Федеративные государства: европейский опыт

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ГОСУДАРСТВА: ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ

Ю. П. БОЙКО

Бойко Ю. П., доктор политических наук, кандидат юридических наук.

Национальные государства начали складываться на европейском континенте в XVI - XVII столетиях как следствие реформаторства - борьбы за веротерпимость и уважение конфессионального выбора отдельных стран. Религиозный фактор внес весомый вклад в закрепление государственности в Европе <1>. С середины XIX в. на европейскую авансцену выдвигается принцип права наций на самоопределение, нашедший отражение в углублении кризиса полиэтнических империй - Австро-Венгерской, Германской, Оттоманской, Российской. Причем этот принцип в период новейшего передела мира эксплуатировали самые разные силы, включая европейских фашистов <2>. После окончания периода "холодной войны" процесс увеличения числа национальных государств в Европе, как и в мире в целом, шел интенсивно и в настоящее время, достигнув практически максимума в 50 стран, стабилизировался. -------------------------------- <1> Европа: вчера, сегодня, завтра / Отв. ред. Н. П. Шмелев. М., 2002. С. 37 - 39; Альтерматт У. Этнонационализм в Европе. М., 2000. С. 125. <2> Нольте Э. Фашизм в его эпохе. Новосибирск, 2001. С. 415.

Страны Европы развивались в течение последнего тысячелетия во всем разнообразии национально-культурных факторов и исторических традиций, во многом определявших характер формирования государственности, формы которой включают в себя и унитарный строй, и конфедеративные союзы, и федерации (территориальные, национальные). Однако на практике упомянутое разнообразие часто приводит к сложению множества переходных и смешанных форм административного устройства. Так, на практике сложились и существуют сложные унитарные и регионалистские государства, асимметричные федерации и полуфедерации, что, в свою очередь, свидетельствует о наличии нескольких характеристик форм территориально-управленческого государства. Первый - декларативный, общий, который упрощает разнообразную внутреннюю структуру реального территориального устройства. Второй - сущностный, адекватно передающий систему региональных отношений. В целом можно утверждать, что европейские государства лишь условно делятся на унитарные и федеративные. На самом деле большинство из них сочетают в себе оба уклада. Федерализм в Европе как форма децентрализованного государственного устройства, в котором признаки государственного образования присущи как государству в целом, так и его составным частям, имеет различные корни, из которых два основных: - с одной стороны, это объединение множества национальных и культурных групп общества в одном государстве; федерализм должен при этом создать условия для адекватного обращения с отдельными составными частями федерации; - с другой стороны, федерализм является гарантом демократии: вертикальное расслоение власти и распределение компетенций между различными вертикальными слоями федерации должны обеспечивать оптимизацию властного контроля и включение как можно большего количества сторон в процесс принятия решений. Хотя федерация - это прежде всего следствие этнокультурного разнообразия конкретного общества, но следующим по значению важнейшим и определяющим условием территориального формирования конкретного государства выступает историческая традиция. Так, во многих унитарных государствах Европы существуют компактно проживающие национальные меньшинства. Например, во Франции это баски, бретонцы, эльзасцы, фламандцы, каталонцы и корсиканцы. Однако их наличие никак не отражено в принципе национального деления страны. То же самое касается Швеции и Норвегии в отношении саамов, Румынии в отношении немцев и венгров, Болгарии в отношении турок, Латвии и Литвы в отношении русских. А вот федералистские настроения в некоторых регионах Италии никак не носят этнического содержания, а имеют иную природу. В то же время не имеет этнокультурной подоплеки территориальная структура таких европейских федераций, как Австрия и Германия. Очевидно, что историческая традиция и актуальная политическая конъюнктура главенствуют в закреплении территориального устройства конкретной европейской страны. Отсюда следует, что в своей основе федерализм - это вопрос отношений. Он воплощается в конституциях и институтах власти, ее структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно традиционно сложившиеся взаимоотношения. При столь широком подходе к определению федерализма в число государств континента с федеративным устройством, наряду с традиционными федерациями, включаются также и унитарные государства. Те из них, что на практике применяют федеративные принципы для примирения требований самоуправления и разделенного правления, в том числе конституционно поделенные полномочия между центром и одним из более выделенных региональных субъектов <3>. -------------------------------- <3> Кинг П. Федерализм: многомерная модель исследования // Полис. 2000. N 5.

