Обеспечение согласованности международных договоров и законодательства Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы реализации

ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОГЛАСОВАННОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

И. А. СТАРОДУБЦЕВА

Стародубцева И. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета.

В статье исследуются конституционно-правовые проблемы соотношения международных договоров и законодательства Российской Федерации. Выявлен пробел в правовом регулировании механизма изменения Конституции Российской Федерации, если это необходимо для заключения международного договора, и предлагается вариант его устранения. Автор обращает внимание на необходимость приведения законодательства России в соответствие с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Ключевые слова: Конституция, международный договор, коллизионное право, коллизия, разрешение коллизий, конституционный контроль, Конституционный Суд Российской Федерации, Европейский суд по правам человека.

In article constitutional and legal problems of a ratio of international treaties and the legislation of the Russian Federation are investigated. The gap in legal regulation of the mechanism of change of the Constitution of the Russian Federation if it is necessary for the conclusion of the international treaty is revealed, and the option of its elimination is offered. The author pays attention to need of reduction of the legislation of Russia in compliance with the European convention on protection of human rights and fundamental freedoms.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и устанавливает соотношение международных договоров Российской Федерации и законов - приоритет международных договоров (ч. 4 ст. 15). Указанные конституционные нормы имеют важное значение для формирования коллизионного права, модель которого как суперотрасли была предложена Ю. А. Тихомировым <1> и разрабатывается автором настоящей статьи <2>. Во-первых, с точки зрения предотвращения и выявления коллизий между Конституцией Российской Федерации и международными договорами, во-вторых, для формирования механизмов обеспечения соответствия международным договорам федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 2000. 394 с.; Тихомиров Ю. А. Коллизионное право и отклонения в правовой сфере // Право и политика. 2013. N 3. С. 363 - 370. <2> См.: Стародубцева И. А. Конституционные принципы федерального коллизионного права // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 59 - 66; Стародубцева И. А., Карташов В. Г. Коллизии в конституционном законодательстве и муниципальных правовых актах: теория и практика выявления и разрешения. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2012. 228 с.; Стародубцева И. А. Конституционные основы предотвращения и разрешения коллизий в России и зарубежных странах: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 6. С. 23 - 29.

По вопросу о месте и о действии международных договоров Российской Федерации в правовой системе имеется множество научных работ <3>. Соотношение международных и национальных правовых актов с учетом того, что каждый массив обладает сложным комплексом источников с разной юридической силой, является крупным блоком правового регулирования. В настоящей статье сделан акцент на некоторых наиболее важных конституционно-правовых проблемах, касающихся обеспечения соответствия международных договоров Конституции Российской Федерации, а федеральных законов - международным договорам. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Международное право и правовая система Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций" (Зимненко Б. Л.) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, РАП, 2010. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник "Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: Курс лекций" (Зимненко Б. Л.) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, РАП, 2010. ------------------------------------------------------------------ <3> См.: Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009; Тихомиров Ю. А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 87 - 94; Тиунов О. И. Выполнение международных договоров Российской Федерации: Монография / Отв. ред. О. И. Тиунов. М.: Норма, 2011. 256 с.; Осминин Б. И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. N 2. С. 335 - 326; Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006; Зимненко Б. Л. Комплексная норма как элемент правовой системы России // Международное публичное и частное право. 2005. N 6. С. 31 - 34; Бахин С. В. Международная составляющая правовой системы России // Правоведение. 2008. N 1. С. 117 - 132.

Для конституционного права на современном этапе актуальными вопросами являются: 1) несогласованность норм, регулирующих проверку на соответствие Конституции Российской Федерации международных договоров, и необходимость внесения поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений, если это требуется для принятия решения о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации; 2) недостаточная реализация конституционной нормы о предварительном конституционном контроле не вступивших в силу международных договоров; Конституционный Суд Российской Федерации проверил один международный договор <4>, хотя ежегодно принимается большое количество федеральных законов о ратификации международных договоров; -------------------------------- <4> Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 9 июля 2012 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации" // СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 4169.

3) отсутствие законодательного регулирования механизма приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными договорами. Это особенно важно в связи с невыполнением решений Европейского суда по правам человека, требующих изменения законодательства Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> По данным Министерства юстиции Российской Федерации не исполнены 7 решений, требующих внесения изменений в законодательство, за период 2003 - 2012 г. См.: Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. Приложение 3 // http://minjust. ru.

