Теория и практика организации и проведения конференций ООН по окружающей среде

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ КОНФЕРЕНЦИЙ ООН ПО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ

М. Н. КОПЫЛОВ

Копылов М. Н., профессор кафедры международного права РУДН, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН и РЭА.

Согласно общей теории международного права международная конференция - это "собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии" <1>. -------------------------------- <1> Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: Междунар. отношения, 2000. С. 205.

Международные конференции играют большую роль в обсуждении и разрешении международных вопросов, затрагивающих интересы нескольких или всех государств; на них могут быть созданы благоприятные условия для широкого обмена мнениями, изучения позиций сторон, принятия решений, отвечающих интересам всех участников. Международные конференции - это один из наиболее древних институтов международного права. Они возникли задолго до каких-либо международных организаций. Являясь наиболее эффективным средством ведения непосредственных переговоров и координации усилий по разрешению сложных международных проблем, международные конференции по праву заняли центральное место в системе международных отношений. По различным основаниям международные конференции могут быть классифицированы следующим образом: - по количеству участников - двусторонние и многосторонние; - по периодичности созыва - сессионные и одноразовые; - по категории участвующих в конференции сторон - межправительственные и неправительственные, которые созываются группой неправительственных организаций со своими правилами процедуры; - по степени взаимосвязи с международными организациями - созываемые по решению главных органов международных организаций и по инициативе одного государства или группы государств. Конференции, созываемые периодически, являются органом международной организации с ограниченной компетенцией, определяемой ее уставом: они собираются в сроки, зафиксированные в уставе, или в решении руководящих органов и для осуществления целей уставов. Эффективность работы любой международной конференции во многом зависит от принципов ее организации и проведения. В юридической литературе выделяют пять таких принципов: - принцип равенства, который применительно к международным конференциям находит выражение, в частности, в правиле "одно государство - один голос", в рассадке делегаций государств по алфавиту, правилах подписания актов конференции и т. д.; - принцип ненанесения ущерба ни одному из участников конференции; - принцип достижения договоренности по предмету договоров, который предусматривает обязательство не оставлять без урегулирования предмет спора, предмет обсуждения; - принцип сотрудничества, который, среди прочего, обязывает участников конференции находить взаимоприемлемое решение по предмету переговоров. Это особенно касается вопросов, в урегулировании которых заинтересовано международное сообщество в целом (таковыми, вне всякого сомнения, являются проблемы охраны окружающей среды); - принцип выполнения решений международных конференций, который означает, что участники конференции, договорившись об определенном компромиссном решении, обязаны предпринимать все возможные меры для осуществления этого решения. В том случае, если какая-либо сторона посчитает, что принятое решение ее не удовлетворяет по вновь открывшимся обстоятельствам, возможно осуществление этого решения с оговорками. Подтвержденный практикой Международного суда ООН, результатами кодификационной работы Комиссии международного права ООН и доктриной, принцип совместимости оговорки с объектом и целью договора (взамен требований об абсолютной целостности договора и согласия всех участников) позволяет обеспечить максимально возможно большее количество участников универсального договора, в том числе и государств, выступивших с соответствующей оговоркой. Если же принятая на конференции конвенция запрещает делать оговорки, то сторона не имеет права действовать так, чтобы сводить на нет принятое на конференции решение. Это с особой силой подтверждают решения по глобальным экологическим проблемам. В этом случае после принятого решения ни одна из сторон не имеет права предпринимать действия, которые сделали бы невозможным осуществление решения другими участниками конференции и само это решение. По этим вопросам принятое решение создает обязательство его выполнения даже для тех, кто не является участником договоренности. Это связано с самим предметом переговоров, в котором заинтересованы все государства, и ни одно из них не может действовать в ущерб другому, поскольку предмет переговоров представляет общечеловеческий интерес. С этой точки зрения резко отрицательной оценки заслуживает позиция США по Киотскому климатическому протоколу 1997 г., о выходе из которого заявила администрация Президента США Дж. Буша-младшего. Такие действия США в отношении норм, выработанных в результате переговоров по глобальной проблеме, представляющей общечеловеческий интерес, следует расценивать как нарушение императивных принципов международного права. В настоящее время соблюдение всех перечисленных принципов составляет необходимое условие успешной деятельности международных конференций. Только в этом случае конференции могут служить эффективным средством международного сотрудничества государств. Государство (группа государств) или международная организация, выступающие с инициативой созыва международной конференции, должны четко представлять себе круг проблем, которые призвана решить конференция, и обеспечить соблюдение принципа участия в конференции всех заинтересованных государств. В противном случае нарушается принцип суверенного равенства государств. Это наглядно иллюстрирует организация подготовки Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. Существенным организационным недостатком данной Конференции явилось то, что применение дискриминационной так называемой Венской формулы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН, привело к тому, что среди участников Конференции не оказалась Германская Демократическая Республика, которая в то время не состояла ни членом ООН, ни членом какого-либо специализированного учреждения ООН. В порядке солидарности с ГДР и в знак протеста против дискриминационной практики ООН в Конференции отказалось участвовать большинство стран социалистического лагеря, активно участвовавших в ее подготовке. Все это, естественно, привело к существенному искажению политического значения Конференции и снизило ценность ее решений. С учетом того что в последние три десятилетия в мире ежегодно проводится большое число международных конференций по проблемам окружающей среды, представляется целесообразным рассмотреть вопросы их организации и проведения на примере трех конференций по проблемам окружающей среды, проведенных под эгидой ООН: уже упоминавшейся Стокгольмской конференции 1972 г., Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро и Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. в Йоханнесбурге. Впервые идея о созыве специальной международной конференции по проблемам окружающей среды прозвучала на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1967 г. В дальнейшем эта идея была поддержана ЭКОСОС ООН, который в своей Резолюции 1346, принятой на 45-й сессии в 1968 г., подчеркнул срочную необходимость усиления мероприятий как на национальном, так и на международном уровне для ограничения и по возможности приостановления загрязнения окружающей человека среды и рекомендовал Генеральной Ассамблее ООН рассмотреть на очередной сессии вопрос о желательности созыва Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Решение о созыве Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды было принято Генеральной Ассамблеей ООН в ее Резолюции 2398(XXIII) от 3 декабря 1968 г. В этой Резолюции Генеральная Ассамблея ООН определила, что главная цель конференции должна состоять в том, чтобы служить практическим средством поощрения и направления действий правительств и международных организаций по защите и улучшению окружающей человека среды, по восстановлению и предотвращению ее загрязнения с помощью международного сотрудничества, имея в виду, что это даст возможность развивающимся странам не допустить возникновения таких проблем. Генеральная Ассамблея возложила ответственность за организацию этого мероприятия на Генерального секретаря ООН, просила создать для этого небольшой секретариат и назначить генерального секретаря конференции. Проделанная Подготовительным комитетом совместно с Секретариатом конференции работа в значительной мере предопределила успех Стокгольмской конференции, избавив ее участников от многих сложных дискуссий. Конференция открылась 5 июня 1972 г. В ее работе приняли участие представители 114 государств, специализированных учреждений ООН многих международных межправительственных и неправительственных организаций. Итогом Стокгольмской конференции явилось принятие Декларации принципов, Плана действий и Резолюции об организационных и финансовых мероприятиях. Эти документы явились основой для активной последующей деятельности государств и международных организаций. Несомненно, что именно под определяющим влиянием решений данной Конференции в течение последующих 20 лет сложилась система универсальных и региональных международных конвенций, соглашений, договоров, протоколов и т. п., посвященных вопросам охраны окружающей природной среды, число которых сегодня превышает 1500, а двусторонних - 3000. Декларацию принципов принято относить к категории источников "мягкого" права, требующих особых способов для имплементации. Хорошо известно, что для решения задач экоразвития человечество нуждается не только в правовой базе (правилах поведения), но и в предметно-организационной основе в виде плана действий, программы или стратегии. В такого рода документах, касающихся охраны окружающей среды, обычно содержатся всесторонний анализ и оценка сложившейся ситуации, вычленяются приоритетные проблемы, определяются сроки, пути и средства их решения. Одним из таких документов как раз и является План действий, принятый на Стокгольмской конференции. Это документ программного характера, который адресован в основном ООН и международным организациям системы ООН и направлен на объединение усилий всех государств в области охраны окружающей среды, на повышение централизации и концентрации природоохранной деятельности в системе ООН. План действий наметил пути перевода международной деятельности в области окружающей среды с уровня отдельных учреждений на уровень системы ООН, хотя и имел ряд недостатков, связанных со сложностью его структуры, а также разноплановостью и разномасштабностью содержащихся в нем рекомендаций. Наконец, важным решением Конференции явилась рекомендация Генеральной Ассамблее ООН учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП) как специальный институциональный механизм для консолидации и развития природоохранных программ государств с учетом поставленных Декларацией принципов и Планом действий качественно новых задач в этой области. ЮНЕП была учреждена на основании Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2997(XXVII) от 15 декабря 1972 г., которая определила объем компетенции и направления деятельности четырех главных органов Программы: Совета управляющих, Секретариата, Фонда по окружающей среде и Совета по координации в области окружающей среды (в 1977 г. решением Генеральной Ассамблеи ООН Совет по координации был упразднен как не оправдавший надежд, и его функции были переданы Административному комитету ООН по координации). Оперативность, с которой ООН отреагировала на рекомендацию Стокгольмской конференции, свидетельствует об острой заинтересованности практически всех членов ООН в выработке эффективного институционального механизма в данной области. В итоге было принято половинчатое решение учредить ЮНЕП, которая является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и функционирует в тесном сотрудничестве с ЭКОСОС. На наш взгляд, участники Конференции упустили редкую возможность создания не просто действенного международного, а наднационального механизма в данной сфере. Между тем в области защиты окружающей среды потребность в таких наднациональных механизмах ощущается все более остро. Для повышения весомости ЮНЕП был изобретен специальный термин "каталитическая роль" как новая разновидность функции управления, возникшая как результат приспособления организационной структуры системы ООН к глобальной проблематике. О том, что никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация, свидетельствует следующее определение данной функции: "в условиях, когда в деятельности по той или иной глобальной проблеме потенциально может и должно участвовать большое число различных учреждений ООН, центральная координирующая инстанция системы должна стремиться не столько брать на себя выполнение общей рабочей программы, сколько выступать в роли инициатора проектов, оперативное выполнение которых следует передавать соответствующим по своему профилю подразделениям общей системы ООН". Не случайно почти сразу после учреждения ЮНЕП стали вноситься различные предложения по ее трансформированию в специализированное учреждение ООН (Великобритания, 1983 г.) либо в Совет экологической безопасности (СССР, 1989 г.). Все сходятся на том, что ЮНЕП должна быть преобразована в полноценную международную организацию на основе международного договора, которую предлагают именовать Международной Экологической Администрацией (МЭА) <2>. -------------------------------- <2> См.: Колбасов О. С. Международное экологическое право на пороге XXI века // Первая конференция Всемирной ассоциации международного права в России, 1997 г. / Отв. ред. А. Л. Колодкин. Новороссийск, 1999. С. 120 - 135; Копылов М. Н. Международная Экологическая Администрация // Закон и право. 1998. N 10. С. 32 - 36.

