Автономные учреждения

АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Л. А. НОВОСЕЛОВА

Новоселова Людмила Александровна Доктор юридических наук, профессор, судья Высшего Арбитражного Суда РФ. Родилась 6 марта 1961 г. в г. Москве. После окончания школы работала в Академии МВД СССР. В 1984 г. с отличием окончила юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. С 1984 г. работала в Государственном арбитраже РСФСР консультантом, старшим консультантом, затем начальником отдела, государственным арбитром. С 1992 г. - судья Высшего Арбитражного Суда РФ. Ведет преподавательскую работу в Школе частного права при Исследовательском центре частного права при Президенте РФ, а также на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Автор более 100 опубликованных работ, в том числе неоднократно переиздаваемых монографий "Вексель в хозяйственном обороте: Комментарий практики рассмотрения споров", "Проценты по денежным обязательствам", "Сделки уступки права (требования) в коммерческой практике. Факторинг" и других книг, а также большого числа статей по общим проблемам применения гражданского законодательства, банковскому и вексельному праву, опубликованных в ведущих юридических изданиях и размещенных в справочно-правовых системах "КонсультантПлюс" и др.

Концепция и цели создания закона. С января 2007 г. начал действовать Федеральный закон "Об автономных учреждениях" <1> (далее - Закон об автономных учреждениях). Учитывая, что правовой статус учреждений всегда вызывал многочисленные дискуссии, весьма интересным представляется рассмотрение как концепции закона, так и перспектив его применения. -------------------------------- <1> ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 06.11.2006. N 45. Ст. 4626; Российская газета. 08.11.2006. N 250. В соответствии со ст. 21 Закона он вступает в силу по истечении 60 дней после дня официального опубликования. Поскольку он был опубликован в Собрании законодательства РФ 6 ноября 2006 г., а в "Российской газете" 8 ноября 2006 г., есть неопределенность с датой начала его действия, связанная с первой официальной публикацией.

Закон об автономных учреждениях предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения для оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В связи с принятием этого Закона внесены изменения в ГК РФ (в целях применения режима оперативного управления для автономного учреждения), Закон о некоммерческих организациях, а также уточнены иные нормы законодательства (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, ФЗ "Об образовании", ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", ФЗ "Об исполнительном производстве", Бюджетный кодекс РФ) <1>. -------------------------------- <1> См.: ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" // СЗ РФ. 06.11.2006. N 45. Ст. 4627; Российская газета. 08.11.2006. N 250.

Закон об автономных учреждениях разрабатывался в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р <1>, предусматривающего, в частности, преобразование бюджетных учреждений в различные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам <2>. -------------------------------- <1> Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р "О плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы" // СЗ РФ. 24.11.2003. N 47. Ст. 4584. <2> См.: пояснительная записка к проекту ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" // СПС "КонсультантПлюс".

Закон об автономных учреждениях направлен на реализацию положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р. Одной из целей этой Программы является создание условий для адаптации культуры к рыночным условиям. При этом поставлена задача реформирования сети бюджетных учреждений, изменения принципов функционирования сети бюджетных учреждений и механизмов их финансирования, изменения порядка распоряжения бюджетными учреждениями внебюджетными средствами, полученными учреждениями от деятельности, приносящей доход. Общая идея Закона, таким образом, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений. В соответствии с Законом автономные учреждения действуют наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. Одновременно автономные учреждения наделяются большей самостоятельностью в отношении переданного им на условиях оперативного управления имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей и задач в сфере социальных услуг, закрепленных в их уставе. Таким образом, в настоящее время наряду с частными учреждениями допускается существование государственных и муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, разделяются на бюджетные и автономные. Трудно прогнозировать, насколько массовым будет создание автономных учреждений, каким образом это скажется на доступности и стоимости услуг, оказываемых населению, выполнении государственных функций за счет средств соответствующих бюджетов и, соответственно, будут ли достигнуты провозглашенные при принятии Закона цели "дальнейшего развития отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта" <1>. -------------------------------- <1> Пояснительная записка к проекту Закона об автономных учреждениях // СПС "КонсультантПлюс".

