способность различных политических групп реализовывать их специфические интересы <16>. Профессор А. Лийпарт определяет демократию не только как управление посредством народа, но также, согласно знаменитой формулировке президента США А. Линкольна, в качестве "управления в соответствии с народными предпочтениями" <17>. -------------------------------- <16> See: Przeworski A. Some problems in the study of the transition. L., 1994. P. 57. <17> See: Lijphart A. Democracies. Patterns of majoritarian and consensus government in twenty-one countries. New Haven and London, 1984. P. 1 - 2.

В работах, посвященных теории государства и права (особенно в отечественных учебниках в данной сфере), концептуальные аспекты, связанные с демократией, рассматриваются преимущественно в контексте анализа формы политического режима <18>. Это объясняется по крайней мере двумя следующими обстоятельствами: демократия не является правовой категорией; при общедемократическом определении само государство выводится на основе содействия установленного в стране государственно-политического режима принципам народовластия, разделения властей, верховенства закона, приоритета прав человека. При таком понимании речь идет о высшем этапе в развитии государственности, закрепленном понятием "правовое государство". -------------------------------- <18> См. напр.: Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учеб. для юридических вузов. М., 2002; Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учеб. СПб., 2001; Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учеб. для вузов. М., 2001; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учеб. М., 2002; Морозова Л. А. Теория государства и права: Учеб. М., 2002; Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права: Учеб. для вузов. М., 2002; Общая теория государства и права: Академический курс в 3 т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2001; Общая теория права: Учеб. / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998; Held David. Models of Democracy. 2nd edn. Cambridge: Polity Press, 1996; Diamond Larry. Developing democracy: Toward consolidation. Baltimore; Johns Hopkins, University Press, 1999; Huntington P. The third wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991.

Хотя современная Европа открыла остальному миру идеалы демократии, само слово "демократия" и его значение имеют более древние корни, уходящие в античность, в мир греческих полисов. Политолог Оксфордского университета профессор Л. Зидентоп отмечает, что большинство ученых-теоретиков проводят принципиальную грань между традиционно-греческой и современной (или либеральной) формой демократии. Традиционно-греческая (или античная, полисная) демократия допускала прямые и равные выборы, однако побежденный на выборах изгонялся за пределы полиса на том основании, что он побежденный. Отличительным свойством современной демократии является либерализм (который институализирован и закреплен законодательно), проявляющийся в уважении прав оппозиции, праве отстаивания необходимости альтернативной политики. Для того чтобы разобраться в дилемме современной демократии, по мнению профессора Л. Зидентопа, необходимо проследить историю использования понятия "демократия" на различных этапах развития цивилизации. Указанный ученый разделяет три различных аспекта демократических ценностей: неограниченная демократия, демократическое правительство и демократическое общество. Применительно к Европе, считающейся колыбелью современной либеральной демократии, Л. Зидентоп считает, что ей (Европе) требуется новое конституционное устройство для разъяснения дилеммы современной демократии, которая заключается в следующем: "Мы требуем от общественной жизни больше, чем готовы в нее привнести. Мы хотим участвовать во власти и в то же время желаем, чтобы нас оставили в покое" <19>. -------------------------------- <19> См.: Зидентоп Л. Демократия в Европе. Пер. с англ. / Под ред. В. Л. Иноземцева. М., 2004. С. 58 - 78.

Государствоведы, отстаивая универсальный подход к типологии государственно-политических режимов, выделяют две разновидности официального властвования - демократическое и антидемократическое. Государства, поддерживающие высшие ценности общества (свободу личности, защищенность прав человека, институтов гражданского общества), считаются демократическими государствами. Режим правления в них стабилен. Демократическому правлению характерны следующие черты: - наличие развитого и независимого гражданского общества, объединения которого не только обеспечивают защиту частных интересов граждан, но и контролируют деятельность государства и других политических институтов; - публичная власть не только избирается народом, но и несет ответственность перед ним либо его демократически сформированными представительными органами; - верховенство закона, способного реально защищать права и свободы человека; - степень экономического и социального развития страны, материально обеспечивающего оптимальные возможности демократических методов управления; - высокий уровень политической и правовой культуры общества, являющийся духовным гарантом стабильности демократического режима; - признание приоритета международного права и обязательности его общепризнанных норм и принципов во внутригосударственном законодательстве <20>. -------------------------------- <20> Оксамытный В. В. Теория государства и права: Учеб. для студентов высших учебных заведений. М., 2004. С. 187 - 281.

По мнению правоведов-теоретиков, либерализм современной демократии может быть пояснен при помощи выявления универсальных характеристик демократического устройства. В правовой доктрине выделяют ряд таких характеристик: - существование и организация конфликтующих интересов, означающие, в частности, что: а) для защиты своих интересов могут формироваться самые различные группы; б) такие группы имеют гарантированный доступ к политическим институтам; в) потерпевшие поражение участники игры не лишаются право на ее продолжение; - разрешение конфликтов осуществляется в согласии с правилами, которые определены заранее и являются ясными и доступными для всех участников. В указанных правилах определяются: а) особенности допуска к процедуре политического участия; б) возможные направления деятельности, совокупность которых представляет собой признаваемые стратегии поведения; в) критерии, позволяющие ограничить сферу действия конфликта; - некоторые направления действий исключены в качестве возможных стратегий, например постоянное обращение к использованию физической силы. Использование силы регулируется правилами, специально предусматривающими те случаи, в которых это может допускаться; - аналогично любой иной системе демократия стремится к стабилизации отношений, возникающих между действиями различных групп и результатами этих действий. Итогом такого стремления оказывается переплетение защищаемых различными факторами стратегий. Но специфика демократии заключается в том, что каждая группа обладает возможностью самостоятельного выбора стратегии, каждая из которых имеет индивидуальные и вполне осязаемые последствия; - поскольку каждый индивидуальный и коллективный участник имеет право выбора стратегии, ведущей к различающимся последствиям, результаты конфликта в условиях демократии до известной степени разновекторные. Результаты демократических конфликтов не просто разновекторны. Они непредсказуемы, поскольку демократия предоставляет возможность реализации интересов каждой политической группе. Исходя из распределения экономических и иных ресурсов, демократическое устройство определяет, у каких из этих интересов существуют наибольшие шансы быть удовлетворенными, у каких средние, а какие удовлетворить будет почти невозможно. Специалисты предупреждают, что основные перечисленные ранее характеристики демократического правления следует отличать от институтов демократии. Дело в том, что ключевые характеристики позволяют описать, каким образом функционирует демократия, но не детализируют причины такого функционирования. Институты демократии представляют собой базовые механизмы, обеспечивающие политическому устройству стабильность. Такие институты означают не просто взаимодействие различных субъектов, но и упорядоченные образцы взаимодействия, которые признаются намеренными продолжать данное взаимодействие, подчиняясь при этом определенным правилам и нормам, закрепленным в этих образцах на формальной (или неформальной) основе. Назначение демократических институтов состоит в том, чтобы уберечь демократию от эволюции в диктатуру, гарантируя права меньшинств. Исходя из этого (наряду со всеобщим, равным и тайным избирательным правом), принято выделять и целый ряд иных демократических институтов: - наличие конституции (основного закона), закрепляющей приоритет прав личности над государством и обеспечивающей одобренный гражданами механизм разрешения конфликтов между личностью и государством; - реально существующее и функционально работоспособное разделение властей по вертикали (законодательная, исполнительная, судебная) и по горизонтали (власть центра и регионов); - свобода выражения политических суждений и согласующееся с этим наличие разнообразных источников информации; - свобода выражения политических интересов и согласующееся с этим наличие развитой многопартийной системы <21>. -------------------------------- <21> See: O'Donnell G. Delegative democracy // Journal of Democracy. January. 1994. N 1. P. 57.

Демократия, понимаемая как свобода отстаивать политические альтернативы, представляет собой верховенство закона, законодательно закрепленное равенство возможностей. При этом неравенство ресурсов всегда входит в противоречие с легитимным равенством политических возможностей. Данный парадокс, охарактеризованный Токвилем как парадокс примирения свободы и равенства, составляет неотъемлемую характеристику демократического устройства <22>. -------------------------------- <22> См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994.

Во всех демократических странах всеобщее признание получила концепция, согласно которой среди государственных властей на первый план выступает государственная власть, источником которой является народ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г. "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Еще в 1690 г. Дж. Локк в своем знаменитом произведении "Два трактата о правлении" утверждал, что "...законодательную власть представляет собой лишь доверенная власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган" <23>. -------------------------------- <23> См.: Локк Дж. Сочинения в 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 349.

В Декларации независимости (принятой 13-ю колониями, образовавшими Соединенные Штаты Америки) от 4 июля 1776 г. подчеркивается, что для обеспечения прав человека людьми учреждается правительство, черпающее свои законные полномочия из согласия управляемых. "В случае если какая-либо форма правительства становится губительной для самих этих целей, народ имеет право изменить или упразднить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и формах организации власти, которые, как ему представляется, наилучшим образом обеспечат людям безопасность и счастье". Теория разделения властей (именуемая и принципом разделения властей) <24> в том виде, в каком она воспринимается в настоящее время применительно к политическому режиму, появилась в XVII в. Основателями ее считаются английский философ-материалист Дж. Локк и французский правовед Шарль Луи Монтескье <25>. -------------------------------- <24> См.: Терехов В. И. Становление и развитие концепции разделения властей // Разделение властей: история и современность / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1996. <25> Локк Дж. Два трактата о государственном управлении (1690 г.); Монтескье Ш. О духе законов (1748 г.).

Согласно данной теории полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на национальный парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) - на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей и вместе с тем оказывают на нее активное воздействие. В теории нашло соединение либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма. Отвечая на вопрос, связанный с полномочием ООН содействовать демократическим процессам в государствах-членах, необходимо в первую очередь обратить внимание на положения Устава ООН и, прежде всего, на то его положение, которое касается ключевой цели ООН: "избавить грядущие поколения от бедствий войны...". Исходя из глубинной сущности этого положения, можно поставить закономерный вопрос: могут ли демократические институты помочь избежать угрозы возникновения войны? Ответ на данный вопрос непосредственно связан с концепцией взаимосвязи (взаимозависимости) мира, безопасности и демократии. Главные положения названной концепции основаны на идее вечного мира, выдвинутой еще в XVIII в. немецким философом И. Кантом <26> и получившей дальнейшую разработку в произведениях других ученых. -------------------------------- <26> See: Doyle M. Kant, liberal legacies and foreign affairs // Philosophy and Public Affairs. Vol. 12. 1983.

Современные исследователи, проанализировав предпосылки и факторы, содействовавшие возникновению войн, имевших место на протяжении последних двух веков, обосновали концепцию демократического мира. Квинтэссенция этой концепции заключается в том, что, в то время как демократические государства часто воюют против недемократических, между собой демократические государства, как правило, остаются в мирных отношениях. Иначе говоря, демократизация приносит солидные дивиденды в виде прочного мира <27>. -------------------------------- <27> See: Russett B. Grasping the Democratic Peace. Princeton, N. Y.: Princeton University Press, 1993.

Данная концепция подкрепляется и статистикой: в период с 1816 по 1991 г., из 353 рассматриваемых попарно государств, принимавших участие в войнах, ни одна из войн не велась между двумя демократическими государствами. В правовой доктрине и в политических кругах не утихает полемика по поводу того, почему все же демократические государства не воюют друг с другом <28>. Аргументация строится на базе ряда возможных предположений: -------------------------------- <28> See: Michael E., Sean M. Lynn - Jones, Stiven E. Miller (eds.) Debating the Democratic Peace. Boston, MA: MIT Press, 1996.

Согласно одному из них система сдерживания и противовесов, органически присущая системе принятия решений в демократических государствах, выступает в качестве своеобразного тормоза в случае, когда в высших государственных сферах обсуждается вопрос об объявлении войны. В соответствии с другим предположением между гражданами, живущими в условиях устоявшихся демократических режимов, существует много общего, способствующего тому, что народы различных (но при этом демократических) стран с большой долей симпатии относятся друг к другу. Это объясняется их общей мировоззренческой позицией. Главный аргумент противников концепции демократического мира заключается в том, что она, возможно, и верна, но только в отношении зрелых, устоявшихся демократий, поскольку демократические режимы переходного периода (как показывает исторический опыт), наоборот, являются весьма воинственными по своей сути <29>. В своем Ежегодном послании к нации в 1994 г. президент Б. Клинтон заявил, что внешняя политика США будет основываться на концепции демократического мира. В Послании содержатся следующие слова: "В конечном итоге наилучшей стратегией по обеспечению нашей собственной безопасности и создания условий для стабильного и длительного мира во всем мире является поддержка повсеместного распространения демократии". В годы правления администрации Б. Клинтона задача, направленная на внедрение демократии повсеместно в мировом масштабе, трансформировалась в приоритетную цель американской внешней политики. Кульминационным моментом этой политической линии стало создание Международного сообщества демократий, одним из главных принципов которого явилось положение о существующей взаимозависимости между миром, развитием, правами человека и демократией <30>. -------------------------------- <29> See: Mansfield E., Snyder J. Democratization and war // Foreign Affairs. Vol. 74. 1995. <30> Final Warsaw Declaration: Toward a Community of Democracies. Warsaw, Poland, 27 June 2000, www. ccd. org/articles/warsaw-declaration. htm.

Действующая в настоящий момент администрация США также проявляет повышенный интерес к демократии, рассматривая ее в качестве основного принципа своей внешней политики и продолжая оказывать поддержку инициативе Сообщества демократий. Однако вскоре энтузиазм в этом направлении у политического руководства США иссяк, поскольку его внимание переключилось на другие темы: борьбу с международным терроризмом, Афганистан и Ирак. Тем не менее продвижение демократии продолжает оставаться важным направлением внешней политики и международных программ развития большинства западных государств <31>. Поддержка концепции демократического мира оказывается также и со стороны развивающихся стран. Так, 60 из 115 участников и наблюдателей Сеульской встречи стран в рамках Сообщества демократий (2002 г.) относятся к числу развивающихся стран <32>. -------------------------------- <31> See: Burnell P. Democracy assistance: Origins and organization // Peter Burnell (ed.) Democracy assistance: International cooperation for democratization. London: Frank Cass, 2000. <32> See: www. ccd21.org/conferences/ministerial/participants. htm.

Таким образом, тезис, согласно которому при помощи демократизации возможно реально отвести угрозу войны, получил серьезную поддержку ученых-теоретиков и политиков-практиков, а также и большинства государств. Однако указанная поддержка этой концепции не является полной и безоговорочной, поскольку единого мнения по данному вопросу до сих пор не достигнуто. Если согласиться с основными положениями концепции демократического мира (то есть достижение мира путем демократии), в действительности это будет означать, что политика ООН в рассматриваемой сфере в полной мере оправданна. Существующая, согласно этой концепции, прямая взаимозависимость между состоянием мира и демократией будет, таким образом, означать, что деятельность ООН в области демократизации (в том числе в государствах-членах) может рассматриваться в качестве целенаправленной работы, имеющей своей главной целью предотвращение угрозы войн. Такая деятельность направлена на достижение той цели, ради которой и была создана ООН. Вместе с тем применительно к ООН постановка вопроса в изложенной интерпретации означает возникновение серьезной дилеммы, которая, в частности, заключается в том, что предметом ее интереса являются лишь международные вооруженные конфликты и она практически не касается вооруженных конфликтов немеждународного характера (за исключением Дополнительного протокола II 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. о защите жертв войны). А поскольку весьма многие кризисные ситуации, с которыми в последнее время вынуждена сталкиваться ООН, возникают, как правило, внутри отдельно взятого государства <33>, концепция демократического мира в данном контексте мало пригодна. -------------------------------- <33> См.: Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам "Более безопасный мир: наша общая ответственность" // Док. ООН. A/59/565, 2 декабря 2004 г.

Следующий аспект, на который необходимо обратить внимание, связан непосредственно с положением Устава ООН, относящимся к сфере прав человека. Пункт 2 ст. 1 и пункт c) ст. 55 Устава ООН подтверждают, что одной из важных целей ООН является содействие всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии. В связи с этим логично оправдана формулировка следующего вопроса: является ли установленным и всеми признанным фактом наличие прямой связи между демократией и правами человека? В доктрине международного права данный факт признан широко <34>. Представители государств-членов ООН, принявших в 1993 г. Венскую декларацию и Программу действий, в частности, заявили: -------------------------------- <34> See: Donnelly J. Human rights, democracy and development // Human Rights Quarterly. Vol. 21. 1999. N 3.

"Демократия, развитие и уважение к правам человека и основным свободам являются взаимозависимыми и взаимоукрепляющими. Демократия основывается на свободно выраженной воле народа определять собственные политическую, экономическую и социальную системы и на его полном участии во всех аспектах своей жизни... Международному сообществу следует способствовать укреплению и поощрению демократии, развитию и уважению прав человека и основных свобод во всем мире" <35>. -------------------------------- <35> See: A/CON F.157/23. 12 July 1993, para. 8.

Затрагивая положение Устава ООН, в котором речь идет о содействии "социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе", бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан отмечал, что понятие "большей свободы также включает идею о том, что развитие, безопасность и права человека неотделимы друг от друга... Развитие, безопасность и права человека имеют не только жизненно важное значение, но и усиливают друг друга" <36>. -------------------------------- <36> См.: Док. ООН. A/59/2005, § 14 и § 16.

Взаимозависимость изложенного положения Устава ООН с соблюдением прав человека и состояния демократии в государствах находит свое проявление в различных формах. Например, согласно ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. каждый гражданин имеет право участвовать в подлинных периодических выборах. Однако значение понятия "подлинные периодические выборы" было прояснено позже в документах, принятых Комитетом по правам человека и Комиссией по правам человека (в настоящее время - Совет по правам человека), в соответствии с которыми выборы должны быть свободными и проходить на многопартийной основе <37>. -------------------------------- <37> See: Rich Roland. Bringing democracy into internation al law // Journal of Democracy. Vol. 12. 2001. N 3.