Следует также признать, что разница между понятиями "субъект федерации" и "автономия" в унитарном государстве достаточно зыбкая, ибо степень управленческой свободы в них может совпадать. В частности, право на полное самоуправление, за исключением вопросов внешней политики и обороны. В некоторых сферах полномочия итальянских областей или испанских провинций шире, чем, например, полномочия субъектов федерации в Австрии. Следовательно, различие между данными категориями следует отнести исключительно к формально-правовой сфере. Среди европейских федераций существуют весьма оригинальные формы. Так, федеративная система в Бельгии заключается не столько в автономии конкретных провинций, а их в этом королевстве девять, а в совершенно иной плоскости - в языковой. Она возникла из-за проблемы сосуществования различных этнических групп и языков в одной стране, что отражается в глубокой биполярности населения. Ныне в федеральном правительстве представлено одинаковое число как фламандско-, так и франкоговорящих министров. Двухпалатный парламент делится также на две языковые группы. В каждой из них требуется большинство голосов для принятия новых законов. Политическая биполярность столь же биполярна: в Бельгии нет ни одной федеральной партии; имеются лишь фламандские и франкоязычные, которые практически полностью отделены друг от друга. Данная форма федерализма довольно нестабильна, ибо неизменно таит в себе угрозу укоренения противоречий между обеими группами населения. Это находит свое подтверждение в том, что конфронтация, пусть зачастую и латентная, характерна для их отношений. Все это существенно осложняет способность центральных органов власти к принятию решений. Они постоянно вынуждены передавать соответствующие компетенции языковым общинам, вызывая межэтнические и общефедеральные кризисы в Бельгии. Субъекты федераций не суверенны. Как правило, европейские конституции обходят данный вопрос молчанием. И лишь конституцией Швейцарии за кантонами формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральным Основным Законом. Как отмечается в этой связи в специальной литературе, "неполный суверенитет, ограниченная государственность давно перестали быть редкостью, и не замечать их означает оставаться в плену устаревших теоретических конструкций" <4>. -------------------------------- <4> Арановский К. В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. N 1. С. 17.

В организации органов власти субъекты федерации, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиями. В той же Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. Французский ученый Г. Эро пишет: "Некоторые конституционные тексты и теоретики утверждают, что объединившиеся в союз государства сохраняют часть суверенитета... Суверенитет в его специфическом смысле "наивысшей силы" или "неустранимого принуждения" может находиться предположительно лишь на одном уровне, в данном случае на уровне федерации" <5>. -------------------------------- <5> Цит. по: Валентен С. Д. Федерализм. М., 1997. С. 247.

В совокупности с другими факторами все это порождает исключительно сложную систему распределения полномочий, в которых прерогативы субъектов тесно переплетены с полномочиями федерации. Над их объемом довлеет к тому же принцип, согласно которому (за некоторыми исключениями) полномочия федерации, в частности Австрии и ее земель, являются всякий раз эксклюзивными. Иными словами, переданное федерации полномочие может быть осуществлено только ею и не остается у земель, даже если оно не используется федерацией <6>. -------------------------------- <6> Райтер Э. Идея европейской федерации // Современная Европа. 2002. N 2. С. 106.

Федеральный центр традиционно сохраняет за собой также как наблюдательные полномочия, так и право отмены антиконституционных решений региональных структур <7>. К тому же федеральные конституции в Европе вообще нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан. -------------------------------- <7> Елингер Т. Доклад на Международной конференции "Европейский федерализм и Россия" // Современная Европа. 2001. N 1. С. 51.

Закономерно, что развитие общественной и экономической жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В европейских федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти; путем ограничения законодательства субъектов федерации; принятием последними единообразных или унифицированных актов. Для современной Европы также становятся характерными процессы развития полуфедеративных отношений в условиях унитарных государств. Это относится, например, к странам, которые в послевоенное время избавились от тоталитарных режимов с их жесткой централизацией, - Италии, Испании и Португалии. Но усиление федеративных начал отмечается и в оплоте западной демократии - в Великобритании, где практика управления регионами традиционно базировалась в большей степени на традициях и прецедентном праве, известным как общее право, то есть распространяющееся на все части Соединенного Королевства <8>. -------------------------------- <8> Самохвалов А. Федерализм в США, в Европе и в России // Свободная мысль. 2001. N 9. С. 41.