Рассмотрим основные особенности правового статуса автономного учреждения. Особенности правоспособности автономного учреждения. Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Правоспособность. Автономное учреждение относится к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью. В соответствии с положениями ст. 4 Закона об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (п. 1 ст. 4). Согласно Закону автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый учредителем. В уставе содержатся сведения о наименовании автономного учреждения (включающие слова "автономное учреждение"), с указанием на характер, предмет и цели его деятельности, собственника имущества, место нахождения, орган, осуществляющий функции учредителя, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых оно создано, сведения о филиалах и представительствах, структуре и компетенции органов автономного учреждения и т. д. Автономному учреждению учредителем устанавливаются задания в соответствии с его основной деятельностью, предусмотренной в уставе. Общие принципы формирования задания для автономных учреждений в Законе не определены. Не предусматривается и обязанность учредителя автономного учреждения ежегодно формировать задание автономному учреждению в объемах, необходимых для достижения целей создания автономного учреждения, что может создать серьезные затруднения в его деятельности. Автономное учреждение также связано обязательствами перед страховщиками по обязательному социальному страхованию. Основная деятельность может осуществляться на основании указанных выше заданий учредителя и обязательств перед страховщиками за плату и бесплатно. Кроме них автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. п. 6 и 7 ст. 4 Закона об автономных учреждениях). При оценке последствий совершения автономным учреждением сделок, выходящих за пределы специальной правоспособности, следует исходить из того, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, противоречащие целям деятельности, ограниченным в его учредительных документах, могут быть признаны судом недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК РФ <1>, т. е. по иску автономного учреждения, его учредителя, государственного органа, осуществляющего контроль и надзор за деятельностью автономного учреждения. Сделка может быть признана недействительной, если доказано, что другая сторона знала или заведомо должна была знать о ее незаконности. -------------------------------- <1> См.: п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Оперативное управление имуществом автономного учреждения. Правовой формой принадлежности имущества автономному учреждению является, как и у государственных (муниципальных) учреждений, право оперативного управления. В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона об автономных учреждениях имущество такого учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Автономное учреждение не может создаваться на основании объединения имущества, принадлежащего различным уровням публичной собственности. Принципиальное отличие автономного учреждения от государственных (муниципальных) бюджетных учреждений заключается в расширении его распорядительных полномочий в отношении закрепленного за ним имущества и ответственности по принятым на себя обязательствам. Так, согласно п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В то же время, как разъяснил Пленум ВАС РФ, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Поэтому судам следует учитывать, что в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению <1>. -------------------------------- <1> Постановление Пленума ВАС РФ от 19 апреля 2007 г. N 23 "О внесении дополнения в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации".