Несмотря на ясность формулировок Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., некоторые крупные державы - члены ООН и специалисты настаивают на том, что предвыборная борьба на многопартийной основе за голоса избирателей не является единственной легитимной формой, обеспечивающей демократическое (по форме) правление. Они утверждают, что формы государственного правления берут свое начало в специфических, для каждой страны особых, исторических условиях, являясь средством для преодоления тех, носящих всеобщий характер сложностей по поддержанию именно такого уровня правопорядка, который необходим для обеспечения экономического роста, социального благополучия и безопасности граждан. Кроме того, при определенных обстоятельствах предвыборная межпартийная борьба (помимо того, что она служит своего рода катализатором опасной межнациональной борьбы) иным образом и способами угрожает целостности государства, необходимой для сохранения в нем гражданского мира <38>. -------------------------------- <38> See: Pan Wei. Toward a consulative rule of law regime in Chine // Journal of Contemporary Chine. Vol. 1. 2003. N 34.

Однако следует отметить, что сторонники альтернативных форм правления не однородны по своему составу. К примеру, приписываемые себе монархами ряда арабских государств "Богом данные права" абсолютно несовместимы с идеей проведения всеобщих выборов. Другая цепочка связей прав человека с демократией устанавливается на основе права народов на демократическое правление. Аргументы в поддержку этой концепции представляют интерес не только с точки зрения возможности для государства сделать индивидуальный выбор в пользу демократических форм правления, но также и в плане придания легитимности в глазах международного сообщества тем правительствам, которые пришли к власти демократическим путем <39>. -------------------------------- <39> See: Franck Th. Legitimacy and the democratic entitlement // Gregory H. Fox and Brad R. Roth (eds.) Democracy governance and international law. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.

Еще одна линия взаимосвязи демократии и прав человека прослеживается в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., согласно которой "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничением, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". И, наконец, еще одну цепочку таких связей можно проследить в процессе осуществления права народов на самоопределение. В общей (для обоих Международных пактов по правам человека 1966 г.) ст. 1 говорится о праве всех народов на самоопределение, а также о том, что "в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус". В доктрине международного права данное право получило различное толкование, в том числе в форме так называемого "внутреннего самоопределения", согласно которой граждане соответствующего государства обладают правом на самоопределение в выборе политической системы и своих политических руководителей <40>. В настоящий момент наиболее традиционным толкованием данного права является такое, которое придает ему большую схожесть с правом народов на деколонизацию, чем с правом совершать демократический выбор <41>. -------------------------------- <40> See: Cassesse A. Self - determination of peoples: A legal reappraisal. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. <41> See: Abdulah Frank. The right to decolonization // Mohammed Bedjaoui (eds.) International Law: Achievements and prospects. Paris: UNESCO, 1991.

Следовательно, связь между правами человека и демократией является достаточно сильной для того, чтобы служить основанием для ООН вплотную заняться проблемами демократизации. ООН в своей практической деятельности во всевозрастающей степени взаимоувязывает оба данных аспекта (более подробно об этом речь будет идти в других разделах настоящей монографии). В целях более полного раскрытия поднятой проблематики следует осветить еще один аспект: соотношение демократии и процесса развития. Первоначально доминировала точка зрения, согласно которой демократия непосредственно зависит от степени развития. Базирующаяся на данной точке зрения концепция оказала существенное влияние на формирование стратегии международного сообщества в области оказания содействия развитию. Основной акцент в ней делался на повышение темпов экономического роста, а вопросы социального развития отодвигались на задний план. При этом никто не отменял уставную цель ООН, направленную на содействие социальному прогрессу. Не удивительно, что в таких условиях появлялись научные труды, в которых фиксировалась дилемма, возникающая перед развивающимися странами, вынужденными выбирать между демократией и социально-экономическим развитием <42>. Многие ученые прекратили использовать концепцию развития в качестве обязательного предварительного условия для упрочения демократии. Однако впоследствии становилось более очевидным, что качественная сторона демократии оказывает заметное влияние на качественный показатель уровня развития <43>. -------------------------------- <42> See: Bhagwati J. Economics of underdeveloped countries. N. Y.: McGraw Hill, 1966. <43> See: Bhagmati J. New thinking on development // Journal of Democracy. 1995. Vol. N 4.

Теперь специалисты говорят об определенных факторах - таких, например, как уровень грамотности населения; ограничение масштабов неравенства в доходах граждан; необходимость значительной экономической активности негосударственных секторов народного хозяйства, - как о факторах, содействующих развитию демократии <44>. Кофи Аннан в свое время подчеркивал: "Было бы ошибочным рассматривать права человека как нечто такое, чем можно в какой-то степени пожертвовать ради достижения таких целей, как безопасность или развитие" <45>. -------------------------------- <44> See: Diamond L., Linz J., Lipset S. Politics in developing countries: Comparing experiences with Democracy. Boulder, CO: Lynne Rienner. 1995. <45> См.: Док. ООН. A/59/2005, п. 140.

То, каким образом соотносятся понятия демократии и развития, еще долго будет оставаться предметом научного интереса ученых. Однако уже установлена непосредственная связь, существующая между формами демократии и развитием (более подробно об этом будет изложено в других разделах данной монографии). Эта связь дополняется растущим признанием в научном мире отношений, прослеживающихся между демократией и эффективными методами правления (в документах ООН говорится о благом управлении). То, что многими в настоящее время признается факт существования упомянутых ранее связей, является еще одной причиной и основанием, по которым ООН участвует в деятельности, связанной с демократизацией. Впервые право на развитие было подтверждено в Декларации о праве на развитие, принятой ГА ООН 4 декабря 1986 г. Согласно названному документу под правом на развитие понимается неотъемлемое право человека, в силу которого каждый человек и все народы имеют право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, при котором могут быть полностью осуществлены все права человека и основные свободы, а также содействовать ему и пользоваться его благами <46>. -------------------------------- <46> См.: Декларация о праве на развитие, 1986 г. // http://www. un. org.

В дальнейшем концепцией развития занимались Комиссия по правам человека ООН, создав Рабочую группу открытого состава по праву на развитие <47>, и Подкомиссия по поощрению и защите прав человека (специальный докладчик - Ф. О'Коннор) <48>. В настоящее время проблемами права на развитие занимается Совет по правам человека ООН. -------------------------------- <47> См.: ECOSOC decision 1998/269 // http://www. un. org. <48> UN Doc. E/CN.4/sub.2/2005/23, 24 June 2005.

Таким образом, мир, безопасность, права человека и развитие являются взаимодополняющими, а демократия служит задаче достижения каждой из этих целей, которые, в свою очередь, являются уставными целями ООН. В марте 2005 г. Генеральный секретарь ООН представил Доклад под названием "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" <49>, в котором раскрывается концепция ООН о взаимосвязи так называемой триады: развития, свободы и мира с общностью интересов человечества. В Докладе отражается также ход выполнения намеченных целей Декларации тысячелетия (2000 г.), направленных на достижение существенного прогресса в деле обеспечения мира, безопасности, прав человека, демократий и благого управления. -------------------------------- <49> См.: Док. ООН. A/59/2005.

В рассматриваемом Докладе не раскрывается понятие "демократия", хотя оно употребляется довольно часто в различных контекстах и ему даже посвящен специальный раздел (пункты 148 - 152). Он опирается на более широкое понятие большей свободы, которое "включает идею о том, что развитие, безопасность и права человека неотделимы друг от друга" (п. 14). В Докладе подчеркивалось, что "мы не можем обеспечить развитие, не обеспечив безопасность, мы не можем обеспечить безопасность, не обеспечив развитие, и мы, конечно же, не можем обеспечить ни то, ни другое без обеспечения прав человека. Если не будет достигнут прогресс по всем этим трем направлениям, то ни по одному из них нельзя будет добиться успеха. В новом тысячелетии деятельность Организации Объединенных Наций должна приблизить наш мир ближе к тому дню, когда все люди смогут свободно выбирать, какую жизнь они хотят прожить, и будут иметь доступ к ресурсам, которые помогут сделать такой выбор осмысленным и обеспечить "безопасность, чтобы они могли жить в мире и наслаждаться жизнью" (п. 17). Также отмечалась важность целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, которые стимулировали беспрецедентные усилия по удовлетворению потребностей беднейших слоев населения мира, став общепринятыми на глобальном уровне нормативами более существенного прогресса, которые взяли на вооружение как страны-доноры, так и развивающиеся страны, гражданское общество и основные учреждения в области развития. Вместе с тем подчеркивалось, что какими бы ни были привлекательными на бумаге стратегии достижения целей в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия, на практике они не будут работать, если государства не подкрепят их транспарентными, подотчетными системами управления, базирующимися на верховенстве закона, предусматривающими соблюдение гражданских и политических, а также экономических и социальных прав и поддерживаемыми подотчетной и эффективной государственной администрацией. В Докладе значительное внимание было уделено концептуальным аспектам предотвращения глобальных угроз, которое рассматривается в качестве главного элемента всех усилий ООН. Такие аспекты начинаются с усилий по борьбе с нищетой и по содействию устойчивому развитию, затем охватывают повышение национальных возможностей в сфере регулирования конфликтов, продвижения демократии и верховенства права, а затем трансформируются в практические меры превентивного характера, такие как миссии Совета Безопасности ООН и превентивное развертывание. В Декларации тысячелетия государства - члены ООН заявили, что они приложат максимум усилий для поощрения демократии и укрепления верховенства права, а также для обеспечения уважения всех международно признанных прав человека и основных свобод. Защита и поощрение названных универсальных ценностей непосредственно уже являются целями. Никогда нельзя допускать, чтобы какой бы то ни было правовой принцип, включая суверенитет, выступал в качестве прикрытия преступления против человечности. В Докладе Генерального секретаря "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" подтверждается факт существования комплекса международно-правовых норм, которые можно считать международным биллем о правах человека. Вместе с тем в Докладе утверждается, что "система защиты прав человека на международном уровне находится под угрозой краха" (п. 141). В связи с этим Генеральный секретарь считает весьма важным: - предпринять конкретные шаги к сокращению масштабов избирательного применения существующих норм, произвольности правоприменительных мер и нарушений; - принять решения, направленные на укрепление верховенства права в международном и национальном масштабах, упрочение авторитета и структуры механизма ООН в области прав человека и обеспечение непосредственной и реальной поддержки усилий по установлению и углублению демократии в государствах всего мира; - принять новые законы, обеспечить практическое осуществление старых и снабдить существующие институты более эффективными средствами укрепления верховенства права. В целом в Докладе подчеркнуто, что ООН должна перейти от эпохи законодательства к эпохе осуществления. Нужно предпринять практические шаги в целях подкрепления принципа, согласно которому демократия не ограничивается какой-либо страной или регионом, а является универсальной категорией. Демократии, как было отмечено ранее, посвящен специальный раздел Доклада (пункты 148 - 152). Подчеркивается, что ключевые требования демократии были провозглашены во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. С момента своего принятия она служила основой для разработки конституций многих государств и существенным образом способствовала последующему глобальному признанию демократии в качестве универсальной ценности. Право на выбор того, как и кто ими управляет, должно быть неотъемлемым правом всех людей, и его универсальное признание должно быть центральной задачей ООН, приверженной делу достижения большей свободы. В упомянутой Декларации тысячелетия (2000 г.) государства - члены ООН обязались укреплять свой потенциал для претворения в жизнь принципов и практики демократии. В том же году Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию о развитии и упрочении демократии <50> (анализ этого документа изложен в другом разделе монографии). Более 100 государств подписали Варшавскую декларацию о созыве Сообщества демократии <51>, в 2002 г. Сообщество одобрило Сеульский план действий <52> (анализ этих документов будет представлен далее). -------------------------------- <50> См.: Резолюция ГА ООН. 55/96. <51> См.: Резолюция ГА ООН. A/55/328, приложение I. <52> См.: Резолюция ГА ООН. A/57/618, приложение I.

В рассматриваемом Докладе Генерального секретаря подчеркивается, что защита демократии требует бдительности, поскольку угрозы для демократии вовсе не перестали существовать. Это, в частности, вызвано тем, что переход к демократии является делом деликатным и весьма сложным. ООН поддерживает зарождающиеся демократии, оказывая им юридическое, техническое и финансовое содействие, а также консультативные услуги. Например, ООН оказывает конкретную поддержку проведению выборов во все большем числе стран, нередко на решающем этапе их истории, - только в 2004 г. была оказана помощь более чем 20 странам, включая Афганистан, Палестину, Ирак и Бурунди. Аналогичной является деятельность ООН по совершенствованию форм правления во всех развивающихся странах и по восстановлению верховенства права и государственных институтов в пораженных войной государствах, которая имеет жизненно важное значение для укрепления и сохранения демократии. Отмечается, что ООН делает больше (чем любая другая организация) для поощрения и укрепления демократических институтов и практики во всем мире, однако этот факт малоизвестен. Эффективность деятельности ООН снижается вследствие того, каким образом такая деятельность распределяется среди различных компонентов ее бюрократического аппарата. На данном этапе своего развития ООН в целом нуждается в более четкой координации своей работы. Она должна мобилизовывать ресурсы более эффективно. ООН не должна ограничивать свою роль исключительно нормотворческой деятельностью: ей следует увеличить масштабы оказания помощи ее членам в целях дальнейшего расширения и углубления демократических тенденций во всем мире. С этой целью Генеральный секретарь поддержал создание в структуре ООН Фонда демократии для оказания содействия странам, прилагающим усилия по созданию или укреплению демократии (более подробно об этом речь будет идти в другом разделе монографии). Кроме того, он наметил план обеспечения более четкой координации между работой по поощрению демократических форм правления, осуществляемой Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), и деятельностью Отдела по оказанию помощи в проведении выборов Департамента по политическим вопросам <53>. -------------------------------- <53> См.: Док. ООН. A/RES/55/96, 28 февраля 2001 г.

26 мая 2005 г. на имя Председателя ГА ООН поступило письмо от Генерального секретаря, которое сопровождалось Планом действий, представленным Верховным комиссаром ООН по правам человека и отражающим стратегическое видение будущих направлений деятельности Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (далее - УВКПЧ) <54>. -------------------------------- <54> См.: Док. ООН. A/59/2005/Add. 3.

Указанный План действий призывает к укреплению структуры и потенциала УВКПЧ, принятию новых подходов, улучшению планирования и управляемости в нем, а также существенному увеличению объема его ресурсов. В Плане действий УВКПЧ отмечается нехватка демократических начал в мировом масштабе. В связи с этим подчеркивается, что стандарты в области прав человека должны лежать в основе любой содержательной концепции демократии в целях обеспечения защиты физической неприкосновенности людей, а также гарантии свободы участия в выборах; собраний; ассоциаций; выражения своего мнения, распространения и получения информации. Подлинная демократия допускает инакомыслие и оппозицию и гарантирует право на собственное мнение меньшинств, женщин, уязвимых и маргинализированных групп, а также групп, находящихся в неблагоприятном социальном положении. Если люди лишены указанных свобод, то подлинная демократия отсутствует. Наполнение реальным содержанием демократических принципов диктует императив мирной передачи власти, наличия активного и жизнеутверждающего гражданского общества, правозащитников, свободных и ответственных средств массовой информации, а также эффективных механизмов судебного и независимого надзора. Оно также требует принятия устойчивого и эффективного законодательства, создания институтов демократического управления, включая парламенты. Защита прав человека в конечном итоге зависит от наличия действенных демократических институтов, прежде всего, в сфере государственного управления. Суды, полиция, трибуналы, парламенты, национальные комиссии по правам человека, надзорные и инспекционные органы, а также многие другие представляют собой консолидированный механизм, с помощью которого могут быть обеспечены гарантии соблюдения прав человека. Во многих случаях эти институты, особенно в секторах правосудия и безопасности, являются слабыми, неэффективными или коррумпированными. Объективный контроль и детальное установление фактов необходимы для оценки жалоб на явное несоответствие практики государств их международным обязательствам в области прав человека. В этой связи важную роль играют договорные органы и специальные процедуры, однако на УВКПЧ также возложены обязанности по отслеживанию событий в сфере прав человека и представлению соответствующих докладов (в частности, в тех случаях, когда Управление развертывает крупномасштабное присутствие в странах). Такие доклады могут содержать полезную информацию для государств-членов и органов системы ООН и обеспечивать надлежащий учет проблем в области прав человека, находящий свое отражение в их решениях. Необходимо особо отметить, что предусмотрено создание специального подразделения в рамках УВКПЧ, отвечающего за работу по достижению целей Декларации тысячелетия. В Плане действий УВКПЧ зафиксировано: "Мы будет стремиться участвовать в глобальных переговорах, с тем чтобы гарантировать уделение надлежащего внимания правам человека как в процессе деятельности, так и в решениях по осуществлению целей, сосредоточивая внимания на поощрении стратегий сокращения масштабов нищеты с учетом прав человека и на применении основанных на правах человека подходов к развитию и поощрении права на развитие. При этом мы будем делать упор на свободное, активное и полноценное участие всех, кто обладает правами; подотчетность лиц, несущих ответственность за эту деятельность; недискриминацию на всех уровнях и расширение политических и экономических прав индивидуумов, которые при помощи развития стремятся вырвать из тисков нищеты. Кроме того, мы будем использовать нормы в области прав человека, с тем чтобы поддерживать и подкреплять обязательства, которые взяли на себя более богатые страны". На протяжении значительного периода верховенство права являлось одной из приоритетных областей деятельности УВКПЧ. Действуя на основе международных норм в области прав человека, стандартов в сфере гуманитарного и уголовного права, УВКПЧ подготовило подборку средств и пособий для сектора отправления правосудия, которая используется во многих странах. В Плане действий признана необходимость наращивать усилия в целях оказания помощи странам в принятии демократического законодательства и создании институтов, необходимых для эффективного применения международных стандартов. УВКПЧ будет осуществлять соответствующие исследования и ежегодно будет публиковать тематический глобальный доклад по правам человека. Такой доклад явится авторитетным источником информации о тенденциях в сфере прав человека по отдельным конкретным темам. В рассматриваемом Плане действий предусмотрено создание единой системы договорных органов в сфере прав человека и улучшение деятельности специальных структур: докладчиков, рабочих групп и экспертов. Признана необходимость укрепления взаимодействия с гражданским обществом, придания такому взаимодействию всестороннего, инициативного и стратегического характера, для того чтобы оптимальным образом использовать и поддерживать гражданское общество в его усилиях, направленных на реализацию и защиту прав человека. Одним из документов ООН, который позволяет выяснить, что конкретно вкладывается Организацией в содержание понятия демократии, является Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН под названием "Развитие и укрепление демократии" <55>. В соответствии с данной Резолюцией ГА ООН призывает государства укреплять демократию при помощи поощрения плюрализма, защиты прав человека и основных свобод, максимизации участия индивидуумов в процессе принятия решений и создания эффективных государственных институтов (включая независимую судебную систему, подотчетные законодательные органы и государственную службу, а также избирательную систему, обеспечивающую проведение периодических, свободных и справедливых выборов). -------------------------------- <55> См.: Док. ООН. A/RES/55/96, 28 февраля 2001 г.

