Становление и развитие парламентской монархии в Великобритании до начала XX века

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ МОНАРХИИ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ ДО НАЧАЛА XX ВЕКА

С. Л. ДОЛИНОВСКИЙ

Долиновский С. Л., старший преподаватель кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.

Общей чертой всех парламентских форм правления является номинальная роль главы государства в государственном механизме, его высокий морально-политический статус как представителя и символа государства. Формирование государства на территории Великобритании шло сложным эволюционным путем, во многом отличном от континентальной Европы. Этому способствовало смешение на Британских островах различных культур: римской, кельтской, германской (англосаксонской и норманнской). Англия является первой страной в мире, в которой в XIII в. появился орган сословного представительства - парламент. При этом становление парламента относится к тому же XIII в. Первый парламент был созван Симоном де Монфором - лидером баронов, выступивших против короля, в 1265 г., в нем заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого города. В дальнейшем, несмотря на поражение баронов, король сохранил парламент. Уже с середины XIV в. парламент стал делиться на палату лордов и палату общин. Такую же структуру имеет и современный парламент Великобритании. Парламент Англии постепенно перерос в постоянное законодательное собрание. Заметим, что современные английскому парламенту сословно-представительные учреждения континентальной Европы были только законосовещательными органами. По всем вопросам организации и компетенции английский парламент был более передовым, чем сословно-представительные учреждения в континентальной Европе. К тому же еще раньше в Англии начала формироваться самостоятельная судебная власть. Становление парламентской монархии в Великобритании происходит в течение всего XVIII в. В самом начале столетия, в 1701 г., был принят "Акт об устроении", который иначе называют актом о престолонаследии. В нем впервые было установлено правило контрассигнации актов короля. В 1711 г. это правило было дополнено принципом юридической неответственности короля <1>. Таким образом было положено начало той основной черте парламентской формы правления, которая характеризуется номинальной ролью в государственном механизме главы государства. Кроме того, указанным актом было установлено, что лицо, занимающее какую-либо платную должность или место, подчиненное монарху или получающее от него пенсию, не могло быть членом палаты общин. Было отменено право помилования королем министров по делам импичмента. Получил закрепление принцип несменяемости судей <2>. -------------------------------- <1> См.: Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. М., 1996. С. 256. <2> См.: Федоров К. Г. История государства и права зарубежных стран. Л., 1997. С. 147 - 148.

В 1707 г. королева Анна в последний раз использовала право вето при отклонении билля о шотландской милиции. Впоследствии право вето британскими монархами больше не было использовано ни разу. Как отмечает по этому поводу З. М. Черниловский, с тех пор "правительства (как субъекты законодательной инициативы. - С. Д.) стремятся согласовывать с королями (королевами) всякий важный законопроект" <3>. Таким образом, номинальная роль главы государства еще более усилилась. В течение XVIII в. постепенно формируется орган исполнительной власти - правительство и как особенность британской формы правления его более узкий состав - Кабинет министров. Как отмечает Н. С. Крылова, исторически Кабинет министров образовался в XVII в. из Тайного совета при короле. Члены Тайного совета, возглавлявшие ведомства (министерства, департаменты), стали собираться отдельно и образовали, таким образом, правительство. Затем из состава правительства выделились руководители ведущих ведомств, возглавлявшихся обычно наиболее крупными политическими деятелями, которые и образовали коллегию ближайших советников короля - Кабинет министров, часто называемый просто Кабинетом. С начала XVIII в. председательствовать на его заседаниях стал не король, а один из министров, получивший название премьер-министра <4>. Т. П. Филиппова также отмечает, что король перестал посещать заседания Кабинета министров с середины 20-х годов XVIII в., "что увеличило самостоятельность этого органа и, кроме того, способствовало созданию должности премьер-министра" <5>. Любопытно, что непосещение монархом заседаний Кабинета было вызвано конкретной ситуацией. З. М. Черниловский по этому поводу пишет: "Наследовавший после бездетной Анны Георг I, приехав из небольшого германского княжества, так и не научился говорить по-английски. Изъяснение на плохой латыни мало помогало, и потому он счел за лучшее не являться на заседания министров. Возникающие из этого удобства были тотчас оценены: прецедент (вернее - обычай. - С. Д.), сохраняющий силу до настоящего дня, рекомендует королю воздерживаться от посещения заседаний Кабинета министров" <6>. -------------------------------- <3> Черниловский З. М. Указ. соч. С. 256. <4> См.: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965. С. 47. <5> Филиппова Т. П. Глава 15 "Великобритания" части третьей "История государства и права Нового времени" // Всеобщая история государства и права / Под ред. К. И. Батыра. М., 1999. С. 230. <6> Черниловский З. М. Указ. соч. С. 256.

В XVIII в. начал формироваться обычай ответственности министров не перед королем, а перед парламентом. Первоначально она была индивидуальной. Указанный обычай получил признание после того, как в 1727 г. король Георг II вынужден был отменить собственное решение об увольнении премьер-министра Р. Уолпола, который в то время пользовался поддержкой палаты общин, поскольку парламент в ответ на увольнение премьер-министра отказался утвердить желательный для короля цивильный лист <7>. Однако уже в 1742 г. Р. Уолпол сам вынужден был подать в отставку, потеряв доверие палаты общин парламента <8>. -------------------------------- <7> См.: Филиппова Т. П. Указ. соч. С. 230 - 231. <8> См.: Черниловский З. М. Указ. соч. С. 257.