В отношении автономного учреждения установлено, что оно без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным же имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено Законом об автономных учреждениях. В составе имущества автономного учреждения, таким образом, выделяется, помимо традиционного выделения недвижимого и движимого имущества, и особая категория "особо ценное движимое имущество". В ходе обсуждения Закона об автономных учреждениях (на стадии его разработки) высказывались замечания, касающиеся неопределенности в отношении такого рода имущества при отсутствии критериев его отнесения к подобной категории. С учетом этого обсуждения в Закон об автономных учреждениях включена норма о том, что особо ценным для целей настоящего Закона движимым имуществом считается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение (п. 4 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Таким образом, объем прав автономного учреждения по распоряжению имуществом определяется: 1) видом имущества: движимое, особо ценное движимое, недвижимое; 2) порядком его приобретения автономным учреждением. Движимым имуществом (кроме особо ценного) автономное учреждение распоряжается по своему усмотрению. Исключением является внесение такого имущества в качестве вклада в уставный капитал (см. далее). Особо ценным движимым имуществом автономное учреждение может распоряжаться только с согласия собственника. Учитывая, что постановлением Правительства РФ предполагается определять не конкретные объекты, отнесенные к особо ценному движимому имуществу, а виды таких объектов, не исключено, что имущество такого вида будет приобретено автономным учреждением самостоятельно. В этом случае, как следует из приведенных выше норм, автономное учреждение вправе распорядиться имуществом самостоятельно, поскольку правовое значение имеет именно порядок закрепления его за учреждением на особых основаниях. Недвижимым имуществом, закрепленным за учреждением при его создании либо приобретенным за счет специально выделенных на эти цели собственником средств, автономное учреждение вправе распоряжаться с согласия собственника. Иным недвижимым имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. В целях предотвращения смешения имущества, возможность распоряжения которым исключена, с иным имуществом автономного учреждения устанавливается следующее правило: недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке (п. 5 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Следует обратить внимание на некоторые проблемы, возникающие вследствие предоставления автономному учреждению права распоряжения закрепленным за ним недвижимым и особо ценным движимым имуществом, хотя бы и с согласия собственника. Для целей обеспечения иммунитета такого имущества, которые преследовались при принятии этого Закона, следовало бы в принципе исключить возможность такого распоряжения. Учитывая, что в настоящее время нет полной определенности в вопросе о последствиях совершения сделок по распоряжению имуществом без согласия собственника в случаях, когда оно требуется по закону, такое положение может привести к утрате прав на объекты, имеющие особую ценность для осуществления целей государства в области социальной политики. Особый порядок распоряжения иным имуществом учреждения (денежными средствами и иным имуществом, не отнесенным к имуществу, распоряжением которым ограничено) установлен для случаев внесения его в уставный капитал. В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя. Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 7 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Особым образом регулируется вопрос о природе прав автономного учреждения на целый ряд особых объектов. В соответствии с п. 8 ст. 3 Закона об автономных учреждениях объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за автономным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Выделение этих объектов и установление в отношении их специального порядка использования и распоряжения свидетельствует о том, что предусмотренные Законом об автономных учреждениях режимы распоряжения различными видами принадлежащих автономному учреждению имуществ на указанные объекты не распространяются. Как представляется, данная норма подлежит применению и в случаях наделения автономного учреждения иным имуществом, которое не является собственностью учредителя автономного учреждения, учитывая, что многие государственные и муниципальные учреждения культуры (музеи, библиотеки и др.), учрежденные субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, расположены в зданиях - памятниках истории и культуры, являющихся федеральной собственностью. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом об автономных учреждениях. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. п. 8 и 9 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Доходами автономное учреждение, таким образом, вправе распоряжаться самостоятельно, независимо от того, от использования какого имущества они получены. Ответственность автономного учреждения по своим обязательствам. Наиболее радикальные положения установлены в отношении ответственности нового участника оборота по его гражданско-правовым обязательствам. В соответствии с общими правилами, установленными п. 2 ст. 120 ГК РФ, ответственность учреждения по его обязательствам ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества. Первоначально судебная практика исходила из того, что взыскание по долгам учреждения может быть обращено лишь на его денежные средства и самостоятельно приобретенное им имущество <1>. В настоящее время Пленум ВАС РФ занял другую позицию, рекомендовав судам исходить из того, что взыскание по долгам учреждения не может быть обращено на иное имущество (кроме денежных средств), как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21). -------------------------------- <1> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения".

При рассмотрении споров суды исходят из того, что, поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждений, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности <1>. Имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, не может быть продано по долгам учреждения при его ликвидации в порядке, установленном п. 3 ст. 63 ГК РФ. -------------------------------- <1> См.: п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21.

Таким образом, любое имущество, как переданное учреждению собственником, так и приобретенное учреждением, забронировано от взысканий. В отличие от этого автономное учреждение несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением закрепленного за ним собственником или приобретенного таким учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником недвижимого и особо ценного движимого имущества (п. 4 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). В данном случае федеральным законодательством определяется имущество, на которое не может быть обращено взыскание в исполнительном производстве по долгам автономного учреждения <1>. -------------------------------- <1> См.: п. 1 ст. 58 ФЗ "Об исполнительном производстве" (в ред. ФЗ от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений").