Поощрение, защита и уважение прав человека и основных свобод охватывают: - право на развитие; - свободу мысли, совести, религии, убеждений, мирных собраний и ассоциаций, а также свободу придерживаться своих мнений и выражать их, равно как и свободные, независимые и плюралистские СМИ; - права лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам, включая право на свободное выражение, сохранение и развитие своей самобытности без какой-либо дискриминации и на основе полного равенства перед законом; - права коренных народов; - права детей, пожилых лиц и лиц с физическими или психическими недостатками. В Резолюции Генеральной Ассамблеи указывается, что защита прав, перечисленных ранее, достигается при помощи: - активного поощрения гендерного равенства в целях достижения полного равноправия мужчин и женщин; - принятия надлежащих мер по искоренению всех форм расизма и расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости; - рассмотрения возможности присоединения к международным договорам по правам человека; - выполнения своих обязательств по международным договорам в сфере прав человека, участниками которых государства являются. В рассматриваемой Резолюции подчеркивается необходимость усиления господства права путем: - обеспечения равенства перед законом и равной защиты закона; - обеспечения права на свободу и личную неприкосновенность, на равный доступ к правосудию, а также права быть в кратчайшие сроки доставленным к судье или иному должностному лицу, управомоченному по закону осуществлять судебную власть, в случае задержания в целях избежания произвольных арестов; - обеспечения права на справедливое судебное разбирательство; - обеспечения соблюдения предусмотренных законом надлежащих процессуальных норм и права считаться невиновным до тех пор, пока вина не будет доказана учрежденным на основании закона судом; - поощрения независимости и неподкупности судей и расширения (с помощью надлежащего образования, отбора, поддержки и распределения ресурсов) их возможностей в плане справедливого и эффективного отправления правосудия без какого-либо неправомерного и своекорыстного внешнего воздействия; - обеспечения того, чтобы все лишенные свободы лица подвергались гуманному обращению при уважении присущего человеческой личности достоинства; - обеспечения надлежащих гражданских и административных средств правовой защиты и принятия уголовных санкций в случае нарушений прав человека, а также обеспечения эффективной защиты правозащитникам; - включения вопросов в сфере прав человека в программы подготовки гражданских служащих, сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих; - обеспечения того, чтобы армия оставалась подотчетной избранному демократическим путем гражданскому правительству. В Резолюции предусмотрена также необходимость разработки и поддержки избирательной системы, обеспечивающей свободное и справедливое волеизъявление народа в ходе подлинных и периодических выборов при помощи: - обеспечения права каждого человека на участие в управлении своей страной, будь то напрямую или через свободно выбранных представителей; - обеспечения многочисленным партиям права свободно голосовать и быть избранным в рамках свободного и справедливого процесса через регулярные интервалы времени в ходе всеобщих и равных выборов, проводимых тайным голосованием и при полном уважении права на свободу ассоциации; - принятия надлежащих мер в целях повышения степени представленности недопредставленных слоев общества; - обеспечения посредством законодательства, институтов и механизмов свободы по созданию демократических политических партий, а также транспарентности и справедливости выборов, в том числе путем обеспечения надлежащего доступа в соответствии с законом к финансовым средствам и при помощи свободных, независимых и плюралистских СМИ. В рассматриваемой Резолюции отмечена потребность в создании и усовершенствовании правовых рамок и необходимых механизмов для предоставления возможности широкого участия всем членам гражданского общества в развитии и укреплении демократии путем: - учета многообразия общества посредством содействия деятельности ассоциаций, структур по проведению диалога, средств массовой информации и поощрения их взаимодействия в качестве средства укрепления и развития демократии; - повышения при помощи образования и других средств степени информированности о демократических ценностях и содействия их уважению; - поощрения права на свободу проведения мирных собраний и осуществление права на свободное создание, вступление и участие в неправительственных организациях или ассоциациях, включая профсоюзы; - обеспечения деятельности механизмов консультаций и вовлечения гражданского общества в процессы управления и развития сотрудничества между местными органами власти и неправительственными организациями; - создания или совершенствования правовых и административных рамок для неправительственных и других организаций гражданского общества; - поощрения образования в сфере прав человека, в частности в сотрудничестве с организациями гражданского общества. В Резолюции предусмотрено укрепление демократии эффективным методом управления при помощи: - повышения транспарентности государственных институтов и процедур по определению политики и усиления подотчетности государственных должностных лиц; - принятия правовых, административных и политических мер по борьбе с коррупцией, в том числе путем обнаружения, расследования и наказания всех тех, кто причастен к актам коррупции, а также путем введения уголовных наказаний за выплату комиссионных и дачу взяток государственным должностным лицам; - сокращения разрыва между органами управления и населением посредством принятия надлежащих мер по делегированию полномочий; - содействия как можно более широкому доступу населения к информации о деятельности центральных и местных органов власти, а также обеспечения доступа без какой-либо дискриминации ко всем административным средствам правовой защиты; - содействия достижению высокого уровня компетентности, этики и профессионализма сотрудниками гражданской службы и активизации их сотрудничества с населением, в частности, посредством обеспечения для них надлежащей подготовки. В анализируемой Резолюции ГА ООН признана необходимость укреплять демократию при помощи содействия устойчивому развитию путем: - принятия, индивидуально и на основе международного сотрудничества, эффективных мер, направленных на последовательное осуществление экономических, социальных и культурных прав, таких как право на образование и право на достаточный уровень жизни для поддержания здоровья, благосостояния, включая питание, одежду, жилье, медицинское обслуживание и необходимые социальные услуги; - принятия эффективных мер, направленных на устранение проявлений социального неравенства и создание условий, способствующих развитию и ликвидации нищеты; - поощрения экономической свободы и социального развития и проведения активной политики с целью создания возможностей для продуктивной занятости и обеспечения устойчивых доходов; - обеспечения равного доступа к экономическим возможностям, а также равной платы и других стимулов за труд равной ценности; - создания законодательных и нормативных рамок с целью содействия достижению неуклонного экономического роста и устойчивого развития. В Резолюции предусмотрено поощрение социальной сплоченности и солидарности путем: - совершенствования систем социальной защиты и обеспечения доступа к основным социальным услугам для всех; - поощрения социального диалога и трехстороннего сотрудничества по вопросам трудовых отношений между правительством, профсоюзами и организациями нанимателей в соответствии с положениями конвенций МОТ. Примечателен тот факт, что за эту Резолюцию проголосовали 157 государств, включая Россию. Против нее не выступило ни одно государство, а воздержались 15 государств, а именно: Бахрейн, Бутан, Бруней-Даруссалам, Китай, Куба, Демократическая Республика Конго, Лаосская Народно-Демократическая Республика, Ливийская Арабская Джамахирия, Мальдивские Острова, Мьянма, Оман, Катар, Саудовская Аравия, Свазиленд, Вьетнам. Процессу демократизации содействуют два глобальных межгосударственных процесса: Сообщество демократии и Международная конференция стран новой и возрожденной демократии. Оба этих самостоятельных процесса пользуются поддержкой со стороны ООН. В их рамках ведется большая работа по объединению негосударственных и государственных институтов, заинтересованных в распространении демократических ценностей и демократической практики в мире. Как было уже отмечено ранее, на первой конференции, проходившей 26 - 27 июля 2000 г. в Варшаве, более 100 государств подписали Декларацию под названием "Вперед к демократическому сообществу", учреждающую Сообщество демократии. В Декларации определена цель Сообщества - поддержание общих демократических ценностей и стандартов и укрепление демократических институтов и процессов <56>. В настоящее время это движение объединяет 106 государств, приверженных идеям демократии и демократизации в мире. Участие в названном движении возможно по приглашению. -------------------------------- <56> См.: Док. ООН. A/55/328. 27 июня 2000 г. Приложение I.

Вторая конференция Сообщества демократии состоялась в Сеуле 10 - 12 ноября 2002 г. (посвященная "демократизации в интересах мира и процветания"), на которой был принят Сеульский план действий <57>. Данный План действий содержит ключевые элементы представительской демократии и комплекс мер, направленных на ее поощрение. -------------------------------- <57> См.: Док. ООН. A/57/618. 19 ноября 2002 г. Приложение I.

Подтверждая универсальность демократических ценностей и преданность Сообщества демократии делу поощрения и защиты демократии и прав человека и основных свобод в условиях демократии, государства - участники конференции заявили о приверженности поступательному развитию демократии в своих странах, а также развитию демократии на региональном и глобальном уровнях. Сеульский план предусматривает намерение государств-участников способствовать региональному демократическому прогрессу индивидуально при помощи региональных институтов и путем реализации различных мер, включая следующие: - разработка и полное осуществление в каждом соответствующем регионе региональных документов, требующих от региональных партнеров создания демократических институтов, соблюдения демократических принципов и оказания помощи в этой сфере государствам, нуждающимся в такой помощи, с использованием соответствующих региональных механизмов; - развитие региональных механизмов наблюдения за положением в сфере прав человека и демократии в целях расширения региональных возможностей для поощрения и защиты прав человека и демократических принципов, а также развития диалога между странами по таким вопросам и устранения нарушений; - развитие дипломатического диалога со странами, в которых существуют проблемы в сфере уважения прав человека, основных свобод и общепризнанных принципов демократии, в целях выражения обеспокоенности международного сообщества и содействия демократическим преобразованиям; - борьба с коррупцией и поддержка этических принципов в деятельности органов управления, а также принципов благого управления. В Сеульском плане предусмотрено реагирование на угрозы для демократии. Признавая необходимость защиты демократии от угроз (в том числе терроризм <58>) в целях недопущения насильственных действий против демократического правительства, подрыва конституционного строя, постоянных неконституционных мер по выхолащиванию сути демократического правления или оказания поддержки терроризму, государства могут прибегать к ряду мер, которые могут, в частности, включать следующее: -------------------------------- <58> На конференции было принято Заявление по вопросу о терроризме (приложение II).

- в конкретных случаях терроризма - прекращение двусторонних отношений и торговли с государствами, поддерживающими терроризм, или помощи таким государствам, а также прекращение помощи и поддержки или связей с негосударственными организациями, поддерживающими терроризм, на основании соответствующих решений Совета Безопасности ООН; - принятие и выполнение всех своих обязательств по конвенциям ООН о борьбе с терроризмом и процедур, установленных Комитетом Совета Безопасности ООН, учрежденным Резолюцией 1373 (2001) о борьбе с терроризмом (Контртеррористический комитет); - создание резерва квалифицированных экспертов, способных оказывать помощь странам, столкнувшимся с угрозой для своей демократии; - создание систем наблюдения за кризисами демократии в целях оказания своевременной помощи в интересах поддержки демократии; - рассмотрение возможности созыва (в случае необходимости) совещаний стран для координации дипломатических или иных усилий или политического посредничества; - вынесение рекомендаций на основе проведенного на местах анализа в целях поддержания демократических принципов и прав человека; - осуществление региональными и международными организациями вспомогательных действий при помощи механизмов быстрого реагирования; - укрепление существующих региональных и международных документов и положений, касающихся демократии (например, при помощи укрепления позитивных экономических стимулов и предотвращения не только сбоев в функционировании демократических механизмов, но и ухудшения состояния демократии); - предоставление, по мере необходимости, добрых услуг для оказания помощи правительствам, другим политическим субъектам, гражданскому обществу и государственным учреждениям в подготовке соглашения, содержащего обязательства относительно реализации рекомендуемых мер по исправлению положения; - оказание долгосрочной технической поддержки или направление наблюдателей для укрепления демократических институтов, процесса выборов и усилий в области реформы. В Сеульском плане подчеркивается, что образование на всех уровнях является одним из главных факторов, способствующих осознанию гражданами своих прав и обязанностей как членов демократического общества, обладающих основными навыками для эффективного участия в делах общества, и что образованные граждане крайне необходимы в целях развития, сохранения и укрепления демократических институтов и роста. Для реального содействия благому управлению в Сеульском плане признается, что гласность и подотчетность являются обязанностью демократического правительства перед своими гражданами и в связи с этим государства намерены создавать сильные демократические институты и процедуры, являющиеся ключевым элементом благого управления, путем осуществления следующих действий: а) содействие обеспечению законности при помощи следующих мер: - обеспечение открытости и гласности процесса принятия решений правительством и обеспечение гражданам доступа, в том числе с использованием электронных средств, к информации, касающейся действий правительства, а также законодательства, судебных решений и законодательных процедур, и принятие законодательства о свободе информации; - обеспечение или укрепление (при необходимости) конституционных и иных гарантий независимости и беспристрастности судебной системы, в том числе путем создания механизмов формирования профессионального судейского корпуса; - создание любых механизмов, которые могут понадобиться для обеспечения высоких стандартов компетентности и поведения обвинителей, адвокатов защиты и других представителей юридической профессии; - создание необходимых правовых, судебных и правоприменительных механизмов в целях обеспечения полного соблюдения основных демократических принципов и прав человека, особенно путем разработки и использования регулярных процедур профессиональной подготовки для военнослужащих и полицейских; - содействие осуществлению методов благого управления и реализация мер по борьбе с коррупцией; - обеспечение открытых и транспарентных бюджетных процедур, обеспечивающих надзор со стороны независимого законодательного органа; - поощрение участия гражданского общества в процессе управления на местном, национальном и международном уровнях; б) смягчение проблемы нищеты и содействие экономическому росту при помощи следующих мер: - укрепление благого управления как важнейшей основы экономического развития; - принятие стратегий, акцентирующих внимание на устойчивом социально-экономическом развитии и способствующих ему; - содействие обеспечению транспарентности и гласности; - стимулирование социальных стратегий борьбы с изоляцией при надлежащем учете гендерной проблематики и социального неравенства, обусловленного расовой дискриминацией; - поощрение широкого участия населения в национальном экономическом развитии и в процессах принятия решений; - признание настоятельной необходимости разработки путей укрепления и поддержания демократии для удовлетворения социальных потребностей, стимулирования экономического развития и поддержки демократической стабильности и благого управления; в) создание и поддержание надежной системы политических партий и здорового гражданского общества при помощи следующих мер: - создание благоприятных условий, в том числе прочной нормативно-правовой базы, для развития политических партий и их свободного участия в политических процессах и выборах, а также учет интересов различных слоев общества; - создание механизмов по обеспечению транспарентности в финансировании политических партий; - гарантирование гражданам свободы выражения их мнений, включая средства массовой информации и журналистов, участвующих в общественном обмене идеями; - обеспечение конституционной защиты и механизмов участия гражданского общества в процессе управления и развитие регулярного диалога между правительством и гражданским обществом; - поддержка неправительственных групп, которые информируют граждан об их правах и обязанностях, способствуют налаживанию контактов между гражданами и правительством, отстаивают демократические ценности и помогают населению приобретать основные навыки, необходимые для эффективного участия в делах общества; - поощрение усилий государственного и частного секторов по обеспечению равенства между мужчинами и женщинами, работающими в этих секторах, включая участие в работе руководящих органов; - защита и поощрение равных прав женщин и мужчин на участие в политической деятельности, включая членство в политических партиях и профсоюзах; - предоставление гражданам и организациям гражданского общества возможности участвовать в работе органов местного самоуправления, в том числе городских советов. В рассматриваемом Сеульском плане действий подчеркивается, что активное участие в делах общества способствует укреплению потенциала каждого индивидуума, тех, кому предоставляются услуги, и общества в целом; способствует созданию динамичного гражданского общества и содействует установлению партнерских отношений между гражданами, организациями гражданского общества и органами управления. В этом контексте государства намерены способствовать развитию добровольческой деятельности путем осуществления следующих мер: - поощрение граждан к добровольческой деятельности на национальном (или международном) уровне в интересах укрепления демократии и гражданского общества; - уменьшение препятствий или правовых ограничений в отношении добровольческой деятельности; - обращение к группам государственного и частного секторов с настоятельным призывом поощрять их работников к добровольческой деятельности и укреплять партнерские связи с добровольческими организациями. Сообщество демократий намерено определять методы оказания помощи, в том числе методы, которые наиболее эффективно способствуют проведению свободных и справедливых выборов, помогают странам создавать независимую судебную систему и подотчетные государственные учреждения и укреплять политические партии, свободную прессу, группы гражданского общества и демократическую политическую культуру. Группа по вопросам созыва совещаний будет следить за ходом осуществления Сеульского плана действий и представит соответствующий доклад на следующей конференции министров государств-членов. Четвертая конференция Сообщества демократии проходила в Мали в 2007 г. В деятельности Сообщества демократии большое место занимают информационно-пропагандистская работа и проведение различных мероприятий в области демократизации. Среди них - совещание по вопросам демократии в рамках ООН. Международная конференция стран новой и возрождающейся демократии (МКНВД) - это движение, родившееся по инициативе небольшой группы государств. Его Первая конференция состоялась в 1988 г. в Маниле (Филиппины) и к настоящему моменту были проведены 6 Международных конференций: Вторая конференция была проведена в 1994 г. в Манагуа (Никарагуа); Третья конференция - в 1997 г. в Бухаресте (Румыния); Четвертая конференция - в 2000 г. в Котону (Бенин). В Пятой конференции в сентябре 2003 г. в Монголии приняли участие 119 государств. На ней были выработаны Улан-Баторские декларации и План действий "Демократия, благое управление и гражданское общество". Шестая конференция проходила 29 октября - 1 ноября 2006 г. в Дохе (Катар), на которой была принята Дохинская декларация "Созидательная способность за демократию, мир и социальный прогресс". Проведенный в данном разделе монографии анализ дает возможность ответить на поставленные ранее вопросы: уставные положения наделяют ООН полномочиями содействовать демократии, включая демократические институты и процессы в государствах - членах ООН. Такие полномочия никем не оспариваются, в том числе государствами-членами. Положения преамбулы Устава ООН: "мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости... содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе" включают полномочие ООН по содействию демократии. Иными словами, ООН призвана (по Уставу) среди других задач содействовать улучшению условий жизни людей в государствах-членах, что возможно лишь при наличии демократических режимов в этих государствах. Употребление словосочетания "при большей свободе" в Уставе ООН, как правильно считают некоторые специалисты, включает в себя понятие "демократия", и такой подход разработчиков Устава ООН в условиях идеологического противостояния двух держав-лидеров (капиталистической и социалистической) являлся оптимальным вариантом для окончательного согласования текста Устава ООН <59>. Такой подход применялся и при подготовке Международного билля о правах человека. В данной связи профессор В. А. Карташкин отмечает: -------------------------------- <59> See: Schumpeter J. Capitalism, socialism and democracy. N. Y., 1947.