Через 20 лет после Стокгольмской конференции, в июне 1992 г., в Рио-де-Жанейро была созвана вторая конференция ООН по проблемам окружающей среды - Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Идея проведения такой конференции не один год "вынашивалась" в кругах общественных и политических деятелей, озабоченных ухудшением состояния природной среды Земли. Впервые с предложением созвать всемирный форум для всестороннего анализа ситуации выступила Комиссия по окружающей среде и развитию во главе с Г. Х. Брундтланд, опубликовавшая в 1987 г. свой доклад "Наше общее будущее". В работе Конференции приняли участие 178 государств и более 30 межправительственных и неправительственных международных организаций. По замыслу Конференция Рио должна была не только провозгласить идеологию устойчивого развития, но и положить начало тесному сотрудничеству между основными секторами современного человечества - государственной властью, бизнесом и общественностью в едином стремлении к реализации идей устойчивого развития и глобального партнерства. В отличие от Стокгольмской конференции Конференция в Рио не ограничилась только принятием норм "мягкого" международного экологического права. На ней также были открыты для подписания Конвенция о биологическом разнообразии и Конвенция об изменении климата. Конференция приняла три документа, которые принято относить к источникам "мягкого" права: Декларацию по окружающей среде и развитию, "Повестку дня на XXI век" и Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов (Лесные принципы). Напрямую с итогами Конференции по окружающей среде и развитию в Рио, и в частности с принятой на ней "Повесткой дня на XXI век", связано учреждение при ЭКОСОС 12 февраля 1993 г. Комиссии по устойчивому развитию (КУР). КУР призвана поощрять и анализировать прогресс в осуществлении "Повестки дня на XXI век" на национальном, региональном и глобальном уровнях и содействовать комплексному и рациональному регулированию развития и охраны окружающей среды. Многие авторы расценивают учреждение КУР как едва ли не самый значительный итог конференции в Рио <3>, однако, как нам представляется, подобные оценки несколько преувеличены. -------------------------------- <3> См.: Кукушкина А. В. Концепция устойчивого развития (экологический, экономический и социальный аспекты) // Московский журнал международного права. 2002. N 1. С. 52 - 60.