Собственник не несет ответственности по долгам автономного учреждения. Учреждение не отвечает по обязательствам собственника. Закон не предусматривает гарантий обеспечения автономного учреждения имуществом, достаточным для осуществления им своей деятельности и на которое может быть обращено взыскание. В соответствии с действующим законодательством о банкротстве автономное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом). В результате участником оборота становится лицо, обладающее иммунитетом в отношении наиболее ценного имущества, что делает проблематичным исполнение им своих обязательств. Полное устранение ответственности собственника делает положение контрагентов еще более неустойчивым. Представляется, что создание такого "неполноценного" даже по сравнению с государственными (муниципальными) учреждениями субъекта является своеобразным ответом на судебную практику последних лет, связанную с однозначным решением вопроса об ответственности государства и муниципальных образований по долгам созданных ими учреждений. В подобной ситуации можно прогнозировать возникновение конфликтов, связанных с неспособностью автономного учреждения погасить свои долги перед контрагентами за счет имущества, не освобожденного от взыскания, причем конфликтов между собственником имущества учреждения и субъектом, вступившим в эти отношения. Последний может поставить вопрос об отказе (более того, намеренном отказе) государства от предоставления гарантий защиты его прав, что ставит его в неравное положение в этих отношениях. Дополнительным доводом при этом может явиться указание на то, что в отношении частных учреждений возможность создания режима полного иммунитета имущества исключена. На закрепленное за автономным учреждением имущество, как мы видим, взыскание не может быть обращено ни по долгам учреждения, ни по долгам его учредителя. Финансирование деятельности автономного учреждения. Принципиально изменяется источник финансирования деятельности автономного учреждения. Если для бюджетного учреждения таковым является выделение средств в объеме, предусмотренном сметой, то применительно к автономному учреждению это субвенции, дотации, субсидии, государственные внебюджетные фонды, иные источники, не запрещенные законом. Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4 Закона об автономных учреждениях). По всей видимости, предполагается, что в этом случае расходы от аренды должны покрывать расходы по содержанию такого имущества, что на практике имеет место далеко не всегда. Создание автономного учреждения. Установленный в Законе об автономных учреждениях порядок создания соответствующих юридических лиц не вполне определен, что неминуемо породит серьезные проблемы в правоприменительной практике. Автономное учреждение может быть создано: 1) путем его учреждения или 2) путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность. Путем учреждения может быть создано автономное учреждение в любой области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Путем изменения типа существующего учреждения не могут быть созданы учреждения в сфере здравоохранения. Такое ограничение представляется вполне оправданным, учитывая необходимость сохранения гарантированного доступа к таким услугам на некоммерческой основе. Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что и в сфере культуры существуют учреждения (библиотеки, сельские клубы, дома культуры, детские театры, образовательные учреждения художественного профиля), сохраняющие культурные ценности и оказывающие социально значимые услуги населению, обеспечивая в своей деятельности конституционный принцип доступа к культурным ценностям на нерыночной основе. В процессе разработки Закона об автономных учреждениях высказывались замечания, направленные на расширение перечня тех сфер, в которых в принципе не допускается изменение типа учреждений и должно сохраняться гарантированное бюджетное финансирование <1>. Однако они не были учтены. -------------------------------- <1> Заключение Комитета Государственной Думы по культуре от 15 мая 2006 г. N 3.26-131/348.