"Несмотря на принципиально различную оценку и трактовку важнейших социально-политических категорий, государства - члены ООН приняли как Всеобщую декларацию прав человека, так и Пакты о правах человека. Каким же образом им удалось достигнуть согласия по этим вопросам? При разработке и принятии норм по правам человека государства с различными общественными системами сознательно не уточнили содержание многих обсуждаемых понятий и не давали им классовых определений. Они пришли к согласию в том, что существуют взаимоприемлемые оценки таких понятий, как "демократия", "права и свободы человека", "социальный прогресс" и другие, подчеркивающие наиболее общие черты этих категорий. Обсуждаемые понятия трактовались с различных позиций, однако в их определение вкладывался и общедемократический, и общечеловеческий смысл, приемлемый для всех. В то же время в национальном законодательстве эти понятия странами-участницами международного сообщества трактовались с иных позиций" <60>. -------------------------------- <60> Карташкин В. А. Права человека и развитие межгосударственных отношений в XXI в. // Права человека, тенденции, перспективы / Под ред. чл.-корр. РАН Е. А. Лукашевой. М., 2002. С. 189.

1.2. Международно-правовые принципы и нормы, которыми руководствуется ООН в процессе содействия демократии

Как было уже отмечено в предыдущем разделе настоящей монографии, значение демократии и демократических ценностей было впервые подчеркнуто в Уставе ООН, а также во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Эта мысль была четко сформулирована в пунктах 1 и 2 Всеобщей декларации прав человека: "1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране". Это положение, в свою очередь, нашло отражение в целом ряде международно-правовых актов - декларациях, конвенциях, пактах, выработанных в рамках ООН. Среди них наиболее актуальным является Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., который, помимо прочего, предусматривает обязательства государств-участников в отношении выборов, свободы выражения мнений, свободы ассоциации и собраний и других важнейших демократических прав. Пакт ратифицировали более 150 государств. В 90-х годах прошлого века, в период, который был отмечен важными демократическими переменами в различных регионах мира, вопросам демократии был также посвящен ряд международных конференций и все основные органы ООН (особенно Генеральная Ассамблея и Комиссия по правам человека) высказали свое мнение о путях укрепления демократии. В плотном сотрудничестве с ООН были проведены шесть конференций стран новой и возрожденной демократии. Группа государств учредила Содружество демократий и приступила к организации консультаций в рамках некоторых органов ООН. Кроме того, в своей Резолюции 56/96 от 14 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея просила Генерального секретаря "изучить варианты того, как система Организации Объединенных Наций может увеличить свою поддержку усилий государств-членов по упрочению демократии". Параллельно с данным нормотворческим процессом происходила активизация деятельности системы ООН в поддержку процесса демократизации. В частности, в 2000 г. ПРООН заложила в основу своей программы сотрудничества в сфере развития вопросы демократического управления. Другим важным событием явилось создание в 1992 г. Отдела помощи в проведении выборов (ОПВ) в составе Департамента по политическим вопросам. ОПВ отвечает за координацию деятельности системы ООН по оказанию помощи в проведении выборов. В тот же период в деятельности добровольных фондов и программ более важное и определенное значение приобрела проблема прав человека, поскольку такие учреждения, как ЮНИСЕФ, ЮНФПА и ПРООН, при разработке своих программ приняли подход, основанный на соблюдении прав человека. На практике это означало углубление уже ведущейся оперативной работы, так как содействие реализации, например, Конвенции о правах ребенка 1989 г. и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. в течение ряда лет представляло собой главное направление операционной деятельности. С учетом изложенного в настоящем разделе монографии предпринята попытка ответить на следующие вопросы: при помощи каких сил и средств, а также при каких обстоятельствах ООН может применить полномочие по содействию демократии; что она должна делать для содействия продвижению и защите демократии, учитывая цели и принципы, закрепленные в Уставе ООН, а также в свете возрастающего количества угроз и вызовов, нерешенность которых бросает тень на ее 60-летний авторитет в сфере разрешения международных проблем? В целом ООН проявляла активность в данном направлении лишь при условии одобрения ее шагов со стороны большинства государств - членов ООН. При этом в период, предшествовавший окончанию "холодной войны", ООН проводила аналогичную политику, исходя из необходимости обеспечения права народов на самоопределение, предусмотренное в п. 2 ст. 1 Устава: "развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов". В практической деятельности ООН это понятие стало почти синонимом процесса деколонизации. В период с 1945 г. по настоящий момент более 80 территорий, которые ранее управлялись по системе опеки ООН, обрели национальную независимость от бывших метрополий и вступили в ООН. Первоначально ООН содействовала достижению данной цели путем оказания политико-правового давления, то есть заявляя открыто, что продолжающаяся оккупация метрополиями колониальных территорий является незаконной. Это подтверждается, в частности, п. 1 Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, которая была принята по инициативе СССР Резолюцией ГА ООН 1514(XV) 14 декабря 1960 г. Указанный пункт Декларации гласит: "Подчинение народов иностранному игу и господству и их эксплуатация являются отрицанием основных прав человека, противоречат Уставу Организации Объединенных Наций и препятствуют развитию сотрудничества и установлению мира во всем мире" <61>. -------------------------------- <61> См.: Международные акты о правах человека... С. 98.

Возведя право народов на самоопределение в ранг принципа, подавляющее большинство государств - членов ООН, состоящее из увеличивающегося количества недавно освободившихся стран, приступило к его практической реализации, в максимальной степени используя уставные полномочия ООН. Так, по инициативе большинства государств-членов был учрежден Специальный комитет по деколонизации, который информировал главные органы ООН о прогрессе, достигнутом в деле продвижения на пути к независимости в различных колониальных территориях. В случае отсутствия прогресса Специальный комитет квалифицировал таковой как провал ООН в деле подготовки народов колониальных территорий к независимости на основе их права на самоопределение. Для того чтобы помочь колониальным народам добиться поставленной цели, Специальный комитет мог потребовать (в случае необходимости) предоставления метрополиями докладов о ситуации на колониальных территориях. Данный Комитет обладал также правом на проведение в колониальных территориях собственных расследований. Степень вовлеченности ООН в дела отдельных колониальных территорий была столь велика, что она самостоятельно решала, какие из национальных движений можно было назвать законными представителями угнетенных народов и имелись ли там необходимые условия для подлинного народного выбора политического курса после обретения колониальной территорией национальной независимости. При том что ООН открыто заявляла о бесконечно затянувшемся процессе деколонизации, на практике признавая за колониальными территориями статус государств, лишенных подлинного суверенитета, она тем не менее не отрицала за метрополиями определенных прав на этих территориях. Особенно такая позиция ООН наблюдалась по отношению к тем территориям, которые не попали под мандатную систему Лиги Наций. В результате на протяжении целого десятилетия, после того как процесс деколонизации был завершен практически повсеместно в Африке, Португалия продолжала настаивать на том, что ее африканские территории (в основном Ангола и Мозамбик) являлись неотъемлемой частью суверенного португальского государства. В итоге колонии продолжали управляться метрополией до того момента, пока народ соответствующей территории не стал бороться вооруженным путем за свою независимость. Возможности и способность ООН, касающиеся внедрения демократических форм правления, в тех случаях, если на то было согласие заинтересованного государства, сомнений не вызывают. В том случае, когда государство беспрепятственно направляет своих наблюдателей для того, чтобы следить за ходом выборов в другом государстве по просьбе последнего, ООН как организация, представляющая международное сообщество государств, безусловно, также позитивно реагирует на подобные просьбы. Лишь тогда, когда деятельность по внедрению и защите демократии самой ООН или стран, действующих в соответствии с мандатом, полученным от соответствующих органов ООН, не получает одобрения со стороны заинтересованного государства, появляются основания испытывать сомнения в правомочности аналогичной деятельности со стороны ООН и стран, действующих от ее имени. Противоречия подобного рода возникают по причине разногласий применительно к толкованию различных положений Устава ООН, в особенности п. 7 ст. 2 и гл. VII Устава ООН. Пункт 7 ст. 2 гласит, что "настоящий Устав ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании главы VII". В главе VII Устава ООН указаны условия, которые обусловливают предпринятие со стороны Совета Безопасности принудительных мер в случаях угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии. В отношении п. 7 ст. 2 Устава ООН с самого начала было очевидным, что его содержание по мере развития цивилизации будет трактоваться все более шире. Дело в том, что слова "по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства" воспринимаются как синоним территориального суверенитета государств. Однако суверенитет государств никогда не носил абсолютного характера. Например, любое государство может интересоваться правовым положением своих граждан, проживающих на территории другого государства <62>. -------------------------------- <62> See: Henkin L., Crawford R., Schachter O., Smit H. International Law. 3rd edn., West Publishing. 1993, Ch. 9; Чистоходова И. А. Международно-правовой статус и функции зарубежных представительств государств и международных межправительственных организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: РУДН, 2005.

В Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам "Более безопасный мир: наша общая ответственность" подчеркивается, что в настоящее время понятие суверенитета государства включает в себя "обязанность государства заботиться о благополучии своего народа и выполнять свои обязательства перед международным сообществом" <63>. -------------------------------- <63> См.: Док. ООН. A/59/565, 2 декабря 2004 г. Пункт 29.

В условиях взаимозависимого и взаимосвязанного мира события, происходящие в одной стране, могут оказать мощнейшее влияние на ситуацию в других странах. Старые и новые глобальные угрозы делают государства более уязвимыми. Одним из аспектов меняющегося положения в мире стала нарастающая волна демократизации. Согласно подсчетам Всемирного демократического форума народы 120 из 192 государств - членов ООН, в которых проживают более 58% населения земного шара, выбрали своих руководителей путем всеобщих выборов, что является важнейшей характерной чертой подлинной демократии <64>. -------------------------------- <64> See: List of electoral democracies // World Forum Democracy, January 2000. http://www. fordemocracy. net/electoral. shtml.

Попытки установить в ЮАР систему правления большинства населения являются одним из лучших примеров не согласованных с властями ЮАР действий ООН по внедрению в данной стране демократии. (Хотя не все инициативы ООН были направлены на достижение этой цели. В частности, введение санкции Советом Безопасности ООН против ЮАР на основе главы VII Устава ООН было обусловлено произведением Южной Африкой ядерного взрыва, квалифицированного в качестве угрозы международному сообществу, а также военными операциями сил безопасности ЮАР в соседних государствах <65>.) Большинство инициатив ООН преследовало ясно выраженную цель добиться установления в ЮАР правления большинства. Именно такой цели служила (наряду с другими мерами) отмена санкций в отношении этой страны, последовавшая после достижения соглашения относительно установления в стране режима правления большинства населения и проведения там всеобщих выборов в рамках соглашений о введении переходного периода. -------------------------------- <65> See: UN Doc. S/INF/25(1970).

Еще более ранний прецедент применения принудительных мер в целях установления в стране режима правления большинства населения относится к введению санкций в отношении Южной Родезии, после того как ее правительство белого меньшинства в одностороннем порядке объявило о независимости от метрополии - Великобритании. В сложившейся ситуации ООН вынуждена была принять Резолюцию, на основе которой Великобритании предоставлялось право использовать в Южной Родезии военную силу <66>. В данном вопросе проявился своеобразный казус: ООН поддержала Великобританию в ее борьбе против "сепаратистов", при этом призывая Великобританию не затягивать процесс предоставления независимости Южной Родезии. -------------------------------- <66> See: UN Doc. S/REC/253(1968).

Другая аналогичная ситуация возникала в отношении бывшей колонии Великобритании - территории Вест-Индии. В ходе получения независимости Индии ее часть (Пакистан) получила независимость. Впоследствии Восточный Пакистан (при поддержке Индии) также получил независимость от Пакистана в виде Бангладеш. В этом случае ООН не выступила против "сепаратизма" Восточного Пакистана, как это имело место против Южной Родезии <67>. -------------------------------- <67> Frank T. The emerging right to democratic governance // American Journal of International Law. Vol. 86. 1992. N 1.

В целом можно заключить, что активность ООН по содействию демократии в мире до окончания "холодной войны" имела прецеденты. При этом деятельность в данном направлении была облечена практически во все формы, доступные для ООН. Одной из таких форм явилась разработка норм в сфере прав человека. 10 декабря 1948 г. (то есть спустя три года после создания ООН) государства - члены ООН при 8 воздержавшихся <68> приняли Всеобщую декларацию прав человека, в п. 3 ст. 21 которой провозглашалось: -------------------------------- <68> Воздержались следующие государства: Белорусская ССР, ЧССР, ПНР, Саудовская Аравия, Украинская ССР, Южно-Африканский Союз (ЮАР), СССР, СФРЮ.

"Воля народа должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования" <69>. -------------------------------- <69> См.: Международные акты о правах человека... С. 41.

В 1966 году был принят Международный пакт о гражданских и политических правах, в котором закреплены юридически обязательные нормы в сфере прав человека. В статье 25 Пакта подтверждены практически все положения ст. 21 Всеобщей декларации прав человека: право принимать участие в ведении государственных дел; право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах <70>. -------------------------------- <70> Там же. С. 59 - 60.

Некоторые исследователи отмечают, что в дальнейшем ООН не смогла добиться заметных успехов в деле уточнения положений принятых ею международных актов в области прав человека. Вместе с тем, по их мнению, такие уточнения необходимы в целях адекватного претворения в жизнь положений Пакта. В качестве доказательства приводят такой пример: в ст. 25 Пакта опосредованно, но все равно четко прописано, что демократия означает право жить в государстве, в котором выборы обеспечивают "свободное волеизъявление избирателей" (п. 2). Однако в Пакте отсутствует непосредственное указание на то, что подлинными выборами являются такие выборы, на которых политические партии имеют возможность прямо и открыто вступать в состязание друг с другом. При этом партии должны иметь равную возможность вырабатывать и распространять свои взгляды <71>. -------------------------------- <71> See: Schumpeter J. Capitalism, socialism and democracy. N. Y.: Harper, 1972.

Упомянутую ранее критику следует воспринять частично, ибо ЭКОСОС, Комиссия ООН по правам человека (сейчас - Совет по правам человека) и Комитет по правам человека, созданный на основе Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, в качестве договорного контрольного органа <72> сыграли немаловажную роль в деле утверждения и разъяснения демократических правовых норм в сфере прав человека. Однако следует согласиться с теми, кто считает, что проделанная работа недостаточна. Подтверждением этому может служить принятая в 1991 г. Генеральной Ассамблеей ООН Резолюция N 45/150 "О повышении эффективности принципа проведения периодических и подлинных выборов" <73>. На основании этой Резолюции Генеральный секретарь ООН получил полномочия оказывать помощь в деле организации и проведении выборов в тех государствах - членах ООН, которые к нему обратятся с соответствующей просьбой. Но в Резолюции уточнено, что такая помощь может осуществляться "в соответствии с национальными конституциями и законами". Данное уточнение следует понимать в контексте вполне законного характера ограничений, которые содержатся в законодательствах отдельных стран. -------------------------------- <72> См.: Панова Е. В. Международно-правовые основы деятельности Комитета по правам человека: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: РУДН, 2005. <73> See: UN Doc. A/51/1(1991). Приложение I.