Здесь использование федеративных принципов получает более широкое распространение, нежели традиционные декоративно-автономные институты в крайне малых по масштабам территории и численности населения островных владениях британской короны (остров Мэн и Нормандские острова, являющиеся самостоятельными административными единицами). Прорывом в превращении страны в регионалистское государство, ведущем к федеративному устройству, явилось решение лейбористов о предоставлении большего самоуправления Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии <9>. -------------------------------- <9> Великобритания. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии // Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А. Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 133 - 151.

В конце 1990-х годов в Великобритании началась крупная государственно-правовая реформа, призванная наделить исторические части Королевства государственно-политической автономией. В конце 1999 г. на основе Акта о революции Парламент страны официально передал часть полномочий Законодательной ассамблее Северной Ирландии, что должно было положить конец 25 годам прямого правления Лондона в Ольстере. В 1997 г. были проведены референдумы о создании парламента Шотландии и ассамблеи Уэльса. На основе их результатов соответствующие органы были избраны в 1999 г. Дополнительное внимание к федерализму стимулирует и строительство объединенной Европы <10>. Действительно, в выработке видения будущей Европы и в создании основополагающих документов Евросоюза федералистская традиция сыграла немалую роль. Национальное государство, в рамках федералистского движения, считается основным источником воинствующего национализма, приведшего к двум разрушительным мировым войнам. Национальной идентичности по аргументации федералистов были противопоставлены как этнокультурное возрождение регионов, так и европейская идентичность как следствие принадлежности к европейской цивилизации. -------------------------------- <10> Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Комментарий к проекту Конституции Европейского союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. Первый выпуск. 2005. С. 10 - 19.

На наш взгляд, федералисты сделали большой шаг, перейдя к пониманию Европы как цивилизации со множеством культур, которые существовали задолго до национально-государственных образований и далеко не исчерпываются ими, от прежней идеи федерации государств как пути к мировому сообществу. Мощный импульс федералистскому движению в его стремлении расшатать монополию национальной идентичности дало европейское движение за автономию регионов. Федералистский путь предполагает сохранение не только национальных государств, но и их юрисдикции в соответствии с принципом субсидиарности без образования общей европейской нации. Европа по-прежнему будет базироваться на национальных языках, и, учитывая такое лингвистическое разнообразие, которое, несомненно, будет возрастать, Евросоюз не может рассчитывать на культурную однородность, в связи с чем имеет смысл оставлять культурные проблемы в ведении отдельных национальностей. Другая сравнительно мало исследованная концепция регионов касается относительно однородных социоэкономических сфер планирования и развития. На пространстве нынешнего Евросоюза в начале XXI столетия, еще до современного масштаба объединения 27 государств, имелось "150 таких регионов, которые могли бы быть разделены на еще меньшие единицы. Несмотря на независимую юрисдикцию, они нуждаются в национальном государстве для обеспечения финансовой поддержки и необходимой легитимности. Хотя полномочия национальных государств в ЕС существенно сократились, Сообщество не вытеснило их. Поэтому моделью Европейского союза может быть лишь многонациональное государство, хотя на пути ее выработки немало сложностей" <11>. -------------------------------- <11> Бажанов Е. П. Актуальные проблемы международных отношений: Избранные труды в трех томах. Т. 1. М., 2001. С. 72.

Однако есть и иные суждения, в основе которых идея регионализации Европы, поскольку реакцией на укрепление национального государства может стать усиление сепаратизма, что приведет к расколу прежде всего федераций и сложных унитарных государств. Размышления о будущей объединенной Европе нередко подвергаются сомнениям, почву которым дает как мучительный распад Югославии, так и сепаратистские тенденции в Бельгии, Италии, Испании и других странах континента. Они вновь напоминают европейцам, что сегодня еще сохраняется почва для националистической и популистской демагогии, о чем свидетельствовали и референдумы во Франции и Нидерландах по проекту Конституции для Европы. Постоянные рецидивы идеологий национализма и сепаратизма регионов, республик, провинций и земель проявляются на фоне успехов в интегративных тенденциях Европы, что, однако, не сказывается на позициях европейского федерализма. Его идеология соответствует идеям "общеевропейского дома", "больших пространств", "европейской федерации" и др. Для ее развития важны теоретические дискуссии о "Европе отечеств" или "Отечестве Европа", "многонациональной Европе" или "Европе регионов", которые в конечном счете смогут привести к практическим шагам в построении Европы, отвечающей гуманистической "Европе народов".

Название документа