Закон об автономных учреждениях предусматривает определенные механизмы для сохранения существующего порядка функционирования действующих бюджетных учреждений. Так, решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения. Кроме того, п. 4 ст. 5 Закона об автономных учреждениях допускает изменение типа учреждения лишь в том случае, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни. Однако остается неясным вопрос, возможно ли признание решения о создании автономного учреждения недействительным, если впоследствии окажется, что указанные выше права граждан нарушены. Еще одной гарантией является установление правила о том, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (п. 11 ст. 5 Закона об автономных учреждениях). Созданная данным Законом конструкция "создания учреждения путем изменения его типа", определение которой в законодательстве отсутствует, требует специального рассмотрения. Закон оставляет открытым ряд вопросов, касающихся того, каким образом тип организации будет изменен при создании автономного учреждения. По общим правилам изменения типа предполагают сохранение юридической личности ранее существовавшего юридического лица; соответственно, права и обязанности должны сохраняться. Прежде всего обращает на себя внимание, что Закон об автономных учреждениях прямо указывает, что создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения (п. 14 ст. 5 Закона об автономных учреждениях). Данное указание Закона ставит вопрос о наличии правопреемства между созданным автономным учреждением и государственным (муниципальным) учреждением по обязательствам последнего. Прямого указания на наличие правопреемства положения Закона об автономных учреждениях не содержат. Тем не менее ряд положений позволяет сделать вывод о наличии такого правопреемства. Так, Закон об автономных учреждениях предусматривает, что имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа (п. 10 ст. 5). Данное положение свидетельствует, по нашему мнению, о сохранении ответственности автономного учреждения по долгам ранее существовавшего государственного (муниципального) учреждения, в том числе и по обязательствам, оспариваемым сторонами. О наличии правопреемства свидетельствует и указание в Законе о том, что созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со ст. 11 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления разрешительных документов (п. 12 ст. 5 Закона об автономных учреждениях). Специальное указание о сохранении права на осуществление лицензируемых видов деятельности собственно имеет целью исключить необходимость переоформления лицензий, как этого требует законодательство о лицензировании. Согласно упомянутому ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" вид деятельности, на осуществление которого предоставляется лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (п. 1 ст. 7). Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, допускается лишь в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения, а также в случае реорганизации юридических лиц в форме слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности (п. 1 ст. 11 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Во всех остальных случаях должна быть получена новая лицензия. Закон об автономных учреждениях, таким образом, устанавливает специальное правило, позволяющее избежать необходимость переоформления лицензий при изменении типа учреждения. Так, в связи с принятием Закона об автономных учреждениях были внесены изменения в п. 2 ст. 34 Закона РФ "Об образовании" и установлено, что при создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензии и свидетельства. Предлагаемое нами решение вопроса о правопреемстве исключает необходимость для автономных учреждений заново решать вопрос о вступлении в различные российские и международные союзы и ассоциации, участниками которых состояли государственные (муниципальные) учреждения. Он позволяет также говорить о сохранении исключительных имущественных авторских прав на созданные их сотрудниками бюджетных учреждений произведения (авторское право на служебные произведения), а также иных прав на объекты интеллектуальной собственности (патенты, товарные знаки и т. п.) при изменении типа учреждения. Однако Закон об автономных учреждениях оставляет неурегулированным вопрос о порядке передачи прав вновь образованному юридическому лицу. Представляется, что, несмотря на подчеркнутое в законе отличие изменения типа учреждения от реорганизации, порядок передачи должен регулироваться положениями п. 5 ст. 58 ГК РФ, предусматривающими, что при изменении организационно-правовой формы к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом, поскольку в действующем законодательстве специальные процедуры передачи прав для предусмотренного Законом случая отсутствуют. Остается неясным, на каком основании собственник бюджетного учреждения отказывается от исполнения обязательств в рамках субсидиарной ответственности в процессе изменения типа учреждения, в какой момент прекращается такая ответственность. Очевидно, данная проблема частично разрешается посредством включения в Закон положения, предусматривающего, что в случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК РФ. Указанная статья закрепляет гарантии прав кредиторов юридического лица при его реорганизации и устанавливает, в частности, что учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица (п. 1 ст. 60 ГК РФ). Кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков. Соответственно, при принятии решения об изменении типа учреждения кредиторы, опасающиеся утратить возможность получения исполнения, прибегнув к субсидиарной ответственности, могут воспользоваться указанным выше механизмом. Вместе с тем при нарушении порядка, предусмотренного п. 1 ст. 60 ГК