Отставка Р. Уолпола была связана, в частности, с тем, что во вновь избранной палате общин не сложилось благоприятного для правительства большинства. В 1782 г. по этой же причине в отставку ушло уже правительство в полном составе во главе с Норсом <9>. Таким образом, начали складываться практика коллективной (солидарной) ответственности правительства перед нижней палатой парламента и принцип партийного правительства, означающий формирование Кабинета на партийной основе, совпадающей с партийным парламентским большинством. Однако указанные принципы еще долго не могли оформиться окончательно. Так, в 1785 г., несмотря на то что палата общин приняла пять резолюций о недоверии правительству Питта, оно так и не подало в отставку. С 1834 по 1840 г. Кабинет во главе с лордом Мельбурном 58 раз терпел поражение в парламенте и все же продолжал управлять страной. Правительство, со своей стороны, стало использовать право роспуска палаты общин, принадлежащее королю, который, как правило, соглашался с доводами Кабинета. Впервые роспуск палаты королем в интересах Кабинета имел место при Питте в 1784 г. После этого еще дважды (в 1807 и 1831 гг.) правительство прибегало к роспуску парламента и каждый раз побеждало. Однако так продолжалось недолго. Вот как З. М. Черниловский комментирует это: "Отрезвление наступило в 1834 г., когда правительство потерпело поражение на выборах. Этот результат повторился в 1847 г. С тех пор обе стороны - и правительство и парламент - научились осторожности. Но досрочные выборы не всегда желательны и всегда рискованны. Их далеко не всегда добивается даже та партия, которая в данный момент находится в оппозиции. Более же всего их, конечно, не хочет правящая партия. Принуждая к голосованию в пользу той или иной партийной политики - независимо от того, нравится это члену партии или нет, - лидеры последней не уставали напоминать, что "выборы - вещь очень дорогая и, если они неудачны, вещь очень обидная". Таким образом держат в узде депутатов; парламент в целом "сдерживает правительство", правительство "сдерживает палату" <10>. -------------------------------- <9> См.: Филиппова Т. П. Указ. соч. С. 231. <10> Черниловский З. М. Указ. соч. С. 258.

В конце XIX в. в Великобритании оформилась важнейшая черта парламентской формы правления, заключающаяся в том, что правительство при парламентских формах правления юридически ответственно перед парламентом, но и парламент в лице своего большинства фактически несет политическую и моральную ответственность за деятельность сформированного им правительства и может быть распущен главой государства; а партия, составляющая парламентское большинство, может не получить нужного количества голосов на следующих выборах. В Великобритании к концу XIX в. складывается двухпартийная политическая система и, как результат, формируется однопартийное правительство. Двухпартийная система в данном случае не означает, что в стране существуют только две политические партии. Партий в таком случае может быть сколько угодно. Однако только две партии, как правило, попеременно получают большинство голосов при проведении парламентских выборов. Одна партия - победившая на парламентских выборах - формирует однопартийное правительство и становится правящей партией, а другая партия в это время находится в оппозиции. Обе партии периодически меняются местами - правящая партия превращается в оппозиционную, и наоборот. При этом одна из партий, оказавшаяся в результате выборов в меньшинстве и тем самым лишенная права на участие в правительстве, получает статус "оппозиции Его (Ее) Величества". К. Г. Федоров по этому поводу пишет: "Во второй половине XIX в. "лояльная оппозиция" становится официально признанной нормой неписаной британской конституции, тогда как в XVIII в. идея политической оппозиции правительству короны признавалась неправомерной" <11>. Партиями, входящими в двухпартийную систему, в Великобритании в настоящее время являются Консервативная и Лейбористская партии. Консервативная партия, организационно оформившаяся в 1867 г., с тех пор неизменно входит в двухпартийную политическую систему. Лейбористская партия, созданная в 1900 г., впервые сформировала правительство в 1924 г. До этого времени в двухпартийную систему наряду с консерваторами входила Либеральная партия, существующая с 1832 г. и окончательно оформившаяся в 1877 г. <12>. Заметим, что в некоторые периоды Новейшей истории формировались и многопартийные правительства. -------------------------------- <11> Федоров К. Г. Указ. соч. С. 155. <12> См.: Политические партии: Справочник. М., 1986. С. 42 - 45.

Таким образом, в течение XVIII - XIX вв. в Великобритании получили оформление основные черты парламентской формы правления: - номинальная власть главы государства - короля (контрасигнация его актов членами правительства - с 1701 г.; фактическое неиспользование им права вето - с 1707 г.; фактическая невозможность самостоятельно увольнять министров - с 1727 г. и т. д.); - переход всей исполнительной власти к правительству (Кабинету), начавшийся с того, что король с 20-х годов XVIII в. перестал посещать заседания Кабинета; - установление системы сдержек и противовесов между парламентом и правительством, означающей ответственность правительства перед палатой общин, в результате недоверия которой правительство вынуждено уходить в отставку, но и возможность правительства через короля распускать палату. К концу XIX в. организационно оформились партии, вошедшие в двухпартийную систему и формирующие однопартийное правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства, - Консервативная (1867 г.) и Либеральная (1877 г.) партии. Дальнейшее совершенствование парламентской формы правления в Великобритании и ее окончательное оформление, характеризующее ее современное состояние, происходят в первой половине XX в.

Название документа