Комиссия по правам человека в Резолюции N 47 (принятой 25 апреля 2000 г.) совершенно четко и недвусмысленно связала идею организации выборов "на многопартийной основе" со "свободным и честным выборным процессом". И все же можно найти множество свидетельств того, что в мире в целом установление либеральной демократии до сих пор не является неоспоримым правом, даже на уровне концепции. Ярчайшим доказательством этому тезису может служить состоявшееся в Комиссии по правам человека в 1999 г. голосование в отношении предложенной (по инициативе Кубы) поправке. Смысл поправки заключался в предложении переформулировать наименование Резолюции Комиссии, содержащей подтверждение принципов принятой на Всемирной конференции по правам человека (Вена, 1993 г.) Декларации, в соответствии с которой демократия, социально-экономическое развитие и права человека являются взаимозависимыми и взаимодополняющими, усиливающими значение друг друга понятиями. Название Резолюции, которое кубинцы изъявили желание изменить, звучало следующим образом: "Защита права на демократию". Инициированная Кубой поправка не прошла, причем против было подано 28 голосов при 12 - "за" и 13 воздержавшихся. Словом, которое вызывало возражение кубинцев, было слово "право". На следующий год ООН при 45 голосах "за", ни одного - "против" и только восьми воздержавшихся была принята весьма схожая по содержанию Резолюция, но уже без вызвавшего нарекания названия <74>. -------------------------------- <74> См.: Резолюция Комиссии ООН по правам человека. 25 апреля 2000 г. N 47.

Среди государств - членов ООН уже четко обозначились те государства (в особенности Китай, Куба и Саудовская Аравия), которые открыто и в категоричной форме отвергают принцип, согласно которому легитимность власти обеспечивается победой на выборах в результате свободного соревнования различных политических сил. Позиция Саудовской Аравии имеет в своей основе религиозное содержание, поскольку король постановил, что монархическое правление в названной стране установлено в соответствии с требованиями Корана. Так, бывший король Саудовской Аравии Фахд мотивировал отказ своей страны пойти путем демократизации, ссылаясь на то, что "исламская вера представляет собой целостную и полностью интегрированную систему". При этом он утверждал, что демократический тип государства не подходит как для региона, в котором расположена его страна в целом, так и применительно к свойственным саудовскому народу "уникальным качествам". Следует подчеркнуть, что позиция Китая по рассматриваемому принципиальному вопросу менее ясна. Известно, например, что в КНР разрешено баллотироваться и в ряде случаев побеждать на выборах на местном уровне беспартийным и нечленам КПК. Можно также отметить, что в этой стране политическая состязательность на выборах не исключает участия в них достаточно широкого спектра политических сил. Вместе с тем в Конституции КНР зафиксировано, что в эпоху бурных социально-экономических преобразований главенствующая роль в социально-политической и экономической сферах Коммунистической партии имеет первостепенное значение. Однако относительно недавнее решение принимать в члены КПК представителей частного сектора экономики предполагает частичный отказ от классического марксизма <75>. -------------------------------- <75> See: Gittings J. China's new elite abandons workers // The Guardian. 2002. 15 November.

Еще один вид возражения против установления демократической формы правления имеет место в тех случаях, когда она включает в себя право формировать в стране политические партии различной ориентации, которые вступают в предвыборную борьбу в целях получения победившей партией всей полноты государственной власти. Примером такого подхода служит позиция президента Уганды Й. Мусевени, идущего по стопам первого поколения африканских лидеров постколониальной эпохи - Ю. Ниерере, Каунды и Кениатта, которые ставили знак равенства между межпартийной предвыборной борьбой и поляризацией национальных политических сил, приводившей к конфликтам. Аналогично Ю. Ниерере, Й. Мусевени является сторонником предвыборной политической борьбы кандидатов на внепартийной основе. При этом, согласно взглядам этих африканских лидеров, кандидаты должны являться представителями единой политической организации, объединяющей в своих рядах все этнические группы и народности данной страны. Однако, в отличие от своих предшественников, Й. Мусевени признает право граждан на выбор между межпартийной предвыборной борьбой и такой организацией выборов, которые, по его мнению, наилучшим образом будут служить делу обеспечения мира и успешного социально-политического развития Уганды. По мнению специалистов, среди государств - членов ООН имеются такие государства, в которых правящая политическая элита более или менее регулярно проводит всеобщие выборы (и даже позволяет проводить более или менее честный подсчет голосов избирателей), но при этом так жестко ограничивает возможности оппозиции, что создается положение, при котором победить такую элиту на выборах становится невозможно <76>. Кроме того, в качестве альтернативного варианта правящая элита оказывает влияние на принятие решений судебной системой и в тайне от общественности присваивает себе находящиеся в распоряжении страны финансовые ресурсы <77>. -------------------------------- <76> See: Diamond L. Democracy in Latin America: Degrees, illusions and directions for consolidation // Tom Farer (ed.) Beyond sovereignty. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996. <77> See: Carother T. The end of the transition paradigm // Journal of Democracy. Vol. 13. 2005. N 1.

Подобным режимам, хотя они теоретически и носят законный характер, поскольку пришли к власти в результате "успеха" на выборах, в принципе невыгодно выступать против актов ООН, в которых подтверждается тезис о том, что свободное волеизъявление народа является основой для признания законности того или иного правительства. Правящие элиты в странах с аналогичными режимами вынуждены поддерживать документы ООН, посвященные вопросам демократии. Изложенное относится и к резолюциям ГА ООН, в которых, как правило, подтверждаются нормы международных актов, таких как, например, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Однако при этом имеются попытки принизить силу многих резолюций ГА ООН, аналогично положениям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Данные попытки объясняются тем обстоятельством, что права, зафиксированные в названном Пакте, не носят столь категоричного характера, как схожие права, зафиксированные в Международном пакте о гражданских и политических правах, где содержатся положения о необходимости принятия незамедлительных действий в случае нарушения перечисленных там прав. Пункт 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит: "Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер" <78>. -------------------------------- <78> Международные акты о правах человека... С. 44.

Резолюции в поддержку демократии, разработанные Комиссией по правам человека, содержат такую формулировку, как "постепенное социально-экономическое развитие". (Данное выражение содержится в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.) Резолюция Комиссии по правам человека (N 36 от 2001 г.) озаглавлена как "Об укреплении участия населения в делах государства, равноправии, социальной справедливости и отсутствии дискриминации как важнейших основ демократии". Формулировка из этой Резолюции: "хотя всем демократиям присущи общие черты, различия между демократическими обществами не должны вызывать страха или подавляться, а должны поощряться как бесценное достояние человечества" дает государствам определенную свободу действий <79>. -------------------------------- <79> См.: Резолюция Комиссии ООН по правам человека. 23 апреля 2001 г. N 36.

Профессор Л. Даймонд попытался определить, какие из латиноамериканских государств и государств из Карибского бассейна относятся к демократическим государствам, несмотря на то что все эти государства, кроме Кубы, заявили о себе в качестве демократических. По мнению ученого, понятие демократии должно включать в себя наличие определенных форм предвыборной борьбы политических сил, реального участия в принятии политических решений, а также соблюдение гражданских и политических прав. На основе указанных критериев он отнес все латиноамериканские страны к одной из восьми категорий, начиная от "либеральной демократии", затем просто "демократии", "частично либеральной демократии", "неполной демократии", "полудемократии", "полуавторитарного режима" и заканчивая "авторитарным режимом" и "закрытым государством при ведущей роли в нем гегемона". Из 22 рассмотренных исследователем государств только четыре, с его точки зрения, можно причислить ко второй категории - "демократии" (ни одно не попало в первую категорию); еще пять стран получили статус "частично либеральной демократии". По мнению профессора Л. Даймонда, ниже этой категории располагаются страны, которые нельзя причислять к числу "демократий", поскольку использование по отношению к ним такого термина вводит в заблуждение. В итоге получилось, что 13 из 22 стран не смогли попасть в категорию "демократических", хотя сами они себя причисляли к числу демократий <80>. -------------------------------- <80> See: Diamond L. Democracy in Latin America. Ibid.

Другим инструментом, который применяют правящие режимы некоторых стран в целях обеспечения своей победы на выборах, является использование внешней помощи в процессе проведения выборов. Подобная помощь является еще одной формой участия ООН в выборных процессах, получившей широкое распространение, начиная с 1989 г. Следует отметить, что при этом правящие элиты не опасаются потерять политическую власть. Это, впрочем, не означает, что аналогичная помощь со стороны ООН не представляет совершенно никакой угрозы для власть предержащих. Она может служить препятствием для использования грубых форм предвыборной кампании. Участие в них наблюдателей от различных международных организаций дает повод для неожиданностей, как это произошло в случае с проходившими в 1990 г. выборами в Никарагуа, в ходе которых правящая Сандинистская партия потерпела поражение <81>. Ирония судьбы нашла свое выражение в том, что глава Сандинистской партии Р. Ортега в конце 2006 г. в результате выборов был избран Президентом Никарагуа. -------------------------------- <81> See: Pastor R. A. Mediating election // Journal of Democracy. Vol. 9. 1998. N 1.

Наблюдение подтверждает, что в каждой стране демократия представляет собой незавершенное строительство. В мире нет ни одной страны, которая могла бы утверждать, что ее демократия совершенна; везде существуют проблемы, которые страны стремятся решить с большим или меньшим успехом. Однако их потребности в помощи извне существенно различаются, так же как и их возможности получить от внешней помощи положительные результаты. С учетом этого можно наблюдать в странах целый спектр ситуаций: от полноценно функционирующей демократии на одном конце спектра до распавшейся или несуществующей системы государственного управления - на другом. Хотя такой спектр нельзя назвать в полном смысле линейным или непрерывным - в действительности существует множество оттенков, и страна может из одного своего положения в спектре поразительно быстро переместиться в другое, коренным образом отличающееся от предыдущего, - теоретически возможна следующая классификация: А. Укоренившиеся демократии: страны с прочно устоявшимися демократическими институтами, включая независимость гражданского общества (в том числе СМИ) и наличие независимых официальных органов, например избирательных комиссий. Б. Непрочные демократии: страны, в прошлом имевшие демократические институты, которые в настоящее время переживают кризис или утратили доверие значительных сегментов населения. В. Формирующиеся демократии: страны, где в прошлом существовал авторитарный режим или происходили гражданские волнения, осуществляющие целенаправленный процесс демократизации, но имеющие слабые и не обладающие опытом институты. Г. Процессы демократизации в постконфликтный период: пережившие гражданскую войну и разрушения страны, в которых идет процесс мирного урегулирования, предусматривающий развитие демократизации и участие общества. Д. Недемократические государства: страны, не имеющие реальных показателей или возможностей для осуществления демократических процессов, в некоторых случаях в силу внутреннего конфликта. Любая попытка отнести какую-либо страну к той или иной из перечисленных ранее категорий будет тенденциозной, спорной, а возможно, даже и контрпродуктивной. Однако эта достаточно условная классификация выделяет крупным планом один из сакраментальных вопросов, на который предстоит ответить ООН: при каких обстоятельствах ООН должна стремиться предоставлять поддержку? Например, страны категории "А", очевидно, не нуждаются в поддержке ООН, а страны категории "Д" не сумеют воспользоваться такой помощью, при этом следует отметить, что ненасильственный переход от недемократической системы к демократической представляет собой одну из сложнейших задач в области государственного управления. Страны категории "В", возможно, с наибольшей вероятностью могут быть отнесены к категории нуждающихся в помощи, и именно эти страны, скорее всего, обратятся за поддержкой. С другой стороны, страны категории "Г", возможно, уже получают помощь из средств специально созданных целевых фондов, и поддержка ООН будет им полезна только когда они перейдут в категорию "В". И наконец, поддержка в обстоятельствах, характерных для категории "Б", будет, видимо, считаться превентивной; проблемы стран этой категории зачастую труднее всех поддаются решению, однако здесь весьма вероятно получение реальных результатов, если помощь будет приветствоваться. Специалисты акцентируют внимание на спорных моментах в подходах ООН к сфере демократии. Один из таких моментов заключается в следующем: защитники прав человека активно превозносили торжество идеи, заключающейся в неразрывности понятий демократии, социально-экономического и культурного развития, прав человека и основных свобод. В этой неразрывной связи они усматривают их растущее взаимное влияние, оказывающее укрепляющее воздействие на каждую из составляющих элементов демократии, что служит, с их точки зрения, мощным аргументом против авторитаризма. Однако успех в данном направлении носит частичный характер. Это происходит в силу того, что даже в тех случаях, когда признается взаимозависимость всех составляющих элементов демократии, все-таки остается возможность для возражений. Сущность таких контраргументов сводится к тому, что не все заметные достижения демократии случаются одновременно и в равной степени успешно. Зачем тогда властям той или иной страны следует гнаться за достижением одной цели, упуская при этом возможность достичь другие? А поскольку все такие цели следует рассматривать комплексно, то, по их мнению, вполне логично списать недостаточный успех в достижении одной цели на необходимость сосредоточить свои усилия на достижении еще одной или сразу двух. На этот вопрос можно дать вполне очевидный ответ: действие по крайней мере двух прав (например, права на личную неприкосновенность и права на недискриминацию, закрепленных в Международном пакте о гражданских и политических правах) никогда не приостанавливалось, даже при объявлении в той или иной стране чрезвычайного положения. И объясняется это тем, что такие права являются неотъемлемыми в любой социально-политической обстановке. Деятельность ООН не ограничивается нормотворчеством или толкованием в сфере демократии. Она также вправе осуществлять защиту демократии путем принятия правомерных так называемых принудительных мер, которые могут быть различными по своему уровню, начиная от введения экономических санкций до применения вооруженных сил. Необходимо отметить, что совокупность мер принуждения носит взаимозависимый характер. В контексте темы настоящего исследования интерес вызывают принудительные меры военного характера. Принимаемые ООН принудительные меры военного характера имеют три основные формы. Первая из них представляет собой военную операцию, санкционированную Советом Безопасности (СБ) ООН и проводимую под личным руководством Генерального секретаря ООН при непосредственном контроле за ее осуществлением со стороны СБ ООН. Подобные операции можно назвать "собственно ооновские операции". Вторая форма упомянутых ранее мер принимается также в соответствии с решением СБ ООН и ст. 53 Устава ООН, касающейся предлагаемых или уже предпринимаемых принудительных мер, а также мер, принимаемых в соответствии с региональными соглашениями <82>. Третья форма представляет собой санкционированное Советом Безопасности (или Генеральной Ассамблеей ООН) <83> применение силы или угрозы применения силы в отношении любого государства или коалиции государств. При этом следует обращать особое внимание на концептуальные особенности каждого аналогичного случая, а именно: принимались ли подобные меры с (или без) согласия на то признанных властей государства, против которого такие меры применяются. -------------------------------- <82> См.: Тузмухаммедов Б. Р. Операции в пользу мира // РЕМП, 2002. СПб., 2003; Додонова С. В. Международно-правовые основы укрепления системы коллективной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: РУДН, 2006. <83> На основании Резолюции ГА ООН "Единство ради мира" // GA Res. 377(V), UN GAOR (1950).

В данном случае речь идет как о содержании современного международного права, так и об адекватном толковании Устава ООН. Возникает еще один вопрос: какое влияние оказывают действия ООН по военному принуждению на аспект о демократических правах, на их содержание, на возможность государств, региональных организаций и самой ООН предпринять определенные действия для защиты демократии? Следует отметить, что некоторые существующие нормативные параметры, связанные с применением вооруженной силы, вызывают споры. Так, в п. 4 ст. 2 Устава ООН содержится указание на запрещение использования мер военного характера, кроме случаев, когда это необходимо для отражения вооруженного нападения на одного из членов ООН (ст. 51 Устава ООН), а также в случае принятия соответствующего решения Советом Безопасности, что вытекает из полномочий последнего, изложенных в главе VII Устава ООН. Однако необходимо подчеркнуть, что даже те, кто рассматривают упомянутые положения Устава ООН в качестве единственных законных условий для применения силы, выражают свое несогласие по вопросу о том, ограничивают ли положения главы VII Устава полномочия Совета Безопасности по принятию решений относительно того, какие именно факты с юридической точки зрения представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. Когда Совет Безопасности ООН ввел санкции в отношении Родезии, исполняющий в тот момент обязанности Генерального секретаря ООН Д. Ачесон заявил, что Совет Безопасности проявил самоуправство, действуя вне рамок Устава, ибо, по его мнению, находящееся у власти правительство этой страны (режим белого меньшинства) не представляло никакой угрозы для соседних государств <84>. -------------------------------- <84> See: McDougal Myers S., Michael Reisman W. Rhodesia and the United Nations: The lawfulness of international concern // American Journal of International Law. Vol. 62. 1974. N 1.

По-разному трактуется и п. 4 ст. 2 Устава ООН. Так, некоторые сторонники одностороннего применения силы в гуманитарных целях в качестве главного аргумента выдвигают тезис, согласно которому ограниченное по времени применение силы, цель которого - действия по прекращению грубого нарушения прав человека, не представляет угрозы ни для территориальной целостности, ни для политической независимости страны. С учетом тех задач, решению которых указанные меры служат, последние, по их мнению, полностью соответствуют принципам и целям Устава ООН <85>. -------------------------------- <85> See: Frank Th. M. Interpretation and change in the law of humanitarian intervention // J. L. Holzgrefe and Robert O. Keohane (eds.). Humanitarian intervention, ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

Сторонники несколько иного подхода к обозначенной проблеме считают, что применение силы в гуманитарных целях и другие принимаемые в одностороннем порядке принудительные мероприятия ООН лежат вне правового поля Устава ООН. С их точки зрения, предусмотренные нормами международного права односторонние принудительные меры уже сами по себе являются законными, потому что установленные в Уставе ООН пределы применения силы обусловлены необходимостью создания системы коллективной безопасности. Но, поскольку подобная система не смогла получить свое развитие, в арсенале ООН остается лишь право на принятие принудительных мер для обеспечения важнейших прав; причем решение об этом принимается Советом Безопасности на индивидуальной основе - для каждого конкретного случая отдельно <86>. -------------------------------- <86> See: Reisman M. Unilateral action and the transformation of the world constitutive process: The special problem of humanitarian intervention // European Journal of International Law. Vol. 11. 2000. N 1.