РФ, кредитор вправе потребовать возмещения убытков от органов, допустивших подобное нарушение. Представляется, что такая возможность возникает и в том случае, когда нарушаются требования п. 10 ст. 5 Закона об автономных учреждениях, предусматривающие, что имущество и денежные средства, передаваемые автономному учреждению, должны быть достаточными для обеспечения автономному учреждению возможности нести ответственность по обязательствам, включая обязательства, возникшие у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа. Управление автономным учреждением. Согласно Закону об автономных учреждениях усложняется организационная структура автономных учреждений. Наряду с учредителем и руководителем вводится промежуточное звено - наблюдательный совет автономного учреждения. Учредителем автономного учреждения могут являться: 1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; 2) субъект Российской Федерации в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; 3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя (п. 2 ст. 6 Закона об автономных учреждениях). Функции и полномочия учредителя автономного учреждения, как правило, осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти; исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; органом местного самоуправления. Иное может быть установлено федеральным законом или нормативным правовым актом Президента РФ (п. 3 ст. 6 Закона об автономных учреждениях). Учредитель, осуществляя управление автономным учреждением, осуществляет следующие функции: 1) утверждает устав автономного учреждения, вносит в него изменения; 2) рассматривает и одобряет предложения руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств; 3) реорганизует и ликвидирует автономное учреждение, а также изменяет его тип; 4) утверждает передаточный акт или разделительный баланс; 5) назначает ликвидационную комиссию и утверждает промежуточный и окончательный ликвидационный баланс; 6) назначает руководителя автономного учреждения и прекращает его полномочия, заключает и прекращает трудовой договор с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения трудового договора с ним; 7) рассматривает и одобряет предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случае, если в соответствии с п. п. 2 и 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения. Структура органов автономного учреждения. Закон закрепляет двухзвенную структуру органов автономного учреждения. Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения. Руководитель назначается на должность и освобождается от нее учредителем. К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, генерального директора, ректора, главного врача, художественного руководителя, управляющего и др.) относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, утверждает штатное расписание автономного учреждения, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения (п. 2 ст. 13 Закона об автономных учреждениях). Сделки, квалифицируемые в соответствии с положениями Закона об автономных учреждениях как крупные, и сделки, в совершении которых имеется заинтересованность, заключаются руководителем с согласия наблюдательного совета. Наблюдательный совет автономного учреждения. В автономном учреждении создается наблюдательный совет. Решение о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. Этому органу делегируются контролирующие функции при совершении руководителем учреждения сделок, сопряженных с вероятностью конфликта интересов (крупных и в совершении которых имеется заинтересованность). Закон допускает также возможность создания иных, предусмотренных законами и уставом автономного учреждения, органов (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.). Такая конструкция, оправдавшая себя в практике функционирования акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, представляется своевременным балансирующим средством в связи с расширением имущественной самостоятельности автономных учреждений. Наблюдательный совет создается численностью от 5 до 11 членов. Срок полномочий наблюдательного совета определяется уставом, но не может быть более пяти лет. Членами наблюдательного совета не могут быть руководитель и заместители руководителя учреждения. В состав наблюдательного совета входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Число представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Число представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения (п. 1 ст. 10 Закона об автономных учреждениях). Как мы видим, Закон об автономных учреждениях закрепляет специфический принцип формирования персонального состава наблюдательного совета автономного учреждения. В хозяйственных обществах подобные органы формируются участниками (акционерами) и выступают как средство текущего контроля инвесторов за деятельностью единоличного исполнительного органа общества. Компетенция наблюдательного совета автономного учреждения построена на тех же принципах. Однако в вопросе лица, формирующего такой орган, Закон отошел от указанного выше принципа, допустив в состав наблюдательного органа представителей трудового коллектива и представителей общественности. Подобное ограничение компетенции собственника, видимо, обусловлено особенностью функционирования учреждений в таких сферах, как образование, культура и здравоохранение. Вместе с тем для сохранения решающего значения воли собственника Закон об автономных учреждениях предусматривает как квоту для представителей трудового коллектива в составе совета, так и целый ряд иных ограничений. Поскольку Закон не предусматривает порядка включения представителей трудовых коллективов и представителей общественности в наблюдательный совет автономного учреждения, этот вопрос должен быть решен локальными актами