Конституция Российской Федерации предусматривает предварительный конституционный контроль в отношении не вступивших в силу международных договоров, и он не является обязательным (ч. 2 ст. 125). Данная норма получила развитие в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" <6>, в соответствии с которым Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации. Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Проблема реализации указанных норм заключается в том, что субъекты, которые вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, в него не обращаются. Конституционный Суд Российской Федерации проверил один международный договор - Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации по запросу группы депутатов Государственной Думы. В то же время Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" содержит норму, в соответствии с которой возможно изменение Конституции Российской Федерации, если это требуется для принятия решения о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. В ст. 22 предусмотрен особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров: если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке. Пробелом Конституции Российской Федерации является отсутствие нормы, предусматривающей возможность ее изменения, если это требуется для заключения международного договора. Так, в Конституции Французской Республики (ст. 54) предусмотрено, что если Конституционный совет установит, что международное соглашение противоречит Конституции, то его ратификация возможна только после пересмотра Конституции. Для реализации аналогичной нормы ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" необходимо дополнение действующего законодательства. Исходя из конституционных норм, Конституционный Суд Российской Федерации должен принимать решение о том, что существует противоречие между Конституцией Российской Федерации и международным договором и требуется внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. Но обязательность обращения в него не установлена. В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Министерство юстиции Российской Федерации дает, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора. Для обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации международных договоров необходимо комплексное совершенствование действующего законодательства. Во-первых, возможна обязательная предварительная проверка в Конституционном Суде Российской Федерации всех международных договоров, подлежащих ратификации в форме федерального закона. Во-вторых, возможно установление обязательной предварительной проверки в Конституционном Суде Российской Федерации определенных видов международных договоров, подлежащих ратификации в форме федерального закона. Соответствующие изменения следует внести в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации", в которых установить обязанности органов государственной власти по обращению в Конституционный Суд Российской Федерации и сроки их выполнения. Если Конституционный Суд Российской Федерации признает необходимым внесение поправок в Конституцию Российской Федерации или ее пересмотр, то возникнет сразу несколько проблем. Во-первых, не принят Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" и пересмотр Конституции Российской Федерации пока невозможен. Во-вторых, если необходимо будет вносить поправки в Конституцию Российской Федерации, пробелом законодательства является отсутствие обязанности каких-либо органов государственной власти по разработке соответствующего проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации и внесению его в Государственную Думу. Для устранения указанного пробела необходимо дополнить Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" путем закрепления в нем соответствующей обязанности Президента Российской Федерации (или Правительства Российской Федерации) и установить срок ее выполнения. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривают, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. На вопрос о том, все ли международные договоры имеют приоритет над законами, ответил Верховный Суд Российской Федерации: правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор <7>. -------------------------------- <7> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 2 декабря.

Однако остается проблема с выполнением международных договоров, требующих изменения законодательства России. Ученые и практики предлагают принять законы, регулирующие соответствующие отношения. По мнению Ю. А. Тихомирова, необходимо принять Федеральный закон "О порядке реализации международно-правовых актов в правовой системе Российской Федерации" <8>. В Докладе Министерства юстиции Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. указывается, что в законодательстве Российской Федерации отсутствует нормативный правовой акт, предметом регулирования которого являлись бы отношения, возникающие в связи с обязанностью государства исполнять постановления Европейского суда по правам человека. В частности, не регламентирован порядок исполнения постановлений Европейского суда, не установлена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению федеральных законов и иных нормативных актов в соответствие с Конвенцией в связи с вынесением постановлений Европейского суда по правам человека, а также не установлены сроки разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, направленных на реализацию постановлений. Данные обстоятельства объективно затрудняют исполнение решений Европейского суда и выполнение обязательств, принятых Российской Федерацией в рамках Конвенции <9>. -------------------------------- <8> Тихомиров Ю. А. Соотношение международно-правовых и национально-правовых регуляторов // Методология поиска (выбора) оптимальных правовых решений: Материалы научного семинара. М.: Научный эксперт, 2012. Вып. 3. С. 13. <9> Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. Приложение 3 // htth://minjust. ru.

Одним из вариантов решения указанной проблемы является внесение изменений в ст. 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", где необходимо установить обязанность Правительства Российской Федерации разработать законопроект в определенный срок (3 месяца) и внести в Государственную Думу, которая, в свою очередь, должна принять закон в определенный срок (также 3 месяца). Указанные нормы будут способствовать обеспечению соответствия законодательства Российской Федерации международным договорам.

Название документа