Еще один подход, ставящий своей целью обоснование применения силы без предварительного на то решения Совета Безопасности ООН, заключается в том, чтобы ссылаться на законные полномочия "региональных соглашений и региональных органов", изложенные в статьях 52 - 54 главы VIII Устава ООН, которые являются составной частью системы обеспечения международной безопасности. Данные статьи, согласно взглядам сторонников аналогичного подхода, наделяют группы государств, участвующих в такого рода региональных соглашениях и органах, автономной ролью. В период "холодной войны" Соединенные Штаты активно продвигали идею создания такой многосторонней структуры этих соглашений и органов, которые давали бы государствам возможность и право (независимым от Совета Безопасности ООН образом) аргументировать легитимный характер использования силы на региональном уровне, причем в обстоятельствах, когда речь не идет о мерах в рамках необходимой самообороны или отражении вооруженного нападения извне. США заручились необходимым большинством голосов, как того требует Устав Организации американских государств (ОАГ), для организации частичной блокады Кубы во время Карибского кризиса 1962 г., а также проведения вооруженного вторжения на территорию Доминиканской Республики в 1965 г. Ни в том, ни в другом случае Соединенные Штаты не стали дожидаться соответствующих полномочий от Совета Безопасности ООН. При этом руководство США заявляло следующее: а) полномочия могут быть получены и постфактум; б) полномочия могут подразумеваться отсутствием реакции со стороны Совета Безопасности ООН, то есть при его молчаливом согласии <87>. -------------------------------- <87> See: Farer T. The role of regional collective security arrangements // Thomas G. Weiss (ed.). Collective security in a changing world. Boulder, CO. Lynne Rienner. 1993.

После 1965 года Соединенные Штаты уже более не стремились заручиться необходимой поддержкой со стороны ОАГ для проведения запланированных американским командованием вооруженных нападений на другие страны вплоть до нападения на Панаму в 1991 г., когда США попытались получить согласие ОАГ на эту акцию, но безрезультатно. Перед Организацией американских государств США оправдывали свое вторжение в Панаму тем, что, свергнув там режим Норьеги, они тем самым восстанавливали в этой стране демократию. Страны - члены ОАГ практически единодушно проголосовали за осуждение вооруженного вторжения США в названную страну <88>. -------------------------------- <88> See: Doc. OEA/SER. G/P/RES.534(800/89) corr. 1.

Реакция ООН на расширительную трактовку главы VIII Устава была неоднозначной: одиннадцать государств - членов Совета Безопасности высказались против вооруженного вторжения США на Гренаду, однако не смогли провести резолюцию, содержавшую осуждение этой акции, вследствие того, что США заняли противоположную позицию <89>. -------------------------------- <89> See: Boyle F., Chayes A., Dore I., Falk R., Feinrider M., Ferguson C., Fine D., Nunes K., Weston B. International lawless ness in Grenada // American Journal of International Law. Vol. 78. 1984. N 1.

Последующие вооруженные вторжения стран - членов Экономического Сообщества стран Западной Африки (ECOWAS) сначала в Либерию, а затем в Сьерра-Леоне получили одобрение ООН в виде явного бездействия указанной организации в случае с Либерией и позитивного отклика на применение силы в случае со Сьерра-Леоне <90>. -------------------------------- <90> See: UN Doc. S/PV. 318(1992).

Возникают вопросы и в плане применения силы в случае поступления соответствующего обращения от заинтересованных государств. Большинство специалистов в области международного права поддерживают точку зрения, согласно которой одно государство вправе принимать просьбу другого в целях оказания последнему помощи в поддержании общественного порядка <91>. Право на санкционирование вооруженного вторжения рассматривалось в качестве неотъемлемого права любого суверенного государства. В начале 60-х гг. XX века имели место два аналогичных примера. Речь идет о просьбах, с которыми обратились в тот период только что созданные постколониальные правительства Танзании и Кении к бывшей колониальной державе - Великобритании. -------------------------------- <91> See: Doswald-Beck Louise. The legal validity of military intervention by invitation of the government // British Yearbook of International Law. Vol. 56. 1985.

Необходимо отметить, что оказанная Великобританией помощь в данном случае носила превентивный характер и мятеж военных был подавлен в самом начале. Учитывая эти обстоятельства, большинство правоведов не обращали особого внимания на то, имело ли легитимный характер в той ситуации применение вооруженной силы со стороны иностранного государства. Однако в тех случаях, когда повстанцам удается прийти к власти и прочно ее удерживать на большей части территории страны и при этом шансы у законного правительства данной страны на восстановление конституционного порядка невелики, можно рассматривать вопрос о международных правовых полномочиях прежнего (признанного и законного) правительства всей страны обратиться с просьбой к иностранному государству оказать ему военную помощь и ввести свои войска на территорию страны. Безусловно, что правовое основание такой помощи оказывается весьма дискуссионным в тех случаях, когда данная просьба исходит от той самой группы лиц, которая и была приведена к власти путем иностранного военного вторжения. Еще в конце XIX века британский ученый Уильям Холл писал, что в случаях, когда правительство обращается с просьбой ввести на территорию своей страны иностранные войска для подавления мятежа повстанцев, оно уже не может рассчитывать на то, что является единственным представителем законной власти, - даже в тех случаях, когда его положения не является безнадежным. В ситуации, когда вооруженные силы иностранных государств сами решают, кто должен править страной, это, по мнению ученого, означает, что интервенты тем самым присваивают себе полномочия в том объеме, в каком последние представляют собой сердцевину суверенитета любого государства. Именно по этой причине присвоенные таким образом иностранными интервентами государственные полномочия являются нарушением суверенитета данного государства и должны быть признаны незаконными <92>. Изложенное в полной мере применимо к военному вторжению и военному присутствию США в Ираке в настоящее время. -------------------------------- <92> Hall W. E. A Treatise of International Law. Oxford: Clarendon Press, 1884.

При отсутствии независимой организации, способной установить объективную картину происходящих в отдельной стране событий, и исходя из той точки зрения, что узко понимаемые национальные интересы как раз и приводят к тому, что правительство той или иной страны обращается за иностранной военной помощью, можно сделать вывод, что положения Устава ООН наилучшим образом сформулированы, благодаря наличию в них положения о категорическом запрещении одностороннего использования военной силы, даже во имя торжества демократии и обеспечения прав человека. Однако возникает еще один резонный вопрос: должно ли такое запрещение применяться в тех случаях, когда государство, решившее применить силу, не устанавливает в одностороннем порядке условия и формы, в которых должно протекать его военное присутствие, а действует строго в соответствии с просьбой, поступившей от законного и признанного международным сообществом правительства? Для ответов на подобные вопросы анализ, предпринятый автором настоящей монографии, в дальнейшем будет посвящен деятельности ООН, имеющей непосредственное отношение к мероприятиям по продвижению демократии, а также рассмотрению различных оценок, касающихся как политики самой ООН, так и роли региональных организаций и отдельно взятых государств. Наиболее показательными с этой точки зрения являются случаи, связанные с Сомали, Гаити и Сьерра-Леоне. В первом случае речь шла об установлении демократии, а в двух последующих - о восстановлении демократии. В Сомали сила со стороны международного сообщества была применена дважды. Первой такой акцией была операция сил ООН. Для проведения данной операции решением Совета Безопасности ООН была создана специальная коалиция, возглавляемая США. Объединенные вооруженные силы (UNITAF) во главе с США были уполномочены использовать "все необходимые средства для быстрейшего восстановления в Сомали безопасных условий в целях проведения в стране гуманитарной операции ООН по спасению населения от голода". Совет Безопасности ООН действовал на основе своих полномочий, вытекающих из главы VII Устава ООН <93>. Главная цель этой операции была гуманитарной: обеспечить доставку продовольствия и других грузов (с предметами первой необходимости) в районы, охваченные сильным голодом. Целью второй фазы силовой операции ООН в Сомали (UNOSOM - II) было оказание помощи народу Сомали в восстановлении в стране демократических институтов <94>. -------------------------------- <93> See: SC Res. 794, UN SCOR, 47th Session, 3145 Meeting // UN Doc. S/RWS/794(1992). <94> See: SC Res. 814, UN SCOR, 48th Session, 3188 Meeting // UN Doc. S/Res/814(1993).

Ни одна из упомянутых ранее акций не носила консенсуальный характер, поскольку в Сомали тогда не было ни признанного, ни фактического правительства. Именно этот факт, то есть отсутствие в стране любой формы центральной власти, более всего способствовал тому, что данный случай весьма условно можно считать прецедентом международного вмешательства в целях установления демократии. Это связано, прежде всего, с тем, что поскольку в стране не было правительства, которое должно давать согласие на подобные акции, то против них некому было и возражать. Данное обстоятельство имело решающее значение для молчаливого согласия на проведение названной акции со стороны КНР, крайне болезненно воспринимающей любые действия, которые могут ущемлять суверенитет государства. В ходе указанной операции ООН отказалась от традиционной роли посредника вследствие принятого ей решения действовать по своему усмотрению при создании в Сомали независимой судебной системы и сил правопорядка, а также при организации региональных выборов. Более существенное изменение в политике ООН заключалось в том, что в рассматриваемом случае она внедряла конкретную, основанную на определенных идеях и ценностях, концепцию политического переустройства сомалийского общества. В этот раз ООН не играла роль простого посредника, пытавшегося привести к согласию враждующих между собой лидеров. Отсутствие на момент силовой акции ООН в Сомали законного правительства дает юристам и дипломатам повод рассматривать сомалийский случай в качестве прецедента продвижения демократии силой оружия под эгидой Совета Безопасности ООН. Однако обстоятельство, заключавшееся в том, что в стране на тот момент не было законного правительства, имеет отношение только к принятию решения о вводе войск в указанную страну. Это никоим образом не снижает значения создающего в международной практике прецедент одобрения со стороны Совета Безопасности политики ООН по навязыванию данной стране модели демократии. Рассматривая следующий пример, необходимо подчеркнуть, что ситуация на Гаити является примером силовой операции, согласие на которую дал СБ ООН, но проводилась она под руководством специально созданной для этой цели коалиции государств. 31 июля 1994 г. ООН разрешила проведение акции на Гаити. После принятия Советом Безопасности Резолюции (N 940) США заключили соглашения с несколькими странами Карибского бассейна, включая Антигуа, Барбуда, Барбадос, Белиз, Ямайку, Тринидад и Тобаго, с тем чтобы иметь возможность использовать на Гренаде части армии <95>. -------------------------------- <95> See: SC Res. 940, UN SCOR, 49th Session, 3413th Meeting // UN Doc. S/Res/940(1994).

Эта акция происходила в условиях, когда большая часть правоведов склонна была рассматривать средства, с помощью которых правительство той или иной страны пришло к власти, как сугубо внутреннее дело данного государства, и не относящееся к сфере взаимоотношений между странами <96>. Вместе с тем к тому времени появилось достаточное число научных исследований, в которых анализировалось право государств вмешиваться в дела другого государства с применением военной силы для оказания ему поддержки в деле защиты нарождающихся форм демократии <97>. -------------------------------- <96> See: Marek K. Identity and continuity of states // Public International Law. Vol. 59. 1968. <97> See: Frank Th. Interpretation and change in the law... Ibid.

Наличие на Гаити правительства, официально обратившегося за международной помощью, способствовало тому, что делегация КНР рассматривала случай Гаити отдельно от тех случаев, когда требуется согласие Совета Безопасности ООН на использование международным сообществом силы в отдельно взятой стране против воли ее правительства в целях оказания влияния как на проводимую этой страной внутреннюю политику, так и на систему ее политических институтов. Пример Гаити имеет большое значение в качестве прецедента. Оно выражается двояко. Во-первых, приведенный случай служит подтверждением правильности положения о том, что силовое низвержение законно избранного правительства может представлять собой угрозу миру согласно заложенному в данное понятие юридическому смыслу, изложенному в главе VII Устава ООН. Во-вторых, он является прецедентом как для отдельных стран, так и межправительственных организаций для признания юридически ничтожным статуса тех политических сил, которые насильственно отстранили от власти законно избранное демократическим путем правительство страны (по крайней мере в тех случаях, когда проводившиеся выборы проходили под наблюдением вызывающих доверие международных наблюдателей). В Резолюции СБ ООН N 940 содержалось разрешение "государствам-членам использовать все средства для того, чтобы содействовать" возвращению законной власти правительства Аристида. Возникает вопрос: будут ли в конечном итоге предприняты попытки с точки зрения норм международного права ограничить гаитянский прецедент рамками регионального контекста? Дело в том, что государства Западной Европы и так не признают те правительства, которые пришли к власти неконституционным путем. Латинская Америка избрала путь силовой, то есть путь принятия силовых мер, для смещения подобных правительств. Такое решение было принято в ходе Второй встречи на высшем уровне глав государств - членов ОАГ в рамках Сантьягской декларации 19 апреля 1998 г. Другие регионы также идут по такому пути. Форум островных государств бассейна Тихого океана и Британское Содружество Наций уже стали использовать механизм, схожий с тем, что применяется ОАГ, и направленный на предотвращение попыток государственных переворотов и возвращение законной власти в тех странах, где аналогичные события имели место <98>. -------------------------------- <98> See: Rich R. Bringing democracy into international law // Journal of Democracy. Vol. 12. 2001. N 3.

Организация африканского единства (ОАЕ), с одной стороны, приветствовала президента Зимбабве Р. Мугабе, несмотря на допущенные им грубейшие нарушения гражданских свобод, подавление политической оппозиции, а с другой - на Саммите в 1999 г. выступила с официальным осуждением фактов свержения законно избранных правительств и отказалась принимать представителей таких властей <99>. -------------------------------- <99> See: OUA summit closes with calls for democracy, dignity. Agence France-Press. 14 July. 1999.

В итоге разрешение ситуации, подобной той, что была на Гаити, стало более затруднительным в случае со Сьерра-Леоне, когда Совет Безопасности ООН, действуя на основании главы VII Устава, потребовал, чтобы "военная хунта предприняла незамедлительные шаги в целях отказа от власти в Сьерра-Леоне и тем самым расчистила дорогу для восстановления в стране законно избранного правительства и возвращения конституционного порядка" <100>. Учредительный акт Африканского союза (правопреемника ОАЕ) содержит положение о непризнании правительства, незаконным путем пришедшего к власти. -------------------------------- <100> See SC Res. 1132 UN SCOR, 51th Session 3822nd Meeting, para. 1 // UN Doc. S/RES/1132 (1997).

Требования, связанные с соблюдением демократических принципов, не ограничиваются лишь опытом действий ООН в Сомали, на Гаити и в Сьерра-Леоне. Те, кто требуют соблюдения в международной практике демократических принципов, ссылаются на исчерпывающую совокупность операций по поддержанию мира (проводившихся в два последние десятилетия в Намибии, Камбодже, Анголе и т. д.), отмечая при этом, что в ходе каждой из перечисленных операций ООН обеспечила организацию и проведение выборов, которые имели результатом установление демократического правления, рассматриваемого составной частью миссии ООН в названных странах. В контексте изложенного напрашивается вывод: данная практика подразумевает, что ООН признает демократию в качестве приоритетного политического решения проблем в отдельных странах. Однако, думается, что корректнее было бы квалифицировать усилия ООН как действия по приданию демократии в ситуациях, связанных с внутригосударственными политическими конфликтами, характера необходимого инструмента, служащего для направления борьбы за власть в рамки менее деструктивных форм. Более того, в том случае, если указанная практика ООН может рассматриваться в качестве примера использования демократии, понимаемой как норма права, возникает вопрос: является ли в полной мере ясным содержание такой нормы? В ряде стран (Мозамбик в данном случае - один из наглядных примеров) соглашение, выполнение которого контролировалось военным и гражданским персоналом ООН, привело к установлению в стране правления большинства населения, при котором победивший на выборах получал в результате все <101>. В других случаях, например, как это произошло в Анголе, потерпевшей поражение на выборах политической элите было гарантировано определенное место в управлении страной после выборов <102>. -------------------------------- <101> See: Ratner S. New democracies, old atrocities: An unquiry in international law // Georgetown Law Journal. Vol. 87. 1999. <102> See: Cornwell R., Potgieter J. Angola-Endgame or stalemate? // Occasional Paper N 30. Pretoria: Institute for Security Studies. April. 1998.

На основе программ по оказанию технической помощи, наблюдения за ходом выборов и проведения операций по поддержанию мира, а также нормотворческой деятельности ООН вовлечена в практически ежедневную деятельность по продвижению демократии в мировом масштабе. Правомерность участия ООН в перечисленных видах деятельности, как правило, никем не оспаривается, поскольку они проводятся либо по инициативе и просьбе заинтересованного государства - члена ООН (техническая помощь и мониторинг выборов), либо в качестве средства для внедрения демократических форм правления в целях восстановления мира в странах, раздираемых внутренними конфликтами. Возможность оспаривать правомочность той или иной акции ООН удавалось избегать благодаря тому, что она не настаивала в каждом конкретном случае на какой-то определенной модели, которая могла бы вызывать споры сторон. Вместе с тем в доктрине международного права отмечается, что ни Совет Безопасности, ни Генеральная Ассамблея, ни Генеральный секретарь ООН не проводили последовательную политику в сфере руководства международными операциями с использованием силы и принудительных мер <103>. -------------------------------- <103> See: Farer T. A paradigm of legitimate intervention // Lory Fisler Damrosch (ed.) Enforcing restraint: Collective intervention in internal conflicts. Washington, DC: Council on Foreign Relations. 1993.