учреждения. Председатель наблюдательного совета избирается на срок полномочий совета членами наблюдательного совета из их числа простым большинством голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения и может быть в любое время переизбран. Представитель работников автономного учреждения не может быть избран председателем наблюдательного совета автономного учреждения, равно как и не может замещать председателя совета в случае его отсутствия. В компетенцию наблюдательного совета автономного учреждения в основном входят вопросы, по которым он дает рекомендации, не имеющие обязательного характера. К таким вопросам, в частности, относится рассмотрение предложений учредителя или руководителя учреждения о внесении изменений в устав учреждения, о создании и ликвидации филиалов учреждения, о реорганизации учреждения или его ликвидации и т. д. По ряду вопросов наблюдательный совет принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения. К таким вопросам относится: 1) рассмотрение предложений руководителя учреждения о совершении крупных сделок; 2) рассмотрение предложений руководителя учреждения о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; 3) проведение аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждение аудиторской организации. Вопросы, отнесенные к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения в соответствии с п. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения. Крупные сделки и сделки, в совершении которых имеется заинтересованность. Закон об автономных учреждениях предусматривает особый порядок совершения крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. В данном случае законодатель проявляет определенную последовательность, включая положения о специальном контроле за подобными сделками в принимаемые законодательные акты, регламентирующие деятельность различных видов юридических лиц. Тем не менее и понятие таких сделок, и порядок их заключения определяются в Законе об автономных учреждениях с целым рядом особенностей. Крупные сделки. Для целей Закона об автономных учреждениях крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества (которым в соответствии с Законом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (ст. 14 Закона об автономных учреждениях). В отношении сделок с недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением при его создании либо приобретенным за счет целевых средств учредителя, указанный порядок не действует, поскольку совершение сделок с таким имуществом подчиняется иному порядку: они могут совершаться только с согласия учредителя (ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Для определения крупной сделки Закон об автономных учреждениях исходит из необходимости сопоставления цены сделки или стоимости имущества с балансовой стоимостью всех активов учреждения, что представляется достаточно сомнительным решением, поскольку при этом в балансе учитывается и то имущество, на которое не может быть обращено взыскание. Соотнесение только со стоимостью активов, на которые может быть обращено взыскание, было бы логичным. При закрепленном в Законе об автономных учреждениях подходе круг сделок, требующих одобрения как крупные, значительно возрастает. Обращает на себя внимание то, что применительно к автономным учреждениям не делается исключений в отношении сделок, относящихся к обычной уставной деятельности автономного учреждения, хотя на такие исключения указывают Закон об АО и Закон об ООО. Такое принципиальное решение в отношении автономных учреждений обусловлено особенностями предмета деятельности автономного учреждения. Учитывая особенности их правоспособности, вряд ли возможны сделки автономных учреждений, которые бы соответствовали критериям крупных сделок, установленных ст. 14 Закона об автономных учреждениях, и одновременно составляли бы предмет обычной уставной деятельности таких учреждений. В связи с этим указание на исключение из-под контроля сделок, совершенных в рамках обычной хозяйственной деятельности, могло повлечь абсолютное исключение возможности применения специальных правил одобрения в отношении крупных сделок. Порядок одобрения совершения крупной сделки не распространяется на совершение взаимосвязанных сделок, каждая из которых не подпадает под критерий крупной сделки, но являются таковыми в совокупности, хотя аналогичные положения в отношении крупных сделок содержатся, например, в ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Законе об АО, Законе об ООО. Крупная сделка до ее совершения должна быть одобрена советом директоров. Предложение руководителя учреждения о совершении такой сделки должно быть рассмотрено наблюдательным советом в течение 15 дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета учреждения, если уставом не предусмотрен более короткий срок. Решение об одобрении крупной сделки принимается наблюдательным советом большинством в две трети голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения (п. 7 ст. 11 Закона об автономных учреждениях). В качестве последствия нарушения указанных требований об одобрении крупной сделки Закон предусматривает, что такая сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения (п. 2 ст. 15 Закона об автономных учреждениях). При разработке Закона об автономных учреждениях высказывались серьезные сомнения в правомерности связи информированности другой стороны с вопросом о недействительности такой сделки <1>. Однако в Законе этот подход был сохранен, что отражает общие принципы регулирования подобных отношений, в том числе принцип недопустимости негативных последствий нарушений норм о внутреннем контроле юридического лица для добросовестных третьих лиц. -------------------------------- <1> Заключение Комитета Государственной Думы по культуре от 15 мая 2006 г. N 3.26-131/348.