Комиссия обладает весьма скромными полномочиями. В ее компетенцию не входит принятие каких-либо юридически обязательных решений. Более того, государства не обязаны, а лишь вправе предоставлять КУР свои доклады, что существенно ограничивает ее надзорные функции и превращает комиссию в своего рода дискуссионный клуб, основная задача которого состоит в мобилизации политической воли государств. Вряд ли на современном этапе можно считать большой победой создание еще одной бюрократической структуры, имеющей перед собой наполеоновские планы, но не обладающей каким-либо реальным "весом". Говоря об итогах Конференции в Рио, необходимо подчеркнуть, что они получили неоднозначную оценку прежде всего со стороны развивающихся государств, для которых особенно важно было выявление реальных финансовых и других материальных источников реализации декларируемых намерений. Бизнес, на который возлагают основные надежды в развивающихся странах, на Конференции представлен не был. По этой причине в Рио параллельно был проведен общественный форум, который, впрочем, тоже нельзя считать эффективным, поскольку и здесь не были найдены должные решения для привлечения бизнеса к вопросам охраны окружающей среды. Амбициозные задачи, которые поставили перед мировым сообществом участники Конференции, оказались настолько сложными, что на практике не привели к сколько-нибудь существенному улучшению экологической ситуации. К сожалению, совсем немногие правительства начали менять свою политику с тем, чтобы вывести наш мир на путь устойчивого природопользования. Мир расписался в своей неспособности достичь главную цель этой встречи - создание глобальной экономики, которая гарантировала бы безопасность окружающей среды. Об этом свидетельствует продолжение роста так называемого экологического следа деятельности человечества, а также продолжающееся увеличение разрыва в уровне экономического развития и соответственно жизни между развитыми и развивающимися странами; "позеленение" бизнеса коснулось только индустриально развитых государств, а международный рынок по-прежнему не учитывает в торговых отношениях стоимости "экосистемных услуг" и сохранения биоразнообразия. Иными словами, по обоим направлениям, вынесенным в название Конференции в Рио, как национальные правительства, так и международные межправительственные организации и структуры фактически потерпели крупную неудачу. Отсутствие согласованных индикаторов успеха реализации решений Конференции в Рио и механизмов контроля их достижения привело к тому, что даже более или менее конкретные обязательства (как, например, обязательства развитых государств пустить 0,7% ВВП на государственную помощь развивающимся странам) остались нереализованными. По прошествии восьми лет после Конференции в Рио Генеральная Ассамблея ООН в 2000 г. приняла Резолюцию о 10-летней оценке прогресса реализации решений данной Конференции с целью созыва в 2002 г. аналогичной по уровню конференции - Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Роль Подготовительного комитета была возложена на КУР. Всемирный саммит Земли состоялся в августе - сентябре 2002 г. в г. Йоханнесбург. В его работе приняли участие представители 196 государств, всех специализированных учреждений ООН, многочисленных неправительственных организаций и около 20 ТНК. Конференция должна была осуществить комплексную оценку состояния окружающей среды и определить стратегию развития на будущее. Завершилась Конференция принятием традиционного уже для такого формата встреч пакета документов: Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию и Плана выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Данные документы по своему значению и юридической силе ничем не отличаются от своих предшественников, которые были приняты в Стокгольме и в Рио-де-Жанейро. 37 пунктов Йоханнесбургской декларации, поделенные на шесть разделов, по существу, являются торжественными заявлениями о приверженности тем принципам, которые были выработаны в Декларации Рио и "Повестке дня на XXI век". План выполнения решений состоит из 170 пунктов, воспроизводящих и уточняющих основные положения "Повестки дня на XXI век". Публикации, которые увидели свет после Саммита в Йоханнесбурге, не позволяют с уверенностью говорить о достигнутом на Конференции "прорыве" по пути перевода человечества на рельсы устойчивого развития. Спектр мнений очень широк: от признания его в качестве одной из основных вех в деле международной охраны окружающей среды, до оценки его как крупнейшего "провала" в истории международных экологических отношений. Подводя итог сказанному, заметим, что конференции ООН по проблемам окружающей среды используются различными группами государств для обмена опытом в решении конкретных экологических проблем и для подведения итогов проделанной работы и определения перспектив и путей дальнейшего сотрудничества. Эти конференции, как правило, носят ярко выраженный специализированный характер. Единственная попытка отступить от этого правила на Конференции в Рио в 1992 г. чуть было не привела к ее провалу: участникам конференции не удалось рассмотреть большую часть вынесенных в повестку дня вопросов.

Название документа