Военные акции против бывшей Югославии и Ирака дают основание предположить, что наступила эра глубоких разногласий среди ведущих держав мира по вопросу о том, в каких случаях военное вмешательство является правомерным. Анализ международно-правовых основ применения силы в международных отношениях, опыт ООН в данной области, безусловно, помогут во многом прояснить общие точки соприкосновения и расхождения во взглядах на возможные рамки и правовые параметры законного применения силовых методов принуждения в современных реалиях. Среди потенциальных побудительных мотивов для использования военных методов принуждения можно назвать массовые, систематические и грубые нарушения прав человека, а также угрозу нормальному функционированию демократической системы правления. Действия или бездействие ООН в каждом конкретном случае непосредственным образом влияют на масштабы проведения планируемых силовых акций, а также, несомненно, оказывают влияние на отношение мирового сообщества к ООН и поддержание ее авторитета. Можно с уверенностью отметить тот факт, что вряд ли повышению авторитета ООН могут служить недостаточно продуманные действия ее органов в каждом конкретном случае, поскольку такие шаги неизбежно приведут к самоуправству. Генеральный секретарь является гарантом соблюдения основополагающих принципов ООН и обеспечения преемственности политики этой организации. Среди задач, которые он уполномочен решать, следует отметить всяческое содействие и поощрение такой линии поведения органов ООН, которая бы поддерживала и усиливала высокий моральный авторитет ООН. В силу этого обстоятельства Генеральный секретарь ООН обязан разъяснять представителям соответствующих органов ООН трудности, с которыми те будут сталкиваться в процессе подготовки и проведения силовой акции. Он также должен всячески содействовать развитию процессуальной и материально-правовой базы, необходимой для обеспечения возможности оперативной реакции на случаи, требующие применения силы по мере того, как они возникают. Наличие правовой базы, безусловно, помогает более четко понять, почему подобные случаи возникают и идет ли речь в каждом конкретном случае о ситуации, когда требуется применение силы. Один из возможных подходов к решению такой задачи заключается в разработке силами аппарата Генерального секретаря ООН своеобразного неофициального меморандума, в котором была бы кратко охарактеризована практика применения силовых методов в целях обеспечения принудительных мер последних десятилетий, а также содержалось бы указание на спорные и бесспорные моменты таких операций, согласно оценкам государственных деятелей и известных специалистов. Затем на основе этого меморандума может быть подготовлен другой - официальный нормативный документ с изложением политической линии ООН, рассмотрение которого может быть вынесено на Совет Безопасности. В результате ознакомления с названным документом, безусловно, появятся комментарии со стороны государств, которые должны быть приняты во внимание. В качестве другого варианта можно назвать подготовку текста меморандума различными аналитическими центрами и группами ученых-правоведов. Затем текст данного документа может быть распространен в системе ООН. Возможно, самым серьезным процессуальным вопросом, стоящим перед ООН, является вопрос: должна ли ООН брать на себя оперативные функции? Речь идет в первую очередь о ее надзорной функции и роли главного арбитра всей международной деятельности, связанной с мерами принуждения, и особенно той ее части, которая непосредственно связана с угрозой применения силы. Так, Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея наделены полномочиями по выработке правил, касающихся деятельности, представляющей угрозу политической независимости или территориальной целостности государств - членов ООН (или возникновению угрозы миру). И тот и другой орган ООН вправе, к примеру, внести разъяснения в спорный вопрос, относительно того, необходимо ли региональным организациям, использующим вооруженную силу в целях защиты или восстановления конституционного правления, или окончательного пресечения грубых нарушений основных прав человека, или наказания режима, считающегося террористическим, заранее получить согласие Совета Безопасности ООН на проведение подобных акций. Учитывая всю совокупность перечисленных обстоятельств можно предположить, что для ООН было бы некорректно брать на себя ответственность выносить свое решение по каждому конкретному случаю использования силы в международных отношениях. У ООН для этого недостаточно возможностей в целях установления истинного положения дел и реальных фактов происходящего, а также требуемого уровня консенсуса, касающегося полного набора соответствующих норм. Более того, в силу имеющихся нормативных, институциональных и материальных различий между разными регионами земного шара политика и практика, которые будут представлять угрозу демократическим ценностям и безопасности в одном регионе, в другом регионе могут лишь усиливать их. А органы системы ООН имеют тенденцию применять ко всем странам и регионам недифференцированный подход. В качестве возможного вклада в реализацию подобной организационной схемы можно представить ряд рекомендаций. Такие рекомендации затрагивают соответствующие нормативные параметры мероприятий по силовым акциям с использованием военной силы в целях защиты и продвижения демократических форм правления. Очевидно, ООН должна отказываться от практики предоставления мест в делегации государства - члена ООН представителям тех лиц, которые на практике осуществляют правление в этом государстве после свержения там законно избранного правительства в ходе выборов, прошедших при участии иностранных наблюдателей, подтверждающих результаты этих выборов. Представители законно избранного правительства должны продолжать занимать свои места в делегации. Если правительство де-юре в изгнании просит ООН дать согласие на проведение военной операции (как это было в случае с Гаити), такое согласие, с нашей точки зрения, должно быть дано. В процессе проведения операций по поддержанию мира ООН должна продолжать рассматривать демократические формы правления в качестве единственной приемлемой основы для стабильной политической деятельности в пораженных внутренними конфликтами обществах. При этом должно признаваться, что приоритет создания какой-то определенной формы демократического устройства данного общества должен быть отдан национальным политическим силам, с тем чтобы снизить риск разрастания внутренних конфликтов.

<***>

Глава IV. Реформа структур ООН

4.1. Роль ООН в миростроительстве

XXI век - век глобальной взаимозависимости интересов народов мира и государств. В таких условиях накопленный опыт ООН по содействию демократии в государствах-членах, с нашей точки зрения, послужит гарантом дальнейшего успеха ее деятельности в этой сложной (и вместе с тем важной) сфере. Однако для поступательного движения в данном направлении требуются существенные реформы структуры и методов работы ООН по решению проблем, связанных с миростроительством. В связи с этим в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. была подчеркнута необходимость скоординированного, последовательного и комплексного подхода к постконфликтному миростроительству в целях достижения устойчивого мира, а также специального организационного механизма для удовлетворения специфических потребностей стран, которые переходят от конфликта к восстановлению, и для оказания им помощи в строительстве основ устойчивого развития. Главы 151 государства - члена ООН, участвующие на Всемирном саммите 2005 г., решили создать Комиссию по миростроительству в качестве межправительственного консультативного органа <104>. -------------------------------- <104> См.: Док. ООН. A/60/150, 15 сентября 2005 г., § 98 - 105.

20 декабря 2005 г. Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея на параллельных заседаниях одобрили резолюции о создании Комиссии ООН по миростроительству. Комиссия имеет Организационный комитет, отвечающий за ее работу. В состав Организационного комитета входит 31 страна-член: 7 членов Совета Безопасности, включая пять постоянных; 7 членов ЭКОСОС, причем в первую очередь будут привлекаться страны, имеющие опыт постконфликтного восстановления; 5 членов из числа десяти стран, вносящих наибольшие взносы в бюджеты ООН, в том числе добровольные взносы в бюджет учреждений и программ ООН и Фонд миростроительства; 5 членов из числа десяти стран, предоставляющих наибольшее количество военнослужащих и гражданских полицейских для миссии ООН, и 7 членов, избранных Генеральной Ассамблеей, с таким расчетом, чтобы исправлять образующиеся географические дисбалансы и включить в Комиссию страны, имеющие опыт постконфликтного миростроительства. В январе 2006 г. были определены все члены Организационного комитета: члены Совета Безопасности: Великобритания, Франция, Китай, Россия и США, Панама, Южная Африка; семь членов ЭКОСОС: Ангола, Бельгия, Бразилия, Гвинея-Бисау, Индонезия, Польша и Шри-Ланка; пять стран, предоставляющих наибольшее количество военнослужащих и гражданских полицейских для миссий ООН: Пакистан, Бангладеш, Индия, Нигерия и Гана; пять стран, делающих наибольшие взносы в бюджеты ООН и добровольные взносы в бюджеты учреждений и программ, включая постоянный фонд миростроительства: Япония, Германия, Нидерланды, Италия и Норвегия; семь дополнительных членов ГА ООН: Бурунди, Египет, Сальвадор, Фиджи, Хорватия, Чили и Ямайка. Председателем Организационного комитета был избран Мартинш И. А.Г. (Ангола), а его заместителями - Эрнандес К. М.Г. (Сальвадор) и Левальд Й. (Норвегия). Комиссия по миростроительству призвана мобилизовывать ресурсы, которыми располагает международное сообщество, в целях обеспечения подбора и выдвижения комплексных стратегий постконфликтного восстановления при уделении особого внимания задачам реконструкции, организационного строительства и устойчивого развития в странах, которые выходят из конфликта. Комиссия также призвана собрать в рамках одной структуры накопленный ООН разносторонний потенциал и опыт в сферах предупреждения конфликтов, посредничества, поддержания мира, содействия демократическим процессам в государствах-членах, обеспечения соблюдения прав человека и господства права, оказания гуманитарной помощи, реконструкции и долгосрочного развития. В частности, Комиссия будет: - предлагать комплексные стратегии постконфликтного миростроительства и реконструкции; - помогать в обеспечении предсказуемого финансирования каждого из видов деятельности на этапе восстановления и устойчивых финансовых инвестиций, рассчитанных на среднесрочную и долгосрочную перспективы; - добиваться того, чтобы международное сообщество продолжало уделять внимание странам, выходящим из конфликта, и в течение периода их постконфликтного восстановления; - разрабатывать максимально эффективные практические методы работы в областях, требующих широкого сотрудничества между субъектами политической, военной, гуманитарной деятельности и деятельности в сфере развития. Практическая деятельность Комиссии осуществляется в комитетах для работы с конкретными странами, участие в мероприятиях которых будет зависеть от специфики каждой ситуации. В состав указанных комитетов будут входить представители стран, а также соответствующие стороны, предоставляющие свои ресурсы, например региональные организации, региональные банки и международные финансовые учреждения. Комиссия призвана заполнить лакуну, которая существует на данный момент в системе ООН. Она позволит впервые собрать в рамках одной структуры всех тех субъектов деятельности, которые играют ключевую роль в данной конкретной ситуации и которые смогут рассматривать и принимать долгосрочные стратегии миростроительства. Это означает, что финансовые средства будут расходоваться более рационально и что будет обеспечена реальная связь между усилиями, предпринимаемыми непосредственно после конфликта, с одной стороны, и долгосрочными усилиями по восстановлению и развитию - с другой. Комиссия представляет собой межправительственный консультативный вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности - первый орган такого рода. Общая ответственность за рассмотрение работы Комиссии возложена на Генеральную Ассамблею, которая осуществляется путем обсуждения годового доклада Комиссии. Ее рекомендации будут иметь вес, благодаря разнообразию и уместности состава участников ее деятельности, в число которых входят члены Совета Безопасности, страны, предоставляющие больше всего военнослужащих для миссий, основные финансовые доноры и ключевые заинтересованные организации. Хотя конкретные механизмы принуждения не предусмотрены, Комиссия будет рассматриваться в качестве основного органа по предоставлению рекомендаций в отношении восстановления и реконструкции. Разнообразие ее членского состава станет залогом ее легитимности, необходимой для решения стоящих перед ней задач. Просьбы о предоставлении Комиссией выработанных ею рекомендаций могут направляться в ее адрес Генеральной Ассамблеей, Советом Безопасности, ЭКОСОС и Генеральным секретарем ООН, а также любым государством-членом (в отношении его собственной ситуации). Тем не менее на деятельность Комиссии распространяется ст. 12 Устава, предусматривающая, что Генеральная Ассамблея не может принимать меры в отношении любой ситуации, которой уже занимается Совет Безопасности. Комиссия призвана играть важную роль в предоставлении Совету Безопасности рекомендаций относительно планирования и начала миростроительных мероприятий. Она сотрудничает с ЭКОСОС в целях обеспечения того, чтобы международное сообщество и доноры сохраняли интерес к постконфликтным странам. Комиссия прежде всего будет заниматься только странами, выходящими из конфликта, после заключения там мирного соглашения и прекращения насилия. Одной из целей Комиссии является обеспечение того, чтобы международное сообщество уделяло надлежащее внимание странам, выходящим из конфликта, даже после того, как миротворцы свернут там свою активную деятельность. Любая страна может запросить рекомендации непосредственно у Комиссии. Комиссия не может вмешиваться во внутренние дела соответствующего государства. В то же время никакая страна не может воспрепятствовать тому, чтобы Совет Безопасности запросил у Комиссии рекомендации в отношении ситуации в ней. В любом случае вопрос о том, удовлетворит ли Комиссия такую просьбу, решает Организационный комитет. Цель Комиссии - работать в тесном взаимодействии с заинтересованными национальными и международными органами с учетом важного значения национальной ответственности за процесс миростроительства. Организационный комитет регулярно проводит свои заседания. Заседания, посвященные конкретным странам, проводятся более регулярно, особенно на ранних этапах постконфликтного восстановления. Первое заседание Организационного комитета Комиссии прошло 23 июня 2006 г. На нем был избран его председатель, а также утверждены правила процедуры и предварительная повестка дня. Прошли выборы других должностных лиц и рассмотрены просьбы, представленные в адрес Организационного комитета <105>. На заседании выступил Генеральный секретарь ООН. Далее приводятся фрагменты его выступления: -------------------------------- <105> См.: Док. ООН. PBC/OC/1/1.

"Есть мало вопросов, по которым существуют больший консенсус или большие ожидания, чем в отношении обязанности Организации Объединенных Наций оказывать государствам и обществам содействие в преодолении разрушительных последствий войны... Международное сообщество располагает сейчас уникальным межправительственным органом - первым органом созданным специально для рассмотрения вопросов миростроительства. Цель этой новой Комиссии будет состоять в том, чтобы оказывать более последовательную, более скоординированную и более целенаправленную поддержку странам, выходящим из конфликта... Некоторые недостатки в нынешних международных усилиях по преодолению постконфликтных ситуаций хорошо известны. Одним из них является нехватка финансовых ресурсов. Другим - отсутствие международной координации. Третий недостаток заключается в тенденции к поспешному свертыванию присутствия международных субъектов. Подобную ситуацию мы только что наблюдали в Тиморе-Лешти - поспешный уход в условиях переходного периода может привести к откату назад и обусловить необходимость повторного развертывания, при огромных издержках для всех, особенно для беспомощных жертв из числа гражданского населения. Все эти проблемы непосредственно учитывались при разработке структуры и мандата Комиссии по миростроительству, а также при создании Управления по поддержке миростроительства и Постоянного фонда миростроительства. При этом мы должны также осознавать, что увеличение объема ресурсов и повышение эффективности координации сами по себе не смогут обеспечить сохранение прочного мира. Миростроительство требует расширения национальной ответственности и должно иметь национальные корни. Сторонние организации, при всей искренности их намерений, не могут подменить собой знания и волю народа самой страны. Именно народ страны лучше других знает свою историю, культуру и политический контекст. Именно этим людям придется жить в условиях, которые будут определяться принимаемыми решениями. И именно они должны проникнуться чувством того, что миростроительство - это их дело, если мы хотим надеяться на закрепление успеха в долгосрочной перспективе. Опыт подсказывает нам, что миростроительство выходит за рамки простого предотвращения новой вспышки военных действий и восстановления объектов инфраструктуры в стране. Важной задачей является строительство эффективных государственных институтов в рамках конституционного порядка и законности... Мы должны также помнить, что миростроительство изначально по своей сути носит политический характер. Порой международное сообщество относится к миростроительству как к простому техническому мероприятию, требующему знаний и ресурсов. Международное сообщество должно не только понимать динамику местной власти, но и исходить из того, что оно само становится политическим субъектом, действующим в политической среде". Функции Комиссии отличаются от функции по поддержанию мира и операций по поддержанию мира. Комиссия занимается постконфликтным миростроительством, которое охватывает все то, что необходимо для оказания стране помощи в состоянии перехода от войны к миру. Поддержание мира - это вид операций, центральным элементом которых является развертывание воинских контингентов; операция по поддержанию мира может быть стержнем усилий по миростроительству. Встает вопрос: почему именно в настоящее время возникла необходимость в еще одном органе? Отвечая на него, следует отметить, что ООН играла и продолжает играть важную роль в посреднических усилиях по достижению мирных соглашений и в оказании помощи в обеспечении их выполнения, что способствовало понижению уровня интенсивности конфликтов в ряде регионов. Тем не менее некоторые из таких соглашений не привели к установлению прочного мира (например, в Анголе в 1993 г. и Руанде в 1994 г.). Примерно половина всех стран, в которых заканчивается война, снова скатываются в пучину насилия в течение первых пяти лет. До настоящего момента ни один из элементов системы ООН не нес непосредственной ответственности за переход от войны к прочному миру. Комиссия ООН по миростроительству поможет заполнить этот пробел за счет облегчения институционального и систематического взаимодействия между операциями по поддержанию мира и постконфликтными операциями, а также международной сетью по оказанию помощи и привлечению доноров. Например, в настоящее время ООН проводит свою пятую операцию в пользу мира в Гаити, где мир и безопасность каждый раз ослабевали после преждевременного прекращения международной помощи. В Камбодже после операции по поддержанию мира 1992 - 1993 гг. потребовался слишком длительный срок для достижения стабильности. Несмотря на крупные миссии по поддержанию мира в Либерии и Сомали, которые проводились в 1990-х гг., в обеих странах сразу после того, как внимание международного сообщества было отвлечено другими событиями, произошел развал всей системы государственного управления. 11 октября 2006 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке Генеральный секретарь официально объявил о создании постоянного добровольного Фонда миростроительства с уставным капиталом в размере 250 млн. долл. США. Он занимается сбором средств для финансирования деятельности по укреплению мира и восстановления стран, переживших войну. На данный момент ряд доноров, включая представителей частного сектора, уже внесли в новый Фонд (или пообещали сделать это в ближайшее время) 140 млн. долл. США. Средства из Фонда будут выделяться не только для тех стран, ситуация в которых уже обсуждается в Комиссии, но и для тех, которые сталкиваются с аналогичными трудностями, но пока не попали в ее повестку дня. Главная задача нового Фонда - оказание помощи населению, пережившему войну, восстановление государственных институтов и доверия к ним. Фонд будет действовать в качестве "катализатора и будет прокладывать путь к устойчивым инвестициям в мир и восстановление". Его средства, к примеру, будут привлекаться для немедленной реализации программы по разоружению и демобилизации бывших комбатантов. Управлять новым Фондом будет Программа развития ООН (ПРООН). 31 января 2007 г. в Совете Безопасности ООН прошло открытое заседание, посвященное деятельности Комиссии по миростроительству. Помощник Генерального секретаря ООН по поддержке миростроительства К. Маккаски заявила, что Комиссия должна координировать деятельность всех международных агентств и финансовых институтов в постконфликтных государствах. Она призвала разработать общие стратегии консолидации мира в том или ином государстве и следить за тем, чтобы их реализация была подкреплена необходимыми ресурсами. Выступая на заседании Совета Безопасности ООН, постоянный представитель России при ООН В. Чуркин, дав положительную оценку первым шагам Комиссии по миростроительству, вместе с тем отметил трудности в работе Комиссии. Он призвал Комиссию осуществлять беспрецедентный коллективный анализ и выявление приоритетов миростроительства в странах, находящихся в ее повестке дня (например, Сьерра-Леоне), а также выработать конкретные рекомендации, которые должны использоваться всей системой ООН. Российский посол подчеркнул, что адекватный учет рекомендаций Комиссии по мироустройству Генеральной Ассамблей, Советом Безопасности, учреждениями системы ООН, донорским сообществом, международными финансовыми институтами и другими призван повысить согласованность международного постконфликтного содействия и снизить риск возобновления кризисов. Первое рабочее совещание Организационного комитета Комиссии состоялось в середине октября 2006 г. и было посвящено ситуациям в Бурунди и Сьерра-Леоне. Второе такое рабочее заседание проходило 12 и 13 декабря 2006 г. Следующее заседание по рассмотрению ситуации в Сьерра-Леоне пройдет в марте 2007 г. Уже решено оказать помощь Сьерра-Леоне. В рамках последних мер по итогам Саммита тысячелетия Генеральный секретарь ООН представил Доклад о мерах по созданию Фонда миростроительства, в приложении к которому изложен круг ведения названного Фонда. (Данный документ дается в составе приложения I к настоящей монографии - не приводится.)

4.2. Совет по правам человека

Другой важный шаг в рассматриваемой сфере связан с ГА ООН, которая на основе своей Резолюции учредила вместо Комиссии по правам человека Совет по правам человека в качестве вспомогательного органа <106>. За данную Резолюцию проголосовали 170 государств ("против" - США, Израиль, Палау, Маршалловы острова, "воздержались" - Беларусь, Венесуэла и Иран) <107>. Голосовав против этой резолюции, США тем не менее вынуждены были поддержать Декларацию, принятую на Саммите лидеров Евро-Американской ежегодной встречи от 21 июня 2006 г., в которой выражена поддержка Совету по правам человека. -------------------------------- <106> См.: Абашидзе А. Х. Реформа правозащитных механизмов ООН // ООН: история и вызовы современности. К 60-летию Организации Объединенных Наций: Доклады и выступления. Международная научная конференция, 5 - 6 октября 2005 г. / Отв. ред. А. А. Громыко, В. Г. Джангирян. М., 2005. С. 16 - 29. <107> См.: Док. ООН. A/60/L. 48, 24 февраля 2006 г.

Совет по правам человека отвечает за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий и на справедливой и равной основе. Совет рассматривает ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и выносит соответствующие рекомендации. Он также содействует эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы ООН. В своей деятельности Совет руководствуется принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на жизнь. Совет, в частности: - содействует просветительской и учебной деятельности в сфере прав человека, а также деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи, которая будет осуществляться на консультационной основе с заинтересованными государствами-членами и с их согласия; - служит форумом для обсуждения тематических вопросов, связанных со всеми правами человека; - выносит рекомендации Генеральной Ассамблее ООН в отношении дальнейшего развития международного права в сфере прав человека; - содействует полному выполнению обязательств в сфере прав человека, принятых на себя государствами, и осуществлению контроля над достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, которые сформулированы в решениях конференций и встреч на высшем уровне ООН; - на основе объективной и надежной информации проводит всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в сфере прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и равное обращение со всеми государствами; процедура такого обзора строится на всестороннем взаимодействии с соответствующей страной на базе интерактивного диалога и учете ее потребностей в создании потенциала; эта процедура дополняет, а не подменяет собой работу договорных органов по правам человека; в течение года после проведения своей первой сессии Совет определит условия функционирования и необходимые временные рамки для универсального механизма проведения периодических обзоров; - при помощи диалога и сотрудничества содействует предотвращению нарушений прав человека и своевременно реагирует на чрезвычайные ситуации в сфере прав человека; - выполняет функции и задачи Комиссии по правам человека в контексте деятельности Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи, содержащимся в ее Резолюции 48/141 от 20 декабря 1994 г.; - действует в сфере прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными организациями, национальными учреждениями по правам человека и гражданским обществом; - выносит рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека; - представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН. Совет выполняет, пересматривает и, при необходимости, совершенствует и рационализирует все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедур обжалования. Совет завершит процесс такого пересмотра в течение года после проведения его первой сессии. В состав упомянутого ранее Совета входят 47 государств-членов, каждое из которых избирается большинством членов Генеральной Ассамблеи ООН путем прямого тайного голосования; члены Совета избираются на основе принципа справедливого географического распределения, и места в Совете распределяются между региональными группами следующим образом: группа африканских государств - 13 мест; группа азиатских государств - 13 мест; группа восточноевропейских государств - 6 мест; группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 мест и группа западноевропейских и других государств - 7 мест. Члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий. Членство в Совете открыто для всех государств - членов ООН; при выборе членов Совета государства-члены принимают во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека и сделанные ими с этой целью объявления о добровольных взносах и принятые обязательства; Генеральная Ассамблея большинством в две трети голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов может приостановить членство в Совете какого-либо члена Совета, который совершает грубые и систематические нарушения прав человека. В своей деятельности члены Совета поддерживают самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека, в полной мере сотрудничают с Советом и подвергаются универсальной периодической проверке в течение срока их полномочий. В мае 2006 года в Совет были избраны от азиатских государств: Бангладеш, Бахрейн, Индонезия, Индия, Иордания, Малайзия, Китай, Республика Корея, Шри-Ланка, Япония, Пакистан, Саудовская Аравия и Ливан. От группы африканских государств в Совет прошли Алжир, Камерун, Джибути, Габон, Гана, Мали, Маврикий, Марокко, Нигерия, Сенегал, Южная Африка, Тунис и Замбия. Аргентина, Бразилия, Гватемала, Куба, Перу, Никарагуа, Мексика и Уругвай заняли места в Совете от Латинской Америки и Карибского бассейна, а Германия, Канада, Нидерланды, Великобритания, Финляндия, Франция и Швейцария - места западноевропейских и других государств. От восточноевропейских государств в Совет вошли Россия, Чехия, Польша, Украина, Азербайджан и Румыния. Совет регулярно собирается на заседания в течение года и проводит не менее 3 сессий в год, включая основную сессию, причем общая продолжительность таких сессий составляет не менее 10 недель. Он также имеет возможность проводить, при необходимости, специальные сессии по требованию одного из членов Совета (при поддержке трети членов Совета). Совет применяет правила процедуры, установленные для комитетов Генеральной Ассамблеи ООН, когда это необходимо, если Генеральная Ассамблея или Совет впоследствии не примут иного решения. В отношении участия наблюдателей, в том числе государств, которые не являются членами Совета, специализированных учреждений, других межправительственных организаций, национальных учреждений по правам человека и НПО и консультаций с ними, применяются процедуры, включая Резолюцию 1996/31 Экономического и социального совета от 25 июля 1996 г., и методы работы Комиссии по правам человека, обеспечивающие наиболее эффективный вклад указанных структур. Методы работы Совета являются транспарентными, справедливыми и беспристрастными, обеспечивают подлинный диалог и ориентацию на достижение результатов и проведение последующих обсуждений в связи с рекомендациями и их выполнением, а также предметное взаимодействие со специальными процедурами и механизмами. К сожалению, за период деятельности Совет по правам человека не доказал преимущество над своим предшественником - Комиссией по правам человека. 21 декабря 2006 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан (уже бывший) выступил с резкой критикой в адрес Совета по правам человека. Он призвал его членов отказаться от избирательного подхода, не игнорировать нарушения прав человека во многих регионах мира и проводить периодический обзор ситуации с обеспечением прав людей во всех странах. Кофи Аннан предложил членам Совета начать такой обзор с себя. "Ожидалось, что Совет по правам человека, который заменил Комиссию, займется обзором положения с правами человека во всех странах, ведь механизм универсального периодического обзора был одной из новаций Совета. Я лично предложил, чтобы Совет рассмотрел ситуацию с правами человека в государствах-членах. Они должны начать с себя", - заявил Кофи Аннан, выступая на пресс-конференции в отделении ООН в Женеве. Он также добавил, что по замыслам его создателей этот новый орган должен был проводить обзоры положения с правами человека во всех странах мира и не упускать из виду ни одной ситуации, которая вызывает обеспокоенность. Вместо этого Совет провел три специальные чрезвычайные сессии, которые касались действий Израиля, и ни разу не обсуждал даже ситуацию в Дарфуре и в других местах, откуда поступают тревожные сведения. Кофи Аннан подчеркнул, что у многих возникают закономерные вопросы: почему Совет игнорирует нарушения прав человека во многих регионах мира и руководствуется ли он в своей работе принципом справедливости? Он выразил надежду, что Совет по правам человека расширит свою деятельность и обратит внимание на ситуацию с правами человека в других странах. Он добавил, что если члены Совета будут концентрировать свое внимание только на палестино-израильских отношениях, то ему не избежать нареканий в свой адрес. Еще одним важным шагом ООН в сфере демократии является создание 4 июля 2005 г. Фонда демократии ООН. Деятельность Фонда будет дополнять современные усилия ООН, связанные с выборами, правами человека, оказанием поддержки гражданскому обществу, плюрализмом в средствах массовой информации и верховенством права. Фонд будет предоставлять гранты НПО государствам и международным организациям на реализацию проектов в сфере демократизации, особенно тех, которые содействуют развитию гражданского общества и демократических институтов. В специально разработанных Руководящих принципах перечислены конкретные критерии по представлению проектных предложений (см.: приложение II к настоящей монографии - не приводится). Фонд демократии располагается в помещениях Фонда международного партнерства ООН. Тремя главными руководящими органами Фонда демократии являются Консультативный совет, Консультативная группа по программам и Канцелярия. Консультативный совет состоит из 17 членов. В него входят представители государств-членов, являющихся крупнейшими донорами Фонда, а также представители государств-членов, отобранные Генеральным секретарем ООН для обеспечения широкой географической представленности. В него также входят представители гражданского общества и личные представители Генерального секретаря. Членами Консультативного совета являются: Австралия, Германия, Индия, Катар, Соединенные Штаты и Франция (в качестве основных доноров); Бенин, Венгрия, Индонезия, Чили и Южная Африка (для обеспечения широкой географической представленности); представители Всемирного союза за участие граждан (СИВИКУС) и Международной комиссии юристов; а также профессор Колумбийского университета Майкл Дойл, профессор Университета Нотр Дам Гильермо О'Доннел, бывший помощник Администратора Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) г-жа Рима Халаф Хунаиди и Директор-исполнитель Фонда международного партнерства Организации Объединенных Наций г-н Амир А. Доссал, являющиеся членами ex-officio. Ключевая задача Консультативного совета заключается в обеспечении стратегического руководства разработкой базовых элементов программ и руководящих принципов в отношении финансирования, а также в представлении Генеральному секретарю ООН рекомендаций относительно предложений о финансировании. В состав Консультативной группы по программам входят 7 представителей различных департаментов, учреждений и программ ООН. Ее задача заключается в оказании Консультативному совету консультационной помощи по вопросам, связанным с критериями для финансирования программ и предложениями по проектам. Канцелярию Фонда демократии ООН возглавляет административный руководитель, помощь которому оказывают два сотрудника категории специалистов. Среди прочего в основные функции Канцелярии входят разработка в консультации с КГП критериев для финансирования программ, а также направление извещений о принятии предложений (и получение предложений). Фонд демократии ООН основывается на добровольных взносах и функционирует в рамках Фонда за международное сотрудничество, созданного Генеральным секретарем ООН в марте 1998 г. в целях координации фондов ООН. Однако Фонд демократии ООН имеет своего исполнительного директора. По состоянию на 14 декабря 2006 г. 29 стран внесли в Фонд более 54 млн. долл. США. 24 государства внесли в Фонд около 45,5 млн. долл. США, а четыре государства заявили о внесении в Фонд около 5 млн. долл. Среди доноров США внесли около 18 млн. долл. (по заявлению официального представителя Госдепартамента, Президент США запросил Конгресс выделить на 2007 г. еще 10 млн. долл. для перечисления в Фонд демократии США; Индия - 10 млн. долл. США; Австралия - более 7 млн. долл. США; Катар - 6 млн. долл. США; Франция - более 1 млн. долл. США; Германия - более 3 млн. долл. США (и заявила о внесении еще 4 млн. долл. США); Грузия - около 25 тыс. долл. США, а Хорватия - 5 тыс. долл. США. Первое заседание Консультативного совета Фонда состоялось в марте 2006 г. 30 августа 2006 г. Фонд демократии ООН выделил первые гранты на общую сумму в размере 36 млн. долл. Они пойдут на финансирование 125 проектов в различных странах. Проекты, получившие гранты, были отобраны из более чем 1300 заявок и охватывают широкий круг проблем: от обучения основам гражданственности до регистрации избирателей, поощрения демократического диалога и доступа к информации. Более 60% получателей грантов - организации гражданского общества, 24% - агентства и фонды ООН, 14% - правительственные или региональные организации. 77% всех утвержденных грантов предоставлены на реализацию страновых проектов, направленных на утверждение верховенства закона, учреждение независимого правосудия и демократических институтов, обеспечение свободы СМИ, развитие политических партий, организацию и проведение свободных и демократических выборов. Остальные проекты носят глобальный или региональный характер. 37% выделенных средств будут использованы в странах тропической Африки. На образовательные программы, поддержку политических партий и избирательные процессы - 26%. 16% финансовых средств будут направлены на обеспечение прозрачности и подотчетности органов власти, 9% - на защиту прав человека и 6% - на облегчение доступа к информации. В числе первых получателей грантов Фонда есть и организации, работающие на постсоветском пространстве. Так, в Грузии Фонд поддержит Программу участия меньшинств в деятельности демократических институтов; в Казахстане - меры по повышению политической культуры и активности избирателей; в Молдове - проект укрепления взаимодействия между политическими партиями, органами, ответственными за проведение выборов, и избирателями; в Армении - усилия по утверждению института независимой журналистики и борьбе с коррупцией; в России - программу ПРООН "Акция официальных органов и гражданского общества против коррупции" и программу "Развитие эффективного демократического процесса на Северном Кавказе" некоммерческой организации "Бюро по правам человека".

Заключение

На масштабы деятельности ООН в сфере содействия демократии еще десять лет тому назад обратил внимание бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали. Он в своем докладе отмечал, что как в эпоху деколонизации, когда молодые освободившиеся государства обратились в ООН за поддержкой, так и сейчас - во время новой волны достижения политической независимости и формирования основ государственности - государства - члены ООН обращаются в ООН за помощью в отношении демократизации общества. Наиболее наглядно этот процесс, начавшийся в 1989 г., проявился в обращениях в ООН с просьбой об оказании помощи в проведении выборов. За прошедшие с того времени годы в ООН обратилось более 60 государств - почти третья часть от общей численности стран - членов ООН. Оказанная ООН помощь коснулась практически всех сторон ее деятельности. В настоящее время мандаты ООН на проведение операций по поддержанию мира включают в себя задачу как по восстановлению демократии, так и по защите прав человека. Государства - члены ООН обращались в различные структуры системы ООН (включая департаменты, агентства и программы ООН) с просьбой об оказании им содействия в создании проектов конституции, независимой судебной системы, правоохранительных органов, обеспечивающих верховенства закона, в процессах деполитизации армии и формировании национальных демократических институтов, обеспечивающих соблюдение и защиту прав человека. Кроме того, многие государства, реализующие у себя процессы демократизации, обращались в упомянутые ранее структуры системы ООН также с тем, чтобы получить от них помощь в деле содействия активному вовлечению граждан в политические процессы государства и более быстрого формирования в своих странах эффективно работающего гражданского общества, в том числе оказания содействия в налаживании работы ответственных и независимых СМИ <108>. -------------------------------- <108> See: Report of the Secretary-General on the support by the United Nations system for the efforts of governments to promote and consolidate new or restored democracies // UN Doc. A/51/761, 20 December 1996.

В целом современный этап развития является переломным для ООН. От ее активной позиции и вклада в дело дальнейшей демократизации государств и международных отношений, безусловно, решающим образом зависит ее авторитет в процессах всемирного масштаба, а также ее предназначение, закрепленное в п. 4 ст. 1 Устава ООН: "Быть центром для согласованных действий наций в достижении... общих целей".

Название документа