Независимо от того, была ли признана сделка недействительной, руководитель учреждения несет ответственность перед учреждением в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением указанных выше требований (п. 3 ст. 15 Закона об автономных учреждениях). Вместе с тем в Законе отсутствует механизм применения такой ответственности, в частности, не определено, кто, кроме самого учреждения, вправе заявить требование о возмещении убытков. Из особенностей рассматриваемых отношений вытекает, что требование о возмещении убытков может быть заявлено учредителем в лице соответствующего органа. Сделки, в совершении которых имеется заинтересованность. Лицами, заинтересованными в совершении обществом сделок, в соответствии со ст. 16 Закона об автономных учреждениях признаются (при наличии перечисленных ниже условий) члены наблюдательного совета автономного учреждения, руководитель автономного учреждения и его заместители. Лицо признается заинтересованным в совершении сделки, если оно, его супруг (в том числе бывший), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в том числе братья и сестры усыновителей этого лица), племянники, усыновители, усыновленные: 1) являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем; 2) владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами голосующих акций акционерного общества или превышающей 20 процентов уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью долей либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем; 3) занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем. Закон возлагает на заинтересованное лицо обязанность уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет автономного учреждения об известной ему совершаемой сделке или известной ему предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным (п. 4 ст. 16 Закона об автономных учреждениях). Применительно к отношениям в автономном учреждении наиболее остро возникает вопрос о том, чью волю (собственную или назначившего их субъекта) выражают члены наблюдательного совета, назначенные в его состав учредителем, и, соответственно, об учете этого обстоятельства при определении порядка раскрытия информации о заинтересованности, одобрения сделки и ответственности членов наблюдательного совета. Закон предусматривает серьезные последствия нарушения требования о раскрытии информации. Заинтересованное лицо, нарушившее эту обязанность, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных учреждению в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, которая не была по этой причине одобрена, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении. Такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки (п. 4 ст. 17 Закона об автономных учреждениях). В случае если за убытки, причиненные учреждению, в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, с нарушением указанных выше требований, отвечают несколько лиц, их ответственность является солидарной (п. 5 ст. 17 Закона об автономных учреждениях). Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, должна быть предварительно одобрена наблюдательным советом. Предложение руководителя учреждения о совершении такой сделки должно быть рассмотрено в течение 15 календарных дней с момента его поступления, если уставом учреждения не установлен более короткий срок. Решение об одобрении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, принимается большинством голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения, не заинтересованных в совершении этой сделки. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете учреждения большинство, решение об одобрении сделки принимается учредителем автономного учреждения. Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением требований указанной статьи, является оспоримой. Она может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения (п. 4 ст. 17 Закона об автономных учреждениях). Как следует из указанной нормы, Закон особым образом решает вопрос о распределении бремени доказывания по таким искам. На истца возлагается обязанность доказать наличие внешних, формальных условий заинтересованности, определяемых на основании ст. 16 Закона. При наличии доказательств того, что сделка имеет признаки сделки с заинтересованностью (например, руководитель учреждения заключает договор с акционерным обществом, более 20 процентов голосующих акций которого принадлежит его супруге), презумпция добросовестности контрагента отпадает, поскольку наличие этих условий создает весомое предположение о наличии конфликта интересов. Соответственно, контрагент в сделке может сохранить сделку, если докажет одно из следующих обстоятельств: 1) несмотря на наличие внешних условий заинтересованности, он не знал и не мог знать об их существовании; 2) он знал или мог знать о наличии условий заинтересованности, но по условиям сделки не усматривается конфликт интересов, т. е., несмотря на подозрительный состав участников сделки, она совершена исключительно в интересах учреждения; 3) контрагент не знал и не мог знать об отсутствии одобрения (например, обществом были представлены не вызывающие сомнения данные об одобрении сделки наблюдательным советом, которые впоследствии оказались недостоверными). Реорганизация автономного учреждения. Статья 18 Закона об автономных учреждениях предусматривает, что автономное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ, данным Законом и иными федеральными законами. Реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена в форме: 1) слияния двух или нескольких автономных учреждений; 2) присоединения к автономному учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности; 3) разделения автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности; 4) выделения из автономного учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности. Автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника (п. 3 ст. 18 Закона об автономных учреждениях). Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни. При рассмотрении приведенного выше перечня форм реорганизации автономных учреждений остается открытым вопрос о том, возможно ли присоединение к автономному учреждению бюджетного учреждения и каким образом изменяется при этом тип учреждения. Аналогичная проблема возникает и в отношении разделения и выделения. Оставляет Закон открытым и вопрос о возможности реорганизации автономного учреждения в форме преобразования; и если исходить из допущения такой формы реорганизации, то возникает вопрос о том, в юридические лица каких организационно-правовых форм могут быть преобразованы автономные учреждения. Вместе с тем из положений п. 5 ст. 18 Закона об автономных учреждениях можно сделать вывод, что возможно лишь изменение типа автономного учреждения путем создания на его базе бюджетного учреждения. Указанная норма предусматривает, что бюджетное учреждение может быть создано по решению учредителя автономного учреждения путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом: - Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; - органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; - органом местного самоуправления в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Учитывая, что и порядок изменения типа учреждения с бюджетного на автономное в гражданском законодательстве не предусмотрен, при таком обратном преобразовании должны соблюдаться предусмотренные Законом об автономных учреждениях и ГК РФ процедуры, обеспечивающие наличие правопреемства в гражданских правоотношениях, а также в отношениях по лицензированию. Ликвидация автономного учреждения. Автономное учреждение может быть ликвидировано по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ. Требования кредиторов автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Законом может быть обращено взыскание. Имущество автономного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения (п. 3 ст. 19 Закона об автономных учреждениях). Учитывая, что в отношении государственных и муниципальных учреждений судебная практика исходит из того, что при применении п. 5 ст. 64 ГК РФ следует иметь в виду положение п. 3 ст. 63 ГК РФ, которое предусматривает, что в случае, если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица (кроме учреждения) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества юридического лица с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений. Принимая во внимание это положение и п. 2 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которым учреждение отвечает по своим долгам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, судам предлагается учитывать, что в порядке, установленном п. 3 ст. 63 ГК РФ, не может быть продано как имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности <1>. -------------------------------- <1> См.: п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21.

Соответственно, при ликвидации автономных учреждений при недостаточности у них денежных средств для полного удовлетворения требований кредиторов ликвидационная комиссия продает имущество такого учреждения, на которое может быть обращено взыскание, с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений.

------------------------------------------------------